Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành cho Luật hết hiệu lực sẽ hết hiệu lực đồng thời cùng với Luật đó.

Trước đây, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không quy định việc các văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực đồng thời cùng với nhau. Các trường hợp hết hiệu lực được quy định tại Điều 81 bao gồm: (1) Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; (2) Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan Nhà nước đã ban hành văn bản đó; (3) Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Do đó, khi Luật Thanh tra năm 2004 hết hiệu lực thi hành vào ngày 01/7/2011 thì Nghị định số 35/2009/NĐ-CP vẫn còn hiệu lực và vẫn được áp dụng trên thực tế mà không gặp nhiều trở ngại khi xem xét thuộc tính của nó. Tuy nhiên, sau đó, Khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Như vậy, về nguyên tắc, Nghị định số 35/2009/NĐ-CP sẽ hết hiệu lực vào ngày 01-7-2016 (cùng thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực) vì văn bản mà nó quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành là Luật Thanh tra năm 2004 đã hết hiệu lực. Khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”.

Trước thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực, do tình trạng còn quá nhiều nghị định, thông tư sẽ hết hiệu lực đồng thời với lý do như vừa nêu nên các bộ, ngành không thể kịp thời tiến hành soạn thảo đầy đủ các văn bản thay thế mà cần tập trung một số vấn đề ưu tiên trước mắt. Nhằm tháo gỡ vấn đề này, trong phiên họp thường kỳ của Chính phủ vào tháng 4 năm 2016, nội dung này được tập thể Chính phủ thảo luận và thống nhất theo phương án “Đối với các văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh đã hết hiệu lực nhưng chưa ban hành kịp thời văn bản thay thế, Chính phủ thống nhất tiếp tục áp dụng nếu không trái với tinh thần của luật, pháp lệnh mới được ban hành. Đồng thời, yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ đạo tập trung các nguồn lực cần thiết, đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản quy định chi tiết mà luật, pháp lệnh đã ủy quyền trước ngày 30/9/2016(1). Có thể nói, quyết định như vậy không phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 nhưng có thể chấp nhận được về mặt quản lý Nhà nước. Đúng lý ra, không thể cho phép tiếp tục áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật đã hết hiệu lực nhưng trong một hoàn cảnh không thể làm khác được thì biện pháp này khả dĩ có thể xem là hợp lý. Tuy nhiên, thời hạn được đặt ra tại Nghị quyết này là các cơ quan có thẩm quyền cần khẩn trương soạn thảo, ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản với hạn cuối là ngày 30/9/2016 nhằm đảm bảo việc tôn trọng hiệu lực của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Cho đến nay, hơn ba năm, vẫn chưa thấy nghị định mới và cũng chưa hề có dự thảo nào để thay thế cho Nghị định số 35/2009/NĐ-CP được đem ra lấy ý kiến công khai theo quy định. Điều đó có nghĩa là hoạt động thanh tra ngành tài nguyên và môi trường dựa vào vào Nghị định số 35/2009/NĐ-CP là một việc không được Chính phủ cho phép và cũng trái với quy định của pháp luật. Thiết nghĩ, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần khẩn trương lập đề nghị xây đựng nghị định để trình Chính phủ bổ sung vào chương trình làm việc trong thời gian sớm nhất. Hoạt động thanh tra là nhằm đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nước(2), do đó trước hết bản thân các cơ quan thanh tra phải thực sự là tấm gương về việc tuân thủ pháp luật.

Hoàn thiện quy định về số lượng các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra ngành tài nguyên và môi trường.

Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 35/2009/Đ-CP quy định tổ chức của Thanh tra Tài nguyên và Môi trường bao gồm: (a) Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường; (b) Thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai, Thanh tra Tổng cục Môi trường và Thanh tra Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; (c) Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường. Tuy nhiên, Điều 4 Luật Thanh tra năm 2010 quy định các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chỉ bao gồm cơ quan thanh tra Nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Trong hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra không có thanh tra tổng cục, thanh tra cục, thanh tra chi cục. Các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là bản thân các tổng cục, cục và chi cục. Khoản 1 Điều 30 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập. Hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành được thành lập tại cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quyết định của người có thẩm quyền theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Như vậy, các quy định về tổ chức cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành của Nghị định số 35/2009/NĐ-CP đã không còn phù hợp so với hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra hiện nay.

leftcenterrightdel
 Cần khẩn trương xây dựng, hoàn thiện các quy định về thanh tra ngành tài nguyên và môi trường (Ảnh: Internet)

Hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra theo ngành, lĩnh vực được quy định cụ thể, rõ ràng nhất trong các nghị định về thanh tra ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, đối với thanh tra ngành Tài nguyên và môi trường, do đang sử dụng Nghị định số 35/2009/NĐ-CP nên các quy định về tổ chức cơ quan thanh tra không phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010 và thực tế thực hiện. Cụ thể, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra ngành Tài nguyên, môi trường bao gồm: (1) Cơ quan thanh tra Nhà nước ngành tài nguyên và môi trường: Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường; Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; (2) Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra ngành tài nguyên và môi trường bao gồm: Tổng cục Địa chất và Khoáng sản, Tổng cục Môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai.

Tuy nhiên, về thực tế tổ chức và hoạt động, ngoài các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra của ngành Tài nguyên và môi trường như vừa liệt kê, còn các cơ quan sau đây cũng có chức năng thanh tra thuộc ngành này: Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam; Cục Quản lý tài nguyên nước(3). Hai cơ quan này được phân công thực hiện chức năng thanh tra ngành tài nguyên và môi trường theo Kế hoạch thanh tra năm 2019 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Chính sự thiếu đồng bộ giữa các văn bản cũ, mới dẫn đến tình trạng không có quy định thống nhất về các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra ngành tài nguyên và môi trường. Ngoài ra, việc xác định Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam; Cục Quản lý tài nguyên nước có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành là chưa phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010. Điều 29 Luật này quy định: “Việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước theo ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng”. Vì vậy, nếu Nghị định số 35/2009/NĐ-CP và Nghị định số 07/2012/NĐ-CP đã không quy định chức năng thanh tra chuyên ngành thì về nguyên tắc, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam; Cục Quản lý tài nguyên nước không có thẩm quyền tiến hành các cuộc thanh tra chuyên ngành. Việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho hai cơ quan này phải được thực hiện bởi một nghị định của Chính phủ chứ không phải một văn bản do Bộ trưởng ban hành.

Cần đánh giá một cách tổng thể, có khoa học, nghiêm túc các tổng cục, cục nào thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng quản lý Nhà nước độc lập do quy định của pháp luật hoặc do phân cấp, ủy quyền của Bộ trưởng. Từ cơ sở đó, nghị định mới về thanh tra ngành tài nguyên và môi trường cần kịp thời quy định chức năng thanh tra chuyên ngành cho các cơ quan này để đảm bảo được tính pháp chế và hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước.

Nghiên cứu thành lập cơ quan thanh tra tổng cục, cục thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Thanh tra tổng cục, cục thuộc Bộ từng có trước năm 2011, tuy nhiên hiện nay không còn nữa theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010. Có thể sẽ có quan điểm cho rằng đề nghị thành lập lại các cơ quan thanh tra tổng cục, cục là đi ngược lại chủ trương; giẫm lại thực trạng tổ chức cơ quan thanh tra Nhà nước trước năm 2011. Tuy nhiên, thiết nghĩ, cần điều chỉnh theo hướng mở rộng hệ thống các cơ quan thanh tra Nhà nước. Để giải quyết vấn đề đặt ra thì cần chấp nhận giải pháp quy định thêm một số cơ quan thanh tra ở tổng cục, cục.

