Từ nghiên cứu pháp luật về thanh tra có thể hiểu: Chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành là cơ quan, tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao thẩm quyền tiến hành các hoạt động thanh tra chuyên ngành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đạt được mục đích, yêu cầu đề ra.

Chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành là các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao quyền, gồm: Thanh tra bộ; thanh tra sở; cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đây là các cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý Nhà nước.

Chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành là cá nhân, gồm: Người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành: Bộ trưởng, giám đốc sở, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, chánh thanh tra bộ, chánh thanh tra sở; những người trực tiếp tiến hành thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra; các thành viên đoàn thanh tra chuyên ngành; thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập.

Để thực hiện các quy định của pháp luật về thanh tra trong công an nhân dân (CAND), căn cứ vào chức năng nhiệm vụ được giao, Bộ Công an đã tham mưu cho Chính phủ ban hành Nghị định 41/2014/NĐ-CP ngày 13/5/2014 quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra CAND, các cơ quan, tổ chức là chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành trong CAND, gồm: Thanh tra Bộ; Thanh tra Cục Cảnh sát Phòng cháy, chữa cháy (PCCC) và cứu nạn, cứu hộ; Thanh tra Công an cấp tỉnh, Thanh tra Cảnh sát Phòng cháy và chữa cháy cấp tỉnh. Các cá nhân là chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành CAND, gồm: Bộ trưởng Bộ Công an, Chánh Thanh tra Bộ, Giám đốc Công an tỉnh, Giám đốc Cảnh sát PCCC cấp tỉnh, Cục trưởng Cục Cảnh sát PCCC và cứu nạn, cứu hộ; trưởng đoàn thanh tra, phó trưởng đoàn thanh tra và các thành viên đoàn thanh tra chuyên ngành CAND.

Trong hoạt động thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành mang tính quyền lực Nhà nước và thực hiện quyền lực Nhà nước để tiến hành các hoạt động thanh tra.

Thanh tra là một hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước. Để thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, chủ thể tiến hành thanh tra phải tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Tính quyền lực Nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ thể tiến hành thanh tra đều có nhiệm vụ, quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó.

Trong hoạt động thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành, như trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành; các thành viên đoàn thanh tra chuyên ngành; thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập; người ra quyết định thanh tra chuyên ngành được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại các Điều 53, 54, 55 Luật Thanh tra. Ngoài ra, thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra còn được quy định từ Điều 34 đến Điều 42 Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra.

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa (Internet)

Thứ hai, cơ quan, tổ chức, cá nhân chỉ thể hiện vai trò chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành trong giai đoạn lịch sử cụ thể hoặc khoảng thời gian nhất định theo quy định của pháp luật, tùy thuộc vào vị trí, chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể.

Năng lực chủ thể tiến hành thanh tra của cơ quan thanh tra Nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể. Năng lực này được pháp luật của Nhà nước quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý chuyên ngành, lĩnh vực, chuyên môn - kỹ thuật, như bộ, sở. Đối với tổng cục, cục, chi cục thuộc sở, chi cục thuộc cục và tương đương chỉ được thực hiện chức năng chuyên ngành khi pháp luật quy định. Biểu hiện cụ thể là sau khi Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành được ban hành, nhiều tổng cục, cục thuộc 12 bộ, 5 cục thuộc tổng cục và tương đương, 6 chi cục thuộc sở, chi cục thuộc cục và tương đương đã được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đối với lực lượng CAND, căn cứ vào Nghị định 41, Cục Cảnh sát PCCC và cứu nạn, cứu hộ là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Năng lực chủ thể tiến hành thanh tra của các cá nhân cán bộ, công chức phát sinh khi họ được Nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ, chức vụ nhất định trong cơ quan thanh tra Nhà nước, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, đoàn thanh tra hoặc nhiệm vụ thanh tra độc lập và chấm dứt khi không còn đảm nhiệm chức vụ, công vụ đó. Biểu hiện cụ thể là các quyết định bổ nhiệm cán bộ vào các vị trí lãnh đạo quản lý (bộ trưởng, giám đốc sở, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, chánh thanh tra bộ, chánh thanh tra sở). Đối với cán bộ tham gia các đoàn thanh tra với vai trò trưởng đoàn, phó trưởng đoàn, thành viên đoàn thanh tra, thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập, năng lực chủ thể của các cá nhân phát sinh khi quyết định thanh tra được ban hành và chấm dứt khi hết thời hạn thanh tra hoặc hoàn thành nhiệm vụ thanh tra.

Thứ ba, cơ quan là chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở), người trực tiếp tiến hành thanh tra chuyên ngành có tính độc lập tương đối với cơ quan quản lý Nhà nước.

Thanh tra luôn gắn liền với quản lý Nhà nước. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra. Xét về cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản lý Nhà nước, tuy nhiên thanh tra cũng có tính độc lập tương đối với quản lý Nhà nước.

