Trước hết, về yếu tố hợp lý.

Thứ nhất, về mặt tổ chức, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra độc lập

Bên cạnh bộ máy Thanh tra Nhà nước, Luật Thanh tra 2010 quy định một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ và Chi cục thuộc Sở cũng thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành nhưng không thành lập dưới dạng tổ chức thanh tra. Để làm rõ nội dung này phải lí giải xuất phát từ yếu tố lịch sử cũng như đặc trưng của hoạt động thanh tra chuyên ngành trên thực tế.

Từ Luật Thanh tra năm 2004 đã xác định mỗi Bộ, Sở chỉ thành lập duy nhất một tổ chức thanh tra để thống nhất về hoạt động và quản lý; không quy định việc thành lập cơ quan thanh tra ở các Tổng cục, Cục và Chi cục. Song trên thực tế có không ít Tổng cục, Cục và Chi cục thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực. Việc thành lập các cơ quan thanh tra này đã dẫn đến hoạt động thanh tra bị trùng lặp về phạm vi; làm tăng biên chế, tổ chức bộ máy nhà nước; các cơ quan thanh tra ngày càng bị chia cắt. Đồng thời mô hình, tổ chức, trình tự thủ tục hoạt động của thanh tra chuyên ngành ở mỗi lĩnh vực lại được quy định rất khác nhau. Mặc dù vậy, nếu khắc phục nhược điểm này bằng cách xóa bỏ các cơ quan thanh tra chuyên ngành ở các Tổng cục, Cục và Chi cục và giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở thì nhiều tổ chức Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở không thể đảm nhận được, vì nhiệm vụ thanh tra ngày càng lớn, trong khi đó số lượng thanh tra viên mỏng.

Vì vậy, để giải quyết mâu thuẫn đó, trên cơ sở vừa đảm bảo được yêu cầu xử lý nhanh chóng, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, vừa thống nhất về mặt tổ chức thanh tra, không “phình” thêm bộ máy, Luật Thanh tra năm 2010 đã giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho các Tổng cục, Cục thuộc Bộ và Chi cục thuộc Sở thực hiện. Đây là nội dung phản ánh sự đổi mới về nhận thức trong tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, không phải bất kỳ Tổng cục, Cục thuộc Bộ và Chi cục thuộc Sở nào cũng được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành mà việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành phải xuất phát từ yêu cầu công tác quản lý nhà nước và các cơ quan nào được giao thực hiện chức năng thanh tra này sẽ do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng. Như vậy tinh thần của Luật Thanh tra 2010 là ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có hoạt động thanh tra, nhưng không phải cứ có hoạt động thanh tra là phải thành lập tổ chức thanh tra.

Thứ hai, hoạt động thanh tra chuyên ngành ở cơ quan được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện. Người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không phải là thanh tra viên mà chính là công chức của ngành.

Kinh nghiệm nhiều nước cho thấy, hoạt động thanh tra chuyên ngành luôn gắn với những cơ quan thực hiện chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực, do chính cơ quan này thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ của cơ quan đó. Bởi vì, hoạt động thanh tra chuyên ngành đòi hỏi tính kịp thời, chủ động, chính xác và chuyên môn cao. Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức thuộc biên chế của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (sau đây gọi là công chức thanh tra chuyên ngành) có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của ngạch công chức đang giữ và các tiêu chuẩn như: am hiểu pháp luật, có chuyên môn phù hợp với lĩnh vực được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành; có nghiệp vụ thanh tra; có ít nhất 01 năm làm công tác chuyên môn trong lĩnh vực được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (không kể thời gian tập sự). Tiêu chuẩn cụ thể của công chức thanh tra chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành. Công chức thanh tra chuyên ngành có trang phục, thẻ công chức và được hưởng chế độ bồi dưỡng khi thực hiện nhiệm vụ thanh tra.

leftcenterrightdel
Ảnh minh họa 

Bên cạnh những giá trị hợp lý trong các quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, qua thực tiễn triển khai có thể thấy một số bất cập ngay trong chính những quy định trên như sau:

Một là, Luật Thanh tra 2010 quy định: Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên trong Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành, ngoài các đơn vị trên còn quy định: Cục thuộc Tổng cục và tương đương được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ví dụ như Cục Dự trữ Nhà nước khu vực, Cục Hải quan (Điều 7); Chi cục thuộc Cục và tương đương được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ví dụ như Chi cục Thuế, Chi cục Quản lý thị trường thuộc Sở Công Thương (Điều 8). Như vậy quy định giữa Luật Thanh tra 2010 và Nghị định 07 đã bị “vênh”. Và xét dưới góc độ thực tiễn cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính thì quy định của Nghị định 07 là phù hợp hơn.

Hai là, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập tổ chức thanh tra độc lập.

Quy định này mâu thuẫn với một số văn bản pháp lý khác. Một số cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiếp tục duy trì tổ chức Thanh tra độc lập là Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Cục Hàng không, Cục Hàng hải, Cục An toàn bức xạ và hạt nhân. Trong đó, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước đã được Chính phủ cho phép thành lập tổ chức thanh tra độc lập (Nghị định 82/2012/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành tài chính) được giữ nguyên các chức danh Chánh thanh tra, Thanh tra viên nhằm đáp ứng quy định là thành viên của IOSCO mà Việt Nam tham gia. Đối với Cục Hàng không, Cục Hàng hải (thuộc Bộ giao thông Vận tải), thanh tra chuyên ngành hàng không, hàng hải là một trong những chức năng quan trọng của cơ quan quản lý nhà nước về hàng không, hàng hải được pháp luật Việt Nam về hàng không, hàng hải và Tổ chức Hàng không dân dụng quốc tế (ICAO), Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) quy định. Từ yêu cầu đó, việc Việt Nam thiết lập tổ chức thanh tra nhà nước độc lập trực thuộc Nhà chức trách hàng không (Cục Hàng không Việt Nam) và trực thuộc chính quyền hàng hải (Cục Hàng hải Việt Nam) là cần thiết, phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và yêu cầu quản lý nhà nước về hàng không, hàng hải.

Mặt khác, tại Khoản 2, Điều 46 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng đã ghi nhận các chức danh Chánh thanh tra Ủy ban chứng khoán Nhà nước, Chánh Thanh tra Cục Hàng không, Chánh thanh tra Cục Hàng hải,  Chánh Thanh tra Cục An toàn bức xạ và hạt nhân có thẩm quyền xử phạt hành chính.

Như vậy nguyên tắc mỗi bộ chỉ tồn tại một tổ chức thanh tra chuyên ngành thống nhất, không thành lập tổ chức thanh tra chuyên ngành tại các Cục, Tổng cục đã không còn phù hợp với thực tiễn ở các bộ.

Ba là, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập tổ chức thanh tra mà triển khai thành lập dưới hình thức các bộ phận tham mưu

Tại sao lại có quy định này? Bởi về mặt nguyên tắc quản lý, Tổng cục trưởng, Cục trưởng hay Chi cục trưởng là quản lý chung. Nếu theo quy định của Luật Thanh tra 2010 không thành lập tổ chức thanh tra thì Tổng cục trưởng, Cục trưởng hay Chi cục trưởng sẽ phải quản lý, giao nhiệm vụ trực tiếp theo vụ việc đến từng công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Điều này là không khả thi. Chính vì thế, theo Nghị định  07/2012/NĐ-Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành: thành lập bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành tại cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quyết định của người có thẩm quyền.

Trên thực tế để triển khai Nghị định 07 của Chính phủ, các bộ đã có những “sáng tạo” khác nhau khi quy định về bộ phận tham mưu. Ví dụ, Bộ Thông tin và truyển thông đã ban hành Thông tư số 19 ngày 22 tháng 11 năm 2012 quy định bộ phận tham mưu và hoạt động thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ Thông tin và Truyền thông: “Thành lập Phòng Thanh tra, Pháp chế tại các Cục được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ Thông tin và Truyền thông. Phòng Thanh tra, Pháp chế thực hiện chức năng tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành cho Cục trưởng. Phòng Kiểm tra, Xử lý thực hiện chức năng tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành cho Giám đốc Trung tâm Tần số vô tuyến điện khu vực.” ( Điều 4)