Bởi lẽ, với việc tổ chức bộ, cơ quan ngang bộ theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực thì việc phân cấp, uỷ quyền quản lý cho các cơ quan có chức năng quản lý thuộc bộ như tổng cục, cục là tất yếu. Về nguyên lý, ở đâu có quản lý Nhà nước thì ở đó cần có thanh tra để tiến hành kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm… Ngoài ra, tình hình chấp hành pháp luật đang có diễn biến phức tạp, cần phải tăng cường công tác quản lý Nhà nước ở cấp cơ sở; do đó việc hình thành cơ quan thanh tra ở một số tổng cục, cục trong giai đoạn hiện nay là cần thiết.

Thực tế hiện nay đang có cơ quan thanh tra ở tổng cục, cục của một số bộ. Thanh tra Cục Hàng không, Thanh tra Cục Hàng hải ở Bộ Giao thông vận tải, Thanh tra Ủy ban chứng khoán Nhà nước ở Bộ Tài chính…(4) Như vậy, việc quy định vào Luật Thanh tra các tổng cục, cục được lập cơ quan thanh tra độc lập cũng không phải là một ý tưởng hoàn toàn mới mà không có tiền lệ hiện nay.

Mặc dù có một số cơ quan thanh tra tổng cục, cục như trên nhưng các cơ quan này chưa thực sự là cơ quan thanh tra. Bởi vì, theo quy định hiện nay, thủ trưởng các cơ quan này là Chánh Thanh tra Cục Hàng không, Chánh Thanh tra Cục Hàng hải… có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Điều 46) nhưng lại không có quyền ban hành quyết định thanh tra. Bởi quyết định thanh tra ở các cơ quan này phải do Cục trưởng, Tổng cục trưởng ban hành (Điều 51 Luật Thanh tra năm 2010). Chỉ khi nào các cơ quan này được Luật Thanh tra quy định là cơ quan thanh tra Nhà nước thì thủ trưởng mới có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra. Có như vậy, hoạt động quản lý Nhà nước mới được thực hiện thuận lợi, thông suốt từ cấp cơ sở.

Đối với thanh tra ngành Tài nguyên và môi trường, cần tiến hành rà soát, đánh giá tổng thể nhu cầu thanh tra, bổ nhiệm thanh tra viên ở tất cả các tổng cục, cục để quy định lập cơ quan thanh tra Nhà nước ở những tổng cục, cục nào và không cho phép tăng thêm các cơ quan này nếu không sửa Luật Thanh tra. Do quy mô của chi cục tương đối nhỏ, phạm vi quản lý hẹp cho nên không cần lập thanh tra trong các cơ quan này. Việc quy định vào Luật Thanh tra như trên sẽ tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành, góp phần hạn chế việc thành lập tràn lan các cơ quan thanh tra ở tổng cục, cục, chi cục.

Việc áp dụng hình thức thanh tra thường xuyên trong ngành tài nguyên và môi trường

Trong khi Luật Thanh tra năm 2004 quy định hai hình thức thanh tra là thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất thì Luật Thanh tra năm 2010 quy định ba hình thức là thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất. Theo đó, Điều 37 Luật này quy định: “Thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Việc quy định ba hình thức thanh tra tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động thanh tra ngành tài nguyên và môi trường nhưng cũng tạo ra không ít vướng mắc cần giải quyết.

Một là, không phân định rõ ràng căn cứ tiến hành thanh tra theo kế hoạch và tiến hành thanh tra thường xuyên. Cả thanh tra theo kế hoạch và thanh tra thường xuyên đều tiến hành dựa trên kế hoạch thanh tra hàng năm của cơ quan đã được thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp phê duyệt. Trường hợp nào thì có trong kế hoạch sẽ tiến hành bằng hình thức thanh tra theo kế hoạch và khi nào tiến hành thanh tra thường xuyên không được quy định rõ từ Luật Thanh tra năm 2010 đến các văn bản hướng dẫn thi hành. Thuận lợi ở đây là tạo sự chủ động cho người có thẩm quyền lựa chọn hình thức thanh tra nhưng ngược lại cũng thấy rằng như vậy là thiếu căn cứ khi ban hành các quyết định. Hơn nữa việc không quy định rõ ràng như vậy dễ dẫn đến sự tùy tiện trong thực tế tiến hành mà cơ quan cấp trên khó giám sát và xử lý.

