Trước yêu cầu cải cách mạnh mẽ nền hành chính, chuyển từ nền hành chính “cai trị”, quan liêu bao cấp sang nền hành chính “phục vụ”, tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, đã có một bước tiến trong quy trình ban hành các QĐHC trong một số lĩnh vực quan trọng. Theo đó, pháp luật về ban hành QĐHC hiện hành đã bước đầu quan tâm đến việc bảo đảm có sự tham gia của các bên liên quan trong quy trình ban hành QĐHC thông qua việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức đối thoại giữa cơ quan ban hành QĐHC với các bên có liên quan đến việc ban hành QĐHC. Việc lấy ý kiến các đối tượng này nhằm hình thành ý tưởng, xây dựng giải pháp và quyết định ban hành QĐHC sẽ góp phần tăng cường tính dân chủ thông qua việc tạo cơ hội cho công chúng góp ý vào quá trình xây dựng các quy định liên quan trực tiếp đến việc thực thi, giải quyết công việc của chính họ; nâng cao chất lượng của QĐHC và làm giảm khả năng ban hành QĐHC sai thẩm quyền, trái các quy định của pháp luật hiện hành.

Rà soát pháp luật hiện hành cho thấy, trong một số lĩnh vực chuyên ngành đã quy định việc lấy ý kiến các đối tượng liên quan và tổ chức đối thoại giữa cơ quan ban hành quyết định với đối tượng thi hành quyết định là một bước trong quy trình ban hành QĐHC, như quy định về ban hành quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất hay thu hồi đất, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, QĐHC về nhập khẩu xăng dầu... Hoạt động này có ý nghĩa quan trọng, thu hẹp khoảng cách giữa thực tế và nhận thức, sàng lọc một bước về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC trước khi ban hành, làm giảm bớt rủi ro khi ban hành QĐHC và là một quá trình quan trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng chịu sự tác động của QĐHC. Một số văn bản quy phạm pháp luật cũng có quy định về quy trình thẩm định, lấy ý kiến các cơ quan có liên quan trước khi ban hành QĐHC và các cơ quan được lấy ý kiến rất đa dạng.

leftcenterrightdel
Ảnh minh họa 

Tuy nhiên, có thể nhận thấy, tùy thuộc vào tính chất, nội dung của QĐHC trong từng lĩnh vực mà pháp luật quy định bắt buộc hoặc không bắt buộc có sự tham gia của các bên có liên quan trong quy trình ban hành QĐHC. Có lĩnh vực được điều chỉnh chặt chẽ như đất đai, xây dựng, đăng ký kinh doanh và đầu tư; có lĩnh vực lại được điều chỉnh chưa chặt chẽ hoặc không điều chỉnh như các lĩnh vực: Văn hóa, y tế, giáo dục… đã tạo nên sự không thống nhất trong cơ chế bảo đảm sự tham gia của các bên có liên quan trong quy trình ban hành QĐHC. Thậm chí, ngay cả trong các lĩnh vực đã có quy định về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC, các quy định này cũng chưa quy định đầy đủ sự tham gia của các đối tượng chịu tác động và các đối tượng khác bị ảnh hưởng trong quy trình ban hành QĐHC. Các vấn đề về phạm vi, hình thức lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc ban hành QĐHC cũng quy định rất khác nhau.

Quy định phải lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của QĐHC mới chỉ bắt buộc đối với một số loại QĐHC có tác động và khả năng xâm hại nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể và cũng chưa quy định về tỷ lệ, thể thức lấy ý kiến dẫn đến chất lượng của ý kiến thu thập được không như mong muốn. Việc lấy ý kiến hiện nay mới chỉ dừng ở đối tượng là chủ thể trực tiếp thi hành QĐHC và một số cơ quan quản lý chuyên môn, chưa có quy định về việc lấy ý kiến của chủ thể là người thứ ba cũng bị tác động của QĐHC; trong một số lĩnh vực có tác động trên phạm vi địa bàn rộng, cũng chưa có quy định về việc lấy ý kiến nhân dân khi ban hành QĐHC. Ngay cả khi pháp luật có quy định việc "lấy ý kiến ở cộng đồng” nhưng cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại tổ chức lấy ý kiến của các cán bộ trong hệ thống chính quyền cơ sở, như lấy ý kiến của trưởng thôn, của cán bộ mặt trận tổ quốc, của các cấp hội chính trị - xã hội là những đối tượng không hẳn đại diện cho cộng đồng. Phương thức lấy ý kiến, cách thức tổ chức giải trình cũng chưa được quy định thống nhất trong các lĩnh vực. Dẫn đến, một thực tế, nhiều QĐHC có tác động đến số đông nhưng không phải quyết định nào cũng chú ý đến việc lấy ý kiến nhân dân để bảo vệ lợi ích chính đáng của họ. Một số quyết định do trong quá trình ban hành không tổ chức lấy ý kiến tham gia của các tổ chức, người dân có liên quan để họ được bảo vệ lợi ích chính đáng của mình hoặc không tổ chức đánh giá tác động tiêu cực, tích cực của việc ban hành QĐHC trước khi ban hành nên đã gặp phải những phán ánh gay gắt của dư luận xã hội, dẫn đến ngay khi vừa ban hành đã sớm phải thu hồi hoặc hủy bỏ, vừa gây lãng phí nguồn lực, vừa làm giảm lòng tin của người dân vào các cấp chính quyền.

