Theo quy định, trong phạm vi hoạt động thanh tra, Thanh tra tỉnh chỉ thực hiện hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra lại mà không thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành. Quy định này có vẻ phù hợp với thông lệ là chỉ trao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực; còn các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thì không thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, trong số các hoạt động do thanh tra tỉnh thực hiện có những hoạt động thanh tra mang tính chất của hoạt động thanh tra chuyên ngành rất rõ. Bên cạnh đó, xét về vị trí pháp lý cũng như chức năng quản lý nhà nước thì Thanh tra tỉnh hoàn toàn có thể đáp ứng được các tiêu chuẩn đối với một cơ quan được thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành. Từ thực tế đó, tác giả bài viết cho rằng cần bổ sung thêm chức năng thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra tỉnh. Có như vậy pháp luật thanh tra mới giải quyết được vấn đề xác định đúng bản chất của việc thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng. Ngoài ra, cơ quan thanh tra sẽ có thẩm quyền rộng hơn khi thực hiện hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này.

Cụ thể, những căn cứ để đề xuất cho phép Thanh tra tỉnh được thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành như sau:  

Thứ nhất, không có hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Đối với vấn đề này, Tổng Thanh tra Chính phủ đã ban hành 04 Thông tư để quy định, trong đó có 03 Thông tư còn hiệu lực thi hành, đó là Thông tư số 04/2013/TT-TTCP, Thông tư số 05/2013/TT-TTCP, Thông tư số 08/2014/TT-TTCP. Các Thông tư trên đều quy định nội dung các cuộc thanh tra là “thanh tra trách nhiệm” tức là đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức năng nhiệm vụ quyền hạn được giao. Theo khoản 2, điều 3 Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan hoặc thanh tra trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị được hiểu là thanh tra hành chính. Như vậy, việc tiến hành thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng hiện nay không được xem là hoạt động thanh tra chuyên ngành. Đơn cử, Thanh tra tỉnh có thẩm quyền thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra đối với cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện…

Đây cũng là một lĩnh vực chuyên môn trong quản lý nhà nước. Do đó, cần có hoạt động thanh tra chuyên ngành để thanh tra việc thực hiện các quy định chuyên ngành của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tiếp công dân, phòng, chống tham nhũng, thanh tra.

Thứ hai, thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng bằng loại hình thanh tra hành chính dẫn đến giới hạn về mặt thẩm quyền.

Do thực hiện theo loại hình thanh tra hành chính nên Thanh tra tỉnh chỉ thực hiện thanh tra các đối tượng trực thuộc bao gồm: các sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện, doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập (Theo Khoản 1 Điều 3 và Khoản 2 Điều 21 Luật Thanh tra năm 2010). Nhằm mở rộng đối tượng, các thông tư về thanh tra trách nhiệm cho phép được xem xét đến cả trách nhiệm các cơ quan trực thuộc của đối tượng thanh tra. Ví dụ, Khoản 2 Điều 7 Thông tư số 08/2014/TT-TTCP quy định trong quá trình tiến hành thanh tra đối với sở, Đoàn thanh tra của Thanh tra tỉnh có quyền xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật về thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý của sở…. Tuy nhiên, nếu có xem xét đến trách nhiệm của đơn vị trực thuộc sở như chi cục hoặc trách nhiệm của đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện như phòng hay Ủy ban nhân dân cấp xã thì vẫn phải thông qua đối tượng trung gian là sở hay Ủy ban nhân dân cấp huyện. Có nghĩa là trong quyết định thanh tra vẫn phải xác định đối tượng thanh tra là sở dù thực chất Thanh tra tỉnh đang “muốn” tiến hành thanh tra đối với một chi cục thuộc sở chẳng hạn. Nếu bổ sung thẩm quyền thanh tra chuyên ngành cho thanh tra tỉnh khi thanh tra các vấn đề về giải quyết khiếu nại, tố cáo, thanh tra và phòng, chống tham nhũng thì không còn vướng mắc nữa vì đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành không cần phải trực thuộc cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra. Thanh tra tỉnh được quyền thanh tra trực tiếp đối với các đơn vị trực thuộc sở hay Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Thứ ba, nhiều hoạt động thanh tra mang tính nội bộ tương tự như thanh tra về giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng được xem là hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Có quan điểm cho rằng các hoạt động thanh tra mang tính nội bộ cần được thực hiện bằng phương thức thanh tra hành chính(1). Để rõ quan điểm này, chúng ta cần giải thích làm sáng tỏ nội hàm của thuật ngữ “nội bộ”. Nội bộ được hiểu là nội bộ của một cơ quan, tức là thanh tra hành chính chỉ thực hiện đối với các đơn vị nằm trong cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc đối với các cơ quan trực thuộc. Cách hiểu này phù hợp với định nghĩa về thanh tra hành chính theo Khoản 2, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010. Cách hiểu thứ hai, nội bộ là trong phạm vi bộ máy nhà nước, thực hiện thanh tra đối với các đơn vị công quyền. Nếu hiểu theo cách này thì đối tượng thanh tra không cần trực thuộc trực tiếp mà chỉ là cơ quan thuộc bộ máy công quyền ở cấp tỉnh thì Thanh tra tỉnh có thể tiến hành thanh tra hành chính được. Quan niệm thứ hai này là không phù hợp. Có khá nhiều các quy định về thanh tra ngành, lĩnh vực hiện nay xem việc thanh tra đối với các cơ quan, chủ thể công quyền, nghĩa là mang tính nội bộ bộ máy hành chính vẫn là thanh tra chuyên ngành.