Luật Thanh tra 2010 đã xác định tính độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra với cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp, cụ thể là chánh thanh tra cấp sở, bộ có thẩm quyền quyết định việc thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật và chịu trách nhiệm về quyết định của mình, có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cùng cấp tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan đó khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Trường hợp thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không đồng ý thì có quyền ra quyết định thanh tra, báo cáo và chịu trách nhiệm trước thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp về quyết định của mình.

Ngoài ra, chánh thanh tra bộ, chánh thanh tra sở, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành còn có quyền ra quyết định phân công thanh tra viên, người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập, trong khi thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước không có thẩm quyền này.

Thứ tư, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành được áp dụng 3 hình thức tiến hành thanh tra là thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất, trong khi đó thanh tra hành chính chỉ có 2 hình thức (thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất).

Ngoài ra, Luật Thanh tra còn quy định khi tiến hành thanh tra chuyên ngành, chánh thanh tra bộ, chánh thanh tra sở, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành căn cứ vào kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt có thẩm quyền ra quyết định phân công thanh tra viên, người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập; để tiến hành các hoạt động thanh tra hành chính là chủ thể tiến hành thanh tra (thủ trưởng cơ quan thanh tra Nhà nước hoặc thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước) chỉ có thẩm quyền ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra, không có thẩm quyền ra quyết định tổ chức thanh tra độc lập.

Trong 6 năm qua, Luật Thanh tra đã có ảnh hưởng tích cực trong việc củng cố về tổ chức các cơ quan thanh tra, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hoạt động thanh tra, góp phần tăng cường pháp chế trong công tác quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, quá trình thực hiện luật cũng đã bộc lộ những bất cập, tồn tại cần tiếp tục hoàn thiện có liên quan đến chủ thể tiến hành thanh tra như sau:

Một là, thực tế cho thấy, các cơ quan thanh tra Nhà nước vẫn phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp cả về tổ chức, nhân sự, kinh phí, cũng như trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, trong quá trình tiến hành thanh tra cũng như giai đoạn kết thúc, kết luận và kiến nghị xử lý.

Pháp luật về thanh tra đã giao nhiều thẩm quyền cho cơ quan thanh tra. Tuy nhiên, nhiều cơ quan thanh tra chưa sử dụng hết các quyền năng chủ thể của mình, thậm chí có cơ quan không ban hành quyết định thanh tra, mà do thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước ký, ban hành.

Thực tế trên đã ảnh hướng rất lớn đến tính chủ động và tính độc lập tương đối của chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành với cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp.

Hai là, chưa có sự thống nhất giữa các văn bản pháp luật về thanh tra về hình thức thanh tra.

Điều 37 Luật Thanh tra quy định về hình thức thanh tra có ghi: “Hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch thanh tra, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất”, trong đó: “Thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Tuy nhiên, tại Mục 1 Chương III Nghị định 07/2012/NĐ-CP chỉ quy định thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch và thanh tra chuyên ngành đột xuất, việc thực hiện hình thức thanh tra thường xuyên như thế nào, đến nay vẫn chưa có văn bản nào quy định, dù thực tế hoạt động thanh tra này vẫn được một số ngành tiến hành (thanh tra xây dựng, thanh tra giao thông công chính).

Ba là, theo quy định tại Điều 30 Luật Thanh tra 2010 về hoạt động thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập”. Tại Điều 9 Nghị định 07/2012/NĐ-CP lại quy định: “Bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành được thành lập tại cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quyết định của người có thẩm quyền”. Vậy, “bộ phận tham mưu” được quy định ở đây là gì? Chức năng nhiệm vụ ra sao? Chính phủ, Thanh tra Chính phủ chưa có văn bản giải thích.

Đến nay, một số bộ (Bộ Tài chính, Bộ Thông tin và Truyền thông…) đã có Thông tư quy định về bộ phận tham mưu thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc tổng cục, cục... nhưng dễ dẫn đến việc các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trở thành thanh tra chuyên ngành chuyên trách, độc lập, không đúng với quy định tại Điều 30 Luật Thanh tra.

Bốn là, theo quy định của pháp luật, quyền hạn của các cơ quan thanh tra chỉ dừng lại ở quyền kiến nghị cho nên tính hiệu quả của nó thường không cao. Đã có quy định về trách nhiệm của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra. Tuy nhiên, việc thi hành chủ yếu phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan quản lý và vào thái độ tiếp thu cũng như biện pháp thực hiện các kiến nghị của các cơ quan, đơn vị là đối tượng thanh tra, trong khi thiếu các chế tài, nhất là khi xử lý các hành vi chống đối, cản trở, không thực hiện yêu cầu, kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra.

Để phát huy vai trò của chủ thể tiến hành thanh tra, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động tra, sau khi tổng kết 6 năm thực hiện Luật Thanh tra, Thanh tra Chính phủ cần có những đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật cho phù hợp với thực tế và yêu cầu công tác thanh tra, khắc phục những tồn tại hạn chế trong thời gian qua./.

                                                                                Thượng tá Vũ Hồng Thanh

Thanh tra viên cao cấp, Phó trưởng Phòng 5/V24