Pháp luật chưa quy định rõ các đối tượng, cơ quan phải tham gia vào quy trình ban hành một QĐHC trong các trường hợp cụ thể, cũng như chưa quy định những đối tượng nào không được tham gia vào quy trình ban hành QĐHC để bảo đảm ban hành QĐHC chất lượng. Chỉ có một số ít lĩnh vực mà đối tượng tham gia vào việc ban hành QĐHC được quy định cụ thể tại văn bản pháp luật. Qua nghiên cứu về các văn bản pháp luật, hiện nay chưa có quy định cụ thể về việc cấm hoặc đưa ra các điều kiện đối với các đối tượng ban hành những QĐHC mà nội dung của nó đem lại lợi ích trực tiếp cho người ký quyết định ban hành hoặc người thân của người ký quyết định.

Đặc biệt, các quy định liên quan đến việc lấy ý kiến các cơ quan quản lý về chuyên môn, quy định về việc giải trình, về thời hạn ban hành QĐHC đã được quy định khá đầy đủ, chi tiết. Tuy nhiên, việc lấy ý kiến hiện nay mới chỉ dừng ở đối tượng là chủ thể trực tiếp thi hành QĐHC và một số cơ quan quản lý chuyên môn, chưa có quy định về việc lấy ý kiến của chủ thể là người thức ba cũng bị tác động của QĐHC này; trong một số lĩnh vực có tác động trên phạm vi địa bàn rộng, cũng chưa có quy định về việc lấy ý kiến nhân dân khi ban hành QĐHC. Phương thức lấy ý kiến, cách thức tổ chức giải trình cũng chưa được quy định thống nhất trong các lĩnh vực.

Quy định về việc tiếp xúc hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc ban hành QĐHC trong trường hợp quyết định được ban hành xuất phát từ yêu cầu quản lý cũng chưa được quy định. Hiện nay hầu hết các hồ sơ, tài liệu liên quan đến quy trình này thì các tổ chức, cá nhân là đối tượng thi hành QĐHC chưa được tiếp xúc, do đó không có đủ thông tin, tư liệu để có thể phát biểu quan điểm, ý kiến trước các chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC để bảo vệ lợi ích chính đáng của mình.

Quy trình ban hành QĐHC hiện tại vẫn chưa thu hút sự tham gia đóng góp ý kiến, phản biện của các chuyên gia, nhà khoa học cũng như công chúng hay báo chí và nhiều trường hợp hầu như không có sự tham gia của các hiệp hội, doanh nghiệp vào việc ban hành các QĐHC liên quan đến chính họ. Quy trình đề xuất các giải pháp và ban hành các QĐHC để giải quyết các vấn đề xã hội vẫn là quy trình khép kín và mang nặng tính chất nội bộ trong các cơ quan ban hành QĐHC. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến tính công khai, minh bạch của một QĐHC, làm giảm hiệu quả tuân thủ của QĐHC.