Ví dụ thứ nhất, đối với thanh tra ngành nội vụ. Một trong những thẩm quyền của Thanh tra Bộ Nội vụ là được thanh tra chuyên ngành về việc thực hiện các quy định về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã; thanh tra việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở tại xã, phường, thị trấn(2). Việc áp dụng quy định đối với cán bộ, công chức cấp xã hay trách nhiệm thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, tức là mang tính nội bộ của Nhà nước. Cụ thể, do các cơ quan hành chính địa phương như Ủy ban nhân dân cấp xã hay Ủy ban nhân dân cấp huyện và các cơ quan chuyên môn thực hiện. Tuy nhiên, theo quy định của Chính, đây vẫn được xem là hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ.

Ví dụ thứ hai, trong lĩnh vực quốc phòng. Các hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với các cơ quan trong bộ máy hành chính vẫn được thực hiện rộng rãi. Thanh tra Cơ yếu - là cơ quan trực thuộc Ban Cơ yếu Chính phủ (thuộc Bộ Quốc phòng) thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành cơ yếu, quy định về chuyên môn - kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành cơ yếu(3) đối với tất cả các đối tượng thuộc phạm vi quản lý của Ban Cơ yếu bao gồm cả đối tượng là cơ quan nhà nước. Hoặc Thanh tra quốc phòng cấp tỉnh tiến hành thanh tra thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn, kế hoạch nhà nước về quốc phòng; các quy định quản lý về quốc phòng, chuyên môn - kỹ thuật đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân theo thẩm quyền quản lý nhà nước của tỉnh(4). Đối với cả hai trường hợp này thì hoạt động thanh tra chuyên ngành có thể tiến hành đối với các cơ quan, tổ chức cá nhân thuộc phạm vi quản lý mà không cần trực thuộc Ban Cơ yếu Chính phủ hay Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh.

Có thể thấy rằng, nếu quan niệm thanh tra về giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng và thanh tra mang tính nội bộ, nhằm làm trong sạch bộ máy hành chính nên được xem là thanh tra hành chính là không đúng. Suy cho cùng, các hoạt động này có bản chất giống với thanh tra chuyên ngành nội vụ, quốc phòng, ngân sách…

Thứ tư, Thanh tra tỉnh là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn.

