Luật Thanh tra năm 2010 (thay thế Luật Thanh tra năm 2004) có hiệu lực kể từ ngày 1/6/2011 là dấu mốc quan trọng trong việc tiếp tục hoàn thiện thể chế, thúc đẩy quá trình đổi mới về tổ chức và hoạt động thanh tra. Trên cơ sở đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra ngày càng được kiện toàn theo hướng chuyên nghiệp và hiệu quả, cũng như khẳng định được vị trí, vai trò là công cụ hữu hiệu giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp trong công tác quản lý Nhà nước.

Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện, Luật Thanh tra cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập cần phải sửa đổi, bổ sung toàn diện để đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác phòng, chống tham nhũng (PCTN) và công tác thanh tra; đáp ứng yêu cầu đổi mới về tổ chức và hoạt động thanh tra theo định hướng của Đảng; đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động, đặc biệt là trước yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng hiện nay.

Hiện nay, Thanh tra Chính phủ đang tiến hành tổng kết 6 năm thi hành Luật Thanh tra năm 2010 trên phạm vi toàn quốc nhằm nhận diện đầy đủ, chính xác, toàn diện về những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất phương án sửa đổi toàn diện đạo luật quan trọng này.

Để góp phần vào quá trình đó, thông qua công tác kiểm tra, theo dõi thi hành Luật Thanh tra và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trong những năm vừa qua, có thể đưa ra nhận diện bước đầu về một số tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra nói chung; trên cơ sở đó gợi mở một số định hướng góp phần sửa đổi căn bản Luật Thanh tra năm 2010 trong thời gian tới. Dưới đây là một số nội dung cụ thể:

1. Theo quy định của Luật Thanh tra, tổ chức của các cơ quan thanh tra Nhà nước còn phụ thuộc nhiều vào thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính cùng cấp nên cơ quan thanh tra các cấp gặp nhiều khó khăn trong việc đảm bảo công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra một cách tập trung, thống nhất.

Để khắc phục vấn đề này, cần nâng cao tính hệ thống của các cơ quan thanh tra; tăng tính độc lập “tương đối” của cơ quan thanh tra trong quan hệ với cơ quan và thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp; đồng thời, tăng thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan thanh tra trong việc chỉ đạo, phối hợp hoạt động giữa thanh tra các bộ, ngành, địa phương và xử lý kết quả thanh tra (nhất là trong việc chỉ đạo thực hiện kết luận thanh tra liên quan đến việc thu hồi tiền, tài sản Nhà nước và xử lý kỷ luật cán bộ).  

2. Luật Thanh tra chưa phân định rõ thẩm quyền hành chính (quản lý, điều hành hoạt động của cơ quan thanh tra) với thẩm quyền thực thi pháp luật (tiến hành thanh tra và ra kết luận thanh tra).

Hiện nay, thủ trưởng các cơ quan thanh tra vừa quản lý, điều hành hoạt động thanh tra, vừa ký kết luận thanh tra là chưa phù hợp. Do đó, cần giao thẩm quyền ký kết luận thanh tra cho thủ trưởng các đơn vị trực thuộc (cục trưởng, vụ trưởng...) và trưởng đoàn thanh tra. Thủ trưởng các cơ quan thanh tra chỉ thực hiện vai trò lãnh đạo chính trị, quản lý hành chính, điều hành, phê duyệt kế hoạch và xem xét xử lý các kiến nghị của cục, vụ, của đoàn thanh tra(3). Khi đó, sẽ nâng trách nhiệm của thủ trưởng các đơn vị trực thuộc, trưởng đoàn thanh tra trước pháp luật, đồng thời cũng nâng cao vai trò giám sát, kiểm tra của thủ trưởng cơ quan thanh tra trong việc ban hành kết luận thanh tra và hoạt động thanh tra nói chung.

3. Luật Thanh tra quy định thời gian thanh tra, nhất là thời gian xây dựng báo cáo và kết luận thanh tra tối đa 30 ngày là chưa phù hợp với thực tế, thiếu tính khả thi trong nhiều trường hợp, nhất là các cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ tiến hành.