Mục tiêu của một nền hành chính hiện đại, phục vụ bắt đầu từ chính quá trình dân chủ, công khai, minh bạch toàn bộ quy trình ban hành QĐHC. Trong đó, bảo đảm sự tham gia của các bên liên quan là một biện pháp quan trọng và thiết thực để đạt được mục tiêu đó. Việc bảo đảm sự tham gia của các bên có liên quan trong quy trình ban hành QĐHC còn là biện pháp để bảo đảm sự “công bằng về thủ tục” (“natural justice” hay “procedural fairness” hoặc “due process”) được quy định trong pháp luật hành chính của nhiều nước phát triển với tư cách là một trong những yêu cầu về thủ tục độc lập và QĐHC ban hành vi phạm yêu cầu này được coi là bất hợp pháp. Về căn bản, “công bằng về thủ tục” trong hoạt động ban hành QĐHC đòi hỏi: (i) Trong quá trình ban hành QĐHC, chủ thể có thẩm quyền phải bảo đảm cho đối tượng có các quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng bởi QĐHC sẽ ban hành được thực hiện việc chất vấn, giải trình về vụ việc của mình; (ii) Trong quá trình ban hành QĐHC, chủ thể có thẩm quyền không được thiên vị đối với bất kỳ đối tượng nào.

Để thực hiện được những yêu cầu nêu trên, quy trình ban hành QĐHC cần phải khắc phục tình trạng khép kín trong ban hành QĐHC, mở rộng sự tham gia của các bên liên quan trong quy trình ban hành QĐHC thông qua việc tăng cường các biện pháp lấy ý kiến của các bên có liên quan tới QĐHC, mở rộng các hình thức đối thoại và tham vấn. Việc mở rộng sự tham gia của các bên có liên quan sẽ tạo cơ hội cho công chúng đóng góp cho quá trình hình thành ý tưởng, xây dựng giải pháp và quyết định ban hành QĐHC, liên quan trực tiếp đến việc thực thi, giải quyết công việc của chính họ; nâng cao chất lượng của QĐHC và làm giảm khả năng ban hành QĐHC trái các quy định của pháp luật hiện hành. Đây là một bộ lọc quan trọng để bảo đảm tính hợp pháp của QĐHC. Thực tế cũng cho thấy, nếu những vụ việc mà được công khai, minh bạch, lấy ý kiến người dân trước khi ban hành, nhất là những QĐHC có phạm vi tác động lớn đến nhiều đối tượng thì hiệu quả thi hành sẽ cao hơn, được nhân dân đồng tình ủng hộ, nhà nước cũng gặp nhiều thuận lợi trong việc thi hành quyết định, củng cố niềm tin của người dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. Còn đối với các QĐHC có tác động lớn đến đời sống của nhiều người dân, nhưng người dân lại không nắm bắt được thông tin, không được tham vấn ý kiến, cơ quan có thẩm quyền lại bưng bít thông tin thì thường gặp rất nhiều trở ngại khi thi hành quyết định, thậm chí không thể thi hành do gặp phải sức kháng cự, phản đối của người dân.

Thiết nghĩ, hệ thống pháp luật cũng như quá trình thực thi cần thực hiện một số giải pháp thiết thực để thực hiện được các yêu cầu nêu trên. Cụ thể:

Thứ nhất, cần có quy định thống nhất, đồng bộ, nhất quán nguyên tắc bảo đảm sự tham gia của các bên có liên quan trong quy trình ban hành QĐHC. Trên cơ sở đó, có sự phân loại QĐHC để xác định đối tượng tham gia, phương thức tham gia, thời điểm tham gia và trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để các bên tham gia ý kiến được hiệu quả, thiết thực cũng như trách nhiệm của cơ quan ban hành QĐHC đối với các ý kiến tham gia. Đối với các QĐHC có tác động, ảnh hưởng lớn tới kinh tế xã hội, cộng đồng dân cư, việc tham vấn ý kiến của cộng đồng dân cư, của các tổ chức xã hội nghề nghiệp, của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý là quy trình bắt buộc và là điều kiện tiên quyết để bảo đảm tính hợp pháp về thủ tục của QĐHC đó. Đối với các QĐHC xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước, mang tính chất áp đặt từ cơ quan nhà nước tới đối tượng thi hành mà nhất là các quyết định phát sinh các nghĩa vụ hoặc ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, thì cần thiết phải có sự tham gia của các đối tượng đó thông qua việc lấy ý kiến, trao đổi, đối thoại trước khi ban hành quyết định, trong một số trường hợp đặc biệt phải quy định rõ sự bắt buộc có mặt của các đối tượng chịu sự tác động, các đối tượng có liên quan vào quá trình ra QĐHC.

