Theo Từ điển tiếng Việt, đình chỉ mang nghĩa dừng lại một công việc đang tiến hành, chấm dứt việc thực hiện theo tiến trình thông thường và được dùng như một mệnh lệnh, phải phục tùng và buộc phải thực hiện trên cơ sở quyền lực được trao, có thể là quyền lực nhà nước hay quyền lực của một tổ chức.

Tạm đình chỉ là một khái niệm gần với đình chỉ trong các hoạt động mang tính tố tụng. Tạm đình chỉ được hiểu là việc tạm dừng giải quyết hay tạm dừng một tình trạng trong khoảng thời gian nhất định khi có các điều kiện phát sinh, và sẽ chấm dứt việc tạm dừng khi các điều kiện đó không còn. Tạm đình chỉ có nghĩa gần với tạm dừng ở tính chất là cùng dừng tạm thời một hoạt động, không tiến hành nữa, nhưng khác ở tính chất việc tạm đình chỉ có ý nghĩa như một hoạt động hành chính, thực hiện mang tính quyền lực, theo những trình tự thủ tục nhất định và có những hậu quả pháp lý.

Đình chỉ và tạm đình chỉ được dùng phổ biến trong các hoạt động như tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, thi hành án và trong một số hoạt động hành chính khác. Trong giải quyết khiếu nại, về mặt hình thức, đình chỉ và tạm đình chỉ được thực hiện bởi một quyết định hành chính của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tính mệnh lệnh của việc đình chỉ và tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại được thể hiện thông qua quyết định hành chính, có tính bắt buộc thi hành bởi quyền lực nhà nước. Quyết định này được chuẩn hóa về mặt hình thức, nội dung, và do người có thẩm quyền giải quyết ký ban hành. Pháp luật trong các lĩnh vực khác đều quy định cụ thể những người có thẩm quyền ban hành quyết định đình chỉ, quyết định tạm đình chỉ là những người có thẩm quyền giải quyết vụ việc như thẩm phán, thủ trưởng cơ quan điều tra, thủ trưởng cơ quan thi hành án… Trong trường hợp này, người có thẩm quyền ra quyết định đình chỉ, quyết định tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

Đình chỉ và tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại dựa trên một số yếu tố như ý chí chủ quan của người khiếu nại (người khiếu nại rút đơn khiếu nại; người khiếu nại không thể tiếp tục thể hiện ý chí của mình trong quá trình giải quyết khiếu nại, người khiếu nại không thể tiếp tục khiếu nại nhưng không ủy quyền…) và các yếu tố khách quan (có thể là cần đợi kết quả giải quyết của một vụ việc khác, hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà chưa ra quyết định giải quyết được vì lý do khách quan, hết thời hiệu khiếu nại…).

Về mặt nội dung, đình chỉ việc giải quyết khiếu nại là một phương thức giải quyết khiếu nại đặc biệt. Cũng giống như các lĩnh vực khác, việc đình chỉ giải quyết khiếu nại sẽ chấm dứt các hoạt động nghiệp vụ nhằm giải quyết vụ việc khiếu nại, đóng lại việc giải quyết vụ việc mà không cần thực hiện đầy đủ các trình tự, thủ tục như một vụ việc thông thường. Việc đình chỉ giải quyết khiếu nại cũng có thể là một chế tài nhằm áp dụng trong trường hợp người khiếu nại có những vi phạm về thủ tục. Đình chỉ có thể thực hiện trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai. Đối với tạm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại, đây là việc người có thẩm quyền tạm ngừng việc giải quyết trong một khoảng thời gian nhất định khi có những sự kiện hay tình tiết mới. Việc tạm dừng này sẽ bị hủy bỏ và vụ việc khiếu nại tiếp tục được giải quyết khi những lý do của việc tạm dừng không còn. Khi đó, việc giải quyết theo thủ tục cũ sẽ tự động được tiếp tục và việc tạm dừng sẽ không còn hiệu lực. Cả đình chỉ và tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại được thực hiện trên cơ sở quyền lực công, bảo đảm thực hiện bởi quyền lực công, buộc các chủ thể có quyền và nghĩa vụ liên quan phải chấp hành trong những thời hạn nhất định. Tính quyền lực trong hoạt động đình chỉ và tạm đình chỉ là một thuộc tính cần phải có, nếu không có tính mệnh lệnh, phục tùng thì sẽ không có đình chỉ, tạm đình chỉ mà chỉ là quyền yêu cầu, đề nghị đơn thuần.

Tạm đình chỉ có những đặc điểm giống cơ bản như đình chỉ ở các khía cạnh như về chủ thể, về hình thức thực hiện, về hậu quả pháp lý và về tính quyền lực, bảo đảm thực hiện. Tạm đình chỉ và đình chỉ có sự khác nhau căn bản ở chỗ việc đình chỉ sẽ làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ mới của các bên với tính chất vụ việc đã được giải quyết. Còn tạm đình chỉ không làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ mới, mà chỉ ngưng tạm thời việc giải quyết trong một khoảng thời gian nhất định. Bên cạnh đó, tạm đình chỉ và đình chỉ còn có sự khác nhau ở chủ thể có thẩm quyền ra quyết định. Thông thường, chủ thể có thẩm quyền ra quyết định tạm dừng việc giải quyết khiếu nại sẽ rộng hơn, còn chủ thể có thẩm quyền đình chỉ việc giải quyết vụ việc khiếu nại chỉ là người có thẩm quyền giải quyết vụ việc khiếu nại. Các căn cứ để tạm đình chỉ và đình chỉ cũng khác nhau, các căn cứ dẫn đến việc đình chỉ giải quyết vụ việc là những cơ sở cho thấy vụ việc khiếu nại đã được giải quyết, không cần giải quyết hoặc không có căn cứ để tiếp tục giải quyết; còn căn cứ tạm dừng là để đợi đủ các điều kiện về chủ thể, về chứng cứ... sau đó sẽ tiếp tục giải quyết khi các điều kiện được đáp ứng đầy đủ.