Thực tế, sau khi kết thúc thanh tra trực tiếp, đoàn thanh tra phải có nhiều thời gian để tổng hợp số liệu, đối chiếu quy định, xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, báo cáo người ra quyết định thanh tra, xây dựng dự thảo kết luận, lấy ý kiến của các cơ quan chức năng, ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra để hoàn thiện dự thảo kết luận thanh tra. Người ký kết luận thanh tra cũng cần có thời gian để cân nhắc các khía cạnh khác nhau của dự thảo (như tính đặc thù trong công tác quản lý Nhà nước của bộ, ngành, địa phương; tính khả thi của việc thu hồi vốn và tài sản Nhà nước…). Do đó, cần tăng thời gian xây dựng báo cáo và ra kết luận thanh tra, ít nhất là bằng thời gian thanh tra trừ các trường hợp thanh tra đột xuất, thanh tra khi có dấu hiệu vi phạm hoặc thanh tra phục vụ các yêu cầu cấp bách trong quản lý Nhà nước.

4. Theo quy định của Luật Thanh tra, thẩm quyền của các cơ quan thanh tra còn hạn chế, gặp khó khăn trong triển khai hoạt động thanh tra.

Căn cứ các quy định của luật, cơ quan thanh tra có quyền kiến nghị, đề xuất mà không có thẩm quyền quyết định xử lý nên gặp khó khăn trong thực hiện nhiệm vụ, nhất là trong xử lý các vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra và xử lý các trường hợp không thực hiện kết luận thanh tra. Như vậy, luật cần có cơ chế để khắc phục tình trạng này như quy định các hình thức xử lý, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý cụ thể đối với các vi phạm pháp luật về thanh tra (bao gồm cả xử lý kỷ luật và xử phạt hành chính) như không thực hiện kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra để bảo đảm cho kết luận thanh tra được thực thi đầy đủ, kịp thời, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra.

5. Luật Thanh tra có quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, song không quy định rõ về phương thức tổ chức hoạt động thanh tra đã làm cho hoạt động gặp nhiều khó khăn, bất cập.

Những hạn chế, bất cập trong các quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được thể hiện ở các khía cạnh sau: Thứ nhất, không tổ chức được đơn vị chuyên trách về thanh tra trong các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; thứ hai, người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thiếu ổn định, thiếu tính chuyên nghiệp và khó đảm bảo hiệu quả hoạt động; thứ ba, hoạt động thanh tra chồng chéo, trùng lắp với hoạt động quản lý nên dễ bị lợi dụng và hiệu quả không cao; thứ tư, người thực hiện nhiệm vụ thanh tra không được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên nên gặp khó khăn và bị thiệt thòi về quyền lợi; thứ năm, mô hình tổ chức hoạt động thanh tra, đặc biệt là trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chưa rõ ràng, chưa cụ thể, dẫn đến quá trình triển khai thiếu đồng bộ và lúng túng.

Do đó, cần phải quy định rõ hơn về mô hình tổ chức hoạt động của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; cần nhắc phương án quy định về tiêu chuẩn, điều kiện về chuyên môn, nghiệp vụ, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động thanh tra để đảm bảo họ có đủ năng lực và thẩm quyền trong tiến hành thanh tra và xử lý hoặc kiến nghị xử lý theo pháp luật.  

6. Luật Thanh tra quy định khi phát hiện vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan thanh tra phải chuyển hồ sơ vụ việc cho cơ quan điều tra xử lý dẫn đến những hạn chế nhất định trong phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật.

Quy định này khó khăn và vướng mắc cho việc thực hiện, tạo khoảng trống trong việc xử lý giữa thanh tra và điều tra. Cơ quan điều tra phải làm lại từ đầu và cũng không đánh giá đúng, đầy đủ kết quả, giá trị của kết quả hoạt động thanh tra. Vì vậy, cần quy định theo hướng khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm, cơ quan thanh tra phải củng cố hồ sơ, tài liệu, kết luận ban đầu (tương tự như cơ quan kiểm lâm, hải quan, biên phòng) rồi mới chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra hoặc viện kiểm sát. Khi tiếp nhận hồ sơ từ cơ quan thanh tra, tùy theo tính chất, mức độ nghiêm trọng hoặc không nghiêm trọng của vụ việc mà cơ quan điều tra hoặc viện kiểm sát ra quyết định theo thẩm quyền và chỉ củng cố thêm chứng cứ là có thể kết luận và truy tố trước pháp luật. Quy định này sẽ nâng cao hiệu quả công tác thanh tra và công tác PCTN.