Hai là, không rõ cơ quan nào được quyền tiến hành thanh tra theo hình thức thanh tra thường xuyên. Về thẩm quyền ra quyết định phân công thanh tra độc lập, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quy định có các chức danh: Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Như vậy, theo quy định này, cơ quan được tiến hành thanh tra thường xuyên có cả thanh tra bộ và thanh tra sở là cơ quan thanh tra Nhà nước. Ngoài ra, quyết định phân công thanh tra độc lập là phân công cho thanh tra viên và công chức thanh tra chuyên ngành. Từ đó, việc khẳng định cả thanh tra bộ cũng như thanh tra sở được quyền sử dụng hình thức thanh tra thường xuyên càng thêm có cơ sở.

Ba là, quy định về thanh tra thường xuyên chưa đầy đủ dẫn đến lẫn lộn giữa hoạt động kiểm tra ngành và hình thức thanh tra thường xuyên. Hình thức thanh tra thường xuyên xuất hiện lần đầu trong Luật Thanh tra năm 2010 trong khi các quy định trước đó không có. Điều này dẫn đến không ít khó khăn trong thực tế thực hiện, đặc biệt là về thủ tục thực hiện. Cho đến nay, các quy định chung về thanh tra cũng như quy định của ngành Tài nguyên và môi trường hoàn toàn không có văn bản hướng dẫn đối với trình tự quyết định, tiến hành một hoạt động thanh tra thường xuyên. Từ đó, dẫn đến sự lẫn lộn trong thực tế giữa hoạt động thanh tra thường xuyên và hoạt động kiểm tra ở không ít trường hợp.

Từ những vấn đề trên về thanh tra thường xuyên, đề nghị quy định rõ hơn những trường hợp và căn cứ sử dụng hình thức thanh tra thường xuyên. Bổ sung đầy đủ về thẩm quyền, trình tự thực hiện để đảm bảo sự phân biệt với hình thức kiểm tra. Dần tiến tới xoá bỏ hình thức kiểm tra ngành mà sử dụng hình thức thanh tra thường xuyên nhằm đảm bảo việc tôn trọng pháp chế, hạn chế chồng lấn công tác giữa thanh tra và kiểm tra. Đặc biệt là trong bối cảnh không có Luật về kiểm tra mà chỉ là sự vận dụng quy định của một số luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn. Thậm chí, dẫn đến quan niệm trường hợp nào không thanh tra được thì kiểm tra.

Tóm lại, nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động thanh tra ngành Bộ Tài nguyên và Môi trường, hệ thống pháp luật cần có một số điều chỉnh sau đây: (1) Ban hành nghị định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn thay thế Nghị định số 35/2009/NĐ-CP; (2) Nghiên cứu nhu cầu quản lý để thực hiện việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho các tổng cục, cục thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường được đầy đủ; (3) Sửa Luật Thanh tra năm 2010, quy định việc thành lập thanh tra tổng cục, thanh tra cục ở một số đơn vị thuộc bộ trong đó có Bộ Tài nguyên và Môi trường; (4) Thanh tra Chính phủ sớm trình Chính phủ đề nghị ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền và thủ tục tiến hành hình thức thanh tra thường xuyên./.  

Ths. Võ Nguyễn Nam Trung

Giảng viên Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ

Chú thích:

1)   Nghị quyết số 33/NQ-CP ngày 09-5-2016 của Chính phủ về Phiên họp thường kỳ tháng 4 năm 2016;

2)   Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2018): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, trang 658;

3)   Quyết định số 3549/QĐ-BTNMT ngày 25/11/2018 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Phê duyệt kế hoạch thanh tra năm 2019;

4)   Thật ra quy định này bắt nguồn từ quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017. Theo đó, Khoản 2 Điều 46 Luật này quy định các chức danh: Chánh Thanh tra Cục Hàng không, Chánh Thanh tra Cục Hàng hải, Chánh thanh tra Cục An toàn bức xạ và hạt nhân, Chánh thanh tra Ủy ban chứng khoán Nhà nước có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.