Điều 15 Nghị định số 57/2013 NĐ-CP ngày 31/5/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải có quy định: Bộ phận tham mưu về công tác thanh tra tại Tổng cục gọi là Vụ; tại Cục Đường thủy nội địa Việt Nam, Cảng vụ Hàng không, Cảng vụ Hàng hải, Cảng vụ Đường thủy nội địa tổ chức thành Phòng; tại Cục Đường sắt Việt Nam tổ chức thành Phòng và Đội; tại Chi cục Đường thủy nội địa, Cơ quan quản lý đường bộ và khu vực tổ chức thành đội.

Nghị định 17/2014 quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngoại giao quy định: “Bộ phận tham mưu công tác thanh tra chuyên ngành về người Việt Nam ở nước ngoài tại Ủy ban nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài được tổ chức theo mô hình Vụ. Biên chế của bộ phận tham mưu do Chủ nhiệm Ủy ban nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài quyết định trong tổng số biên chế được giao” ( điều 13).

Nghị định 82/2012 về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành tài chính tại Khoản 1 Điều 12 quy định về Bộ phận tham mưu công tác thanh tra chuyên ngành tại Tổng cục, Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm, Cục thuộc Tổng cục, Chi cục Thuế: “Bộ phận tham mưu công tác thanh tra chuyên ngành tại Tổng cục (trừ tổ chức Thanh tra chuyên ngành thuộc Ủy ban Chứng khoán Nhà nước quy định tại Điều 27 Nghị định này) tổ chức thành Vụ; tại Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm, Cục thuộc Tổng cục tổ chức thành Phòng; tại Chi cục Thuế tổ chức thành Đội”.

Như vậy có thể thấy cách thức tổ chức bộ phận tham mưu công tác thanh tra chuyên ngành mỗi bộ là khác nhau. Và về cơ bản quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập tổ chức chỉ mang tính hình thức. Vì những quy định về bộ phận tham mưu, bản chất chính là một hình thức tổ chức của thanh tra chuyên ngành tại các Tổng cục, Cục, Chi cục Thuật ngữ “bộ phận tham mưu” bản thân nó cũng có nghĩa tương đồng với một “tổ chức”). Điều này dẫn đến một loạt những sáng tạo trong hoạt động tổ chức của các bộ. Có thể nói lĩnh vực thanh tra chuyên ngành vốn dĩ rất đa dạng và phức tạp, chính vì thế để có tìm một cách thức tổ chức, quản lý phù hợp không phải là điều dễ dàng.

Có thể nói, hệ thống quy định pháp luật thanh tra đã thể hiện sự vướng mắc và lúng túng trong việc về tổ chức và hoạt động của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Xét dưới yếu tố lịch sử, yếu tố pháp lý, yếu tố thực tế hoạt động, đây là một chủ thể phức tạp, đầy mâu thuẫn. Phức tạp và mâu thuẫn bởi các nhà quản lý, nhà lập pháp trước và nay vẫn đang loay hoay chưa giải xong bài toán cân đối giữa yêu cầu của quản lý và nhu cầu của quản lý. Nếu như hoạt động thanh tra hành chính với đặc thù mối quan hệ giữa đối tượng thanh tra và chủ thể thanh tra nằm trong bộ máy hành chính nhà nước, giữa cơ quan có thẩm quyền với cá nhân, cơ quan, tổ chức trực thuộc, thì đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành bao gồm tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức hoạt động trong lĩnh vực quản lý của ngành. Hoạt động quản lý nhà nước ở mỗi ngành, lĩnh vực lại có những đặc thù riêng xuất phát từ đặc điểm, tính chất của từng ngành, lĩnh vực. Ngay cả cơ cấu tổ chức của các ngành cũng không đồng nhất (điều đó cũng ảnh hưởng đến cơ cấu tổ chức của thanh tra). Hơn nữa, chuyên môn trong hoạt động thanh tra chuyên ngành đòi hỏi kỹ thuật chuyên sâu. Xã hội luôn vận động phát triển không ngừng. Vì vậy đòi hỏi hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải nhanh chóng, kịp thời, linh hoạt mới đáp ứng được yêu cầu quản lý.