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa

7. Luật Thanh tra còn thiếu quy định về chuyển hồ sơ cho cấp ủy và Ủy ban Kiểm tra Đảng để tiến hành kiểm tra và xem xét xử lý theo thẩm quyền đối với tổ chức Đảng, đảng viên có vi phạm được phát hiện trong công tác PCTN và thanh tra. Việc quy định về phối kết hợp giữa thanh tra với cấp ủy, Ủy ban Kiểm tra trong Luật Thanh tra sẽ tạo được cơ sở pháp lý cho việc xử lý tổ chức Đảng, đảng viên vi phạm, nhằm tăng cường kỷ cương, kỷ luật của Đảng và hiệu quả thanh tra, PCTN (Luật PCTN đã quy định Ủy ban Kiểm tra các cấp là một trong những cơ quan PCTN).

8. Thi hành kết luận, quyết định xử lý về thanh tra là một khâu rất quan trọng, nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, tăng cường kỷ cương quản lý Nhà nước. Tuy vậy, Luật Thanh tra chưa quy định rõ về vấn đề này, dẫn đến tình trạng thiếu cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện. Do đó, cần bổ sung theo hướng quy định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan quản lý Nhà nước, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện; trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện và việc xử lý vi phạm.

9. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ chưa phù hợp và còn khó khăn trong thực hiện nhiệm vụ:

- Trong công tác PCTN, Thanh tra Chính phủ vừa thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về PCTN trong phạm vi cả nước, vừa xây dựng thể chế và triển khai thực hiện tuyên truyền, phổ biến pháp luật về PCTN...; vừa hướng dẫn và theo dõi kết quả thực hiện các giải pháp phòng ngừa tham nhũng, vừa tiến hành thanh tra và xử lý các vụ việc tham nhũng, vừa thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng và hợp tác quốc tế về PCTN.

Với quy mô chỉ là cấp cục (Cục Chống tham nhũng) thì hoạt động PCTN của Thanh tra Chính phủ gặp rất nhiều khó khăn và kém hiệu quả, ảnh hưởng đến thực hiện nhiệm vụ chung trong công tác PCTN ở nước ta. Do đó, cần xây dựng mô hình cấp Tổng cục để tham mưu giúp Thanh tra Chính phủ thực hiện tốt hơn các nhiệm vụ trong công tác PCTN.

- Các cục, vụ về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra Chính phủ được chia theo địa bàn và lĩnh vực như hiện nay cũng chưa phát huy hiệu quả. Về lâu dài, cần phải được nghiên cứu theo hướng chuyên trách, chuyên sâu hơn, đó là thành lập Tổng cục Thanh tra và Tổng cục Giải quyết khiếu nại, tố cáo(8).

- Đối với các bộ, ngành có thanh tra bộ, thanh tra tổng cục hoặc cục; thanh tra sở; không quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành như hiện nay. Các cơ quan thanh tra bộ, ngành có chức năng thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ được giao thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của bộ, ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thành lập cơ quan chống tham nhũng chuyên trách trong Cơ quan Thanh tra Chính phủ và các đơn vị chuyên trách trong thanh tra bộ, thanh tra tỉnh.

10. Về đào tạo cán bộ thanh tra: Hiện nay, đang giao cho Trường Cán bộ Thanh tra phối hợp với các đơn vị liên quan đào tạo nghiệp vụ thanh tra cơ bản, nâng cao và cao cấp với thời gian từ 1 - 2 tháng (do quy mô và năng lực của Trường còn có hạn). Đề nghị đổi mới công tác đào tạo nghiệp vụ thanh tra theo hướng chuyên sâu hơn, thời gian dài hơn, tương đương với đào tạo cán bộ của Viện kiểm sát và Tòa án.

Do đó, cần phải: Thứ nhất, nâng cao vai trò, bổ sung chức năng, nhiệm vụ cho Trường Cán bộ Thanh tra trong đào tạo nghiệp vụ cho ngành Thanh tra; nâng cấp Trường Cán bộ Thanh tra thành Học viện Thanh tra; thứ hai, quy định rõ trách nhiệm của các bộ, ngành Trung ương trong phối hợp với Thanh tra Chính phủ đào tạo nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành cho ngành Thanh tra. Đồng thời, việc quy định chế độ thâm niên chỉ áp dụng với đối tượng thanh tra viên là còn hạn chế, cần mở rộng thêm và cho công chức, viên chức của ngành được hưởng chế độ thâm niên từ ngày được tuyển dụng hoặc tiếp nhận vào cơ quan thanh tra (như quy định đối với Ủy ban Kiểm tra Đảng)./.

ThS. Nguyễn Tuấn Anh

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế Thanh tra Chính phủ