Như đã trình bày, hoạt động thanh tra chuyên ngành phải do cơ quan có thẩm quyền chuyên môn thực hiện. Vậy, trước hết Thanh tra tỉnh phải là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn. Để làm rõ được nội dung này chúng ta cần xem xét vị trí pháp lý của Thanh tra tỉnh theo các quy định pháp luật. Thanh tra tỉnh không giữ một vị trí quan trọng được quy định trong Hiến pháp, cũng không có trong quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 bởi nó là cơ quan ở địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không quy định tên gọi cụ thể Thanh tra tỉnh hay bất kỳ cơ quan chuyên môn nào thuộc Ủy ban nhân dân mà chỉ quy định chung cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh gồm có các sở và cơ quan tương đương sở(5). Luật này cũng ghi Chính phủ quy định cụ thể tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Khoản 4, Điều 9. Hiện nay, vẫn áp dụng theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do chưa có văn bản mới thay thế. Theo Nghị định này, Thanh tra tỉnh là một trong 17 cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở tất cả các đơn vị hành chính cấp tỉnh. Khoản 2, Điều 1 Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV quy định Thanh tra tỉnh có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng. Điều này cho thấy Thanh tra tỉnh là một cơ quan hành chính nhà nước độc lập về vị trí pháp lý. Cách đánh giá này cũng phù hợp với quan điểm trong các Giáo trình Luật Hành chính như Giáo trình của Giáo sư Đinh Văn Mậu(6), Đại học quốc gia Hà Nội, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh đều thừa nhận cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước.

Về chức năng, Khoản 1, Điều 9 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Cụ thể hơn, Điều 3, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định sở (bao gồm cả Thanh tra tỉnh, Ban Dân tộc…) là cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Vậy về vị trí pháp lý, thanh tra tỉnh là cơ quan hành chính nhà nước độc lập, có thẩm quyền chuyên môn. Thỏa mãn điều kiện về tư cách chủ thể để thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Thứ năm, phạm vi quản lý chuyên môn của Thanh tra tỉnh là về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Như đã trình bày, Thanh tra tỉnh là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn. Khác với chức năng quản lý của các cơ quan có thẩm quyền chung là Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn chỉ thực hiện chức năng quản lý đối với một ngành, lĩnh vực hoặc một số ngành, lĩnh vực có mối quan hệ gần gũi với nhau. Phạm vi quản lý của Thanh tra tỉnh được ghi nhận khái quát như bất kỳ cơ quan thanh tra nhà nước nào khác tại Điều 5 của Luật Thanh tra năm 2010 là thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Bằng quy định cụ thể tại Điều 20, 21 Luật Thanh tra năm 2010; Điều 2 Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV, chức năng của Thanh tra tỉnh được khẳng định lại một lần nữa là làm công tác về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng. Vậy Thanh tra tỉnh là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực mà cụ thể đó là về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Một cách hợp lý, phạm vi quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực đến đâu thì cần trao thẩm quyền thanh tra chuyên ngành đến đó tương ứng.

Tóm lại, hiện nay các hoạt động thanh tra trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và thanh tra chỉ thực hiện theo loại hình thanh tra hành chính mà không có thanh tra chuyên ngành. Với loại hình thanh tra hành chính như vậy thì thẩm quyền của Thanh tra tỉnh bị giới hạn trong việc chỉ thanh tra được đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Trong khi đó các hoạt động thanh tra tương tự, mang tính chất nội bộ, làm trong sạch bộ máy hành chính như hoạt động thanh tra nội vụ, quốc phòng, công an, tư pháp… vẫn được tiến hành theo loại hình thanh tra chuyên ngành. Từ đó cho thấy nhu cầu thực tiễn cũng như tính hợp lý của việc cần chính thức quy định thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và thanh tra. Thanh tra tỉnh là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn - có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực về vấn đề này - hoàn toàn có đủ điều kiện về vị trí pháp lý, cơ cấu tổ chức và chuyên môn để đáp ứng nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành khi được luật quy định./.

Ths. Giảng viên Võ Nguyễn Nam Trung

Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ

Tài liệu tham khảo:

(1) Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2012): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, trang 222.

(2) Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

 (3), (4) Nghị định số 33/2014/NĐ-CP ngày 26/4/2014 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thanh tra quốc phòng.

(5) Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

(6) Gs. Ts. Đinh Văn Mậu và PGs. Ts. Phạm Hồng Thái (2009): Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội, trang 131.