Thứ hai, cần mở rộng quyền tham gia của tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và công dân vào việc ban hành QĐHC để giúp nâng cao hơn nữa chất lượng của các QĐHC. Trong quá trình ban hành các QĐHC có liên quan trực tiếp đến quyền lợi và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức kinh tế đều phải tạo cơ hội cho doanh nghiệp được tham gia ý kiến, tiếp xúc các tài liệu, hồ sơ, cung cấp các nội dung có liên quan để bảo đảm các QĐHC sau khi ban hành được hợp lý, hài hòa lợi ích của các bên, tạo niềm tin và sự tuân thủ nghiêm của các tổ chức đối với các QĐHC đó.

Thứ ba, cần có quy định cụ thể về quy mô tham vấn; hình thức tham vấn ý kiến, đối thoại với cơ quan ban hành QĐHC. Đối với các văn bản hành chính có tác động, ảnh hưởng tới cộng đồng, tới kinh tế xã hội, việc tham vấn ý kiến có thể mở rộng tới cộng đồng dân cư nơi thi hành QĐHC, lấy ý kiến của cộng đồng doanh nghiệp, các hiệp hội, các tổ chức, cá nhân trực tiếp bị ảnh hưởng, tác động (hưởng quyền hoặc thực thi nghĩa vụ). Đối với QĐHC có tác động trực tiếp tới một chủ thể cụ thể (tổ chức, cá nhân) thì phạm vi lấy ý kiến có thể tới các cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp tới việc nội dung của QĐHC đó. Cơ quan ban hành QĐHC tạo điều kiện cho công dân phát biểu ý kiến của mình thông qua các hình thức tổ chức lấy ý kiến.

Thứ tư, cần có quy định cụ thể về việc đối tượng được lấy ý kiến phải được bảo đảm tiếp cận hồ sơ, tài liệu, được cung cấp thông tin đầy đủ về nội dung của QĐHC để nắm bắt chính xác, toàn diện các vấn đề có liên quan, phục vụ cho việc tham gia ý kiến, đối thoại với cơ quan ban hành quyết định một cách thiết thực, hiệu quả, tránh việc do thiếu thông tin, tư liệu dẫn tới việc tham gia ý kiến, đối thoại một cách hình thức, không hiệu quả.

Thứ năm, cần xây dựng cơ chế tiếp nhận và xử lý, phản hồi ý kiến của các cá nhân, cơ quan, tổ chức đã tham vấn; quy định rõ trách nhiệm tiếp nhận, xử lý ý kiến góp ý, giải trình, công bố QĐHC. Người dân cần phải được tạo điều kiện để có thể dễ dàng tiếp cận với các quy định về quy trình, thủ tục hành chính; dễ dàng tiếp cận các thông tin, QĐHC, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước nói chung. Những thông tin này là nền tảng quan trọng để người dân thực hiện quyền tham vấn, giám sát và phản biện của mình.

Xu thế ngày nay về hiện đại hoá, đổi mới phương thức quản lý của nhà nước đều nhằm mục tiêu góp phần tăng cường nền dân chủ, đặt người dân vào trung tâm của mọi hoạt động của nhà nước. Các cơ quan nhà nước phải phối hợp với các tổ chức, cá nhân để định ra những giải pháp đồng bộ, tổng thể, thống nhất và sau cùng, bảo đảm cho các quyết định được ban hành sẽ có khả năng được tổ chức, cá nhân nghiêm chỉnh chấp hành. Tuy nhiên, để thực hiện các điều này, các cơ quan hành chính nhà nước vẫn là người quyết định các giải pháp và các quy định trong hoạt động quản lý, điều hành của mình nhưng phải bảo đảm sự thảo luận công khai rộng rãi về các định hướng và sự ưu tiên giải quyết các vấn đề cơ bản ở nơi nào thích hợp, ít nhất là thiết lập cơ chế tư vấn, thăm dò để tập hợp quan điểm và biết được ý kiến của các nhóm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các văn bản quản lý./.

 Ths. Nguyễn Quỳnh Liên
 Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

Tài liệu tham khảo:

1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Thực trạng pháp luật Việt Nam về Ban hành QĐHC và một số định hướng chính sách xây dựng Luật Ban hành QĐHC, kỷ yếu Hội thảo “Xây dựng khung pháp lý về ban hành QĐHC ở Việt Nam nhằm bảo đảm tính minh bạch và chế độ trách nhiệm - Một số kinh nghiệm của Nhật bản”, Hà Nội, 3/2015;

2. Báo cáo rà soát pháp luật về ban hành QĐHC, kèm theo Hồ sơ trình Chính phủ dự án Luật ban hành QĐHC, Bộ Tư pháp;

3. Tờ trình Chính phủ dự án Luật ban hành QĐHC, Bộ Tư pháp.