Như vậy, để “may một cái áo” chung về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là không khả thi. Đồng thời quy định không thành lập tổ chức thanh tra với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cũng không phù hợp với thực tế. Trong khi đó yêu cầu của quản lý nhà nước, vai trò của tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành là một trong những phương thức chính để đẩy mạnh sự kiểm soát của Nhà nước đối với các đối tượng quản lý. Từ đó tác giả đề xuất: Mỗi bộ, sở sẽ thống nhất chỉ có một tổ chức thanh tra chuyên ngành gọi là Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở đồng thời xóa bỏ mô hình cơ quan được giao thực hiện chức năng  thanh tra chuyên ngành ở các Cục, Tổng cục thuộc Bộ và Chi cục thuộc Sở. Với mô hình trên, vẫn đảm bảo yêu cầu có tính nguyên tắc là thống nhất một tổ chức thanh tra trong bộ, sở. Đồng thời để đảm bảo yêu cầu của quản lý cần phải tiếp tục tăng cường, đẩy mạnh hoạt động thanh tra chuyên ngành, cần mở rộng tổ chức Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở sẽ bao gồm các phòng nghiệp vụ ứng với các lĩnh vực cần có hoạt động thanh tra chuyên ngành (thay thế cho bộ phận tham mưu của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành).

Ví dụ, Thanh tra Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sẽ gồm các phòng nghiệp vụ như: Phòng Thanh tra Thủy lợi; Phòng Thanh tra Lâm nghiệp, Phòng Thanh tra Thủy sản; Phòng Thanh tra Thú y; Phòng Thanh tra Bảo vệ thực vật; Phòng Thanh tra Trồng trọt; Phòng Thanh tra Chăn nuôi; Phòng Thanh tra Quản lý chất lượng nông lâm sản và thủy sản; Phòng Thanh tra Kinh tế hợp tác và Phát triển nông thôn; Phòng Thanh tra Chế biến, Thương mại nông lâm thủy sản và nghề muối... Tại các sở sẽ thành lập các đội nghiệp vụ quản lý theo địa bàn.

Mô hình này sẽ tạo sự thống nhất một đầu mối thanh tra chuyên ngành ở các bộ, sở và khắc phục bất cập trong quy định của Luật Thanh tra năm 2010 về bộ phận tham mưu của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở Tổng cục, Cục, Chi cục. Đồng thời vẫn đáp ứng yêu cầu thanh tra chuyên ngành trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể và nguyên tắc không tăng thêm biên chế trong tổng số nhân sự của từng bộ, sở. Như vậy, Bộ sẽ tập trung đẩy mạnh vào hoạt động thanh tra chuyên ngành, đồng thời biên chế của đội ngũ thanh tra viên chuyên ngành sẽ được nâng lên (điều chuyển một số công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành ở các Tổng Cục, Cục, Chi cục lên). Mặt khác, mỗi bộ chỉ có một khung chung vể mô hình tổ chức, còn cụ thể tổ chức thanh tra chuyên ngành ở mỗi Bộ (gồm bao nhiêu phòng nghiệp vụ) sẽ do bộ tự quyết định căn cứ vào yêu cầu quản lý của ngành, lĩnh vực.

Tóm lại, trên đây là một số phân tích về yếu tố hợp lý và bất cập trong các quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Một mặt, sự phức tạp của loại hình này phản ánh một phần nhu cầu của xã hội và nhu cầu quản lý phải tiến hành thanh tra thường xuyên, kịp thời ở những ngành, lĩnh vực phức tạp. Mặt khác dưới góc độ luận và thực tiễn cần tiếp tục rà soát, đánh giá tổng thể mô hình tổ chức và các quy định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành để có thể hoàn thiện hơn, đáp ứng yêu cầu của quản lý nói riêng và của xã hội nói chung./.

TS. Bùi Thị Thanh Thúy

Học viện Hành chính Quốc gia