Vai trò, ý nghĩa của việc đình chỉ, tạm đình chỉ trong giải quyết các vụ việc khiếu nại

Thứ nhất, đình chỉ và tạm đình chỉ trong giải quyết vụ việc khiếu nại là công cụ để bảo đảm cho việc giải quyết được khách quan, kịp thời. Nếu như đình chỉ là một phương thức giải quyết vụ viêc khiếu nại, giúp cho rút ngắn các thủ tục không cần thiết khi có các điều kiện cho thấy vụ việc đã không còn nội dung khiếu nại hay chủ thể thực hiện khiếu nại (rút đơn khiếu nại, người khiếu nại chết mà không có người thừa kế hay người thừa kế từ bỏ quyền khiếu nại tiếp…). Việc này nếu tiếp tục giải quyết như các thủ tục thông thường sẽ khiến cho việc giải quyết mất thời gian, công sức, thậm chí không giải quyết được. Chính vì vậy, việc ra quyết định đình chỉ việc giải quyết sẽ bảo đảm về mặt pháp lý cho vụ việc, khắc phục được những bất cập nêu trên. Đối với việc tạm đình chỉ, khi có các điều kiện khách quan làm ảnh hưởng đến thời gian giải quyết khiếu nại, nếu không tạm đình chỉ sẽ ảnh hưởng đến thời hạn giải quyết khiếu nại, ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết vụ việc. Chính vì vậy, việc quy định tạm đình chỉ sẽ bảo đảm tính khách quan và khắc phục những bất cập khác trong giải quyết vụ việc.

Thứ hai, đình chỉ và tạm đình chỉ trong giải quyết khiếu nại nhằm bảo đảm thời gian hợp lý trong giải quyết vụ việc. Việc tạm đình chỉ trong giải quyết khiếu nại giúp bảo đảm thời gian vật chất cần thiết cho các hoạt động xác minh, làm rõ nội dung khiếu nại. Nếu không tạm đình chỉ thì thời gian giải quyết khiếu nại sẽ bị mất đi, dẫn đến vi phạm thời hạn giải quyết. Đối với trường hợp đình chỉ, việc này giúp rút ngắn thời gian giải quyết khiếu nại không cần thiết. Lúc này, việc giải quyết sớm vụ việc khiếu nại bằng thủ tục đình chỉ mang lại ý nghĩa tích cực do giảm bớt được các nguồn lực cho việc giải quyết; chấm dứt được việc khiếu nại sớm còn mang ý nghĩa chính trị-xã hội tích cực. Bảo đảm thời hạn giải quyết mang ý nghĩa thực tiễn quan trọng, khi hiện nay phần lớn các vụ việc giải quyết khiếu nại bị quá hạn.

Thứ ba, chế định đình chỉ và tạm đình chỉ trong giải quyết vụ việc khiếu nại thể hiện sự phát triển, hoàn thiện của pháp luật về vấn đề này. Như tham chiếu ở trên về chế định đình chỉ và tạm đình chỉ trong một số lĩnh vực như tố tụng hình sự, dân sự, lao động…, các quy định này đã phát huy tích cực trong thực tiễn, đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đặt ra. Việc quy định đầy đủ về vấn đề này trong pháp luật về khiếu nại là việc luật hóa một quan hệ xã hội phát sinh và mang tính ổn định. Khi các quan hệ này trở lên phổ biến thì cần có các quy định để điều chỉnh, nếu không sẽ có những bất cập trong thực tiễn giải quyết khiếu nại. Mà trong trường hợp này sẽ dẫn đến những khiếu nại kéo dài, vượt cấp hay những trường hợp vi phạm về thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Việc dần hoàn thiện pháp luật về chế định đình chỉ và tạm đình chỉ trên cơ sở tổng kết thực tiễn, làm cho pháp luật phản ánh thực tiễn và quay trở lại phục vụ cuộc sống là một yêu cầu, đòi hỏi quan trọng trong quản lý nhà nước.

Những quy định liên quan và yêu cầu thực tiễn

Từ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đến nay, chưa có quy định cụ thể về các trường hợp đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại. Mặc dù, Luật Khiếu nại được xây dựng mới đã khắc phục căn bản những hạn chế của các quy định cũ; tuy nhiên, liên quan đến những bất cập trong việc thiếu vắng các quy định về đình chỉ, tạm đình chỉ việc khiếu nại vẫn chưa được giải quyết triệt để. Một số quy định thể hiện tinh thần của việc đình chỉ, tạm đình chỉ được kế thừa và quy định cụ thể về 01 trường hợp đình chỉ trong giải quyết vụ việc khiếu nại.

Điều 9 Luật Khiếu nại quy định về thời hiệu khiếu nại, trong đó quy định những trở ngại dẫn đến người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu. Trong trường hợp đó thì thời gian có những trở ngại không tính vào thời hiệu khiếu nại. Quy định này tương tự như quy định tại Điều 4 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP, mang ý nghĩa như một quyết định tạm đình chỉ - tạm ngừng việc tính thời hiệu khiếu nại. Điều này giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, có thêm bảo đảm thời gian để thực hiện quyền khiếu nại của mình. Tuy nhiên, quy định mang tính tạm đình chỉ này cũng không nằm trong quy trình giải quyết khiếu nại. Do đó, nội dung này cũng cần được tính đến khi sửa đổi Thông tư quy định về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính.

So với các quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo, các quy định về đình chỉ đã được xác lập rõ ràng hơn trong Luật Khiếu nại. Điều 10 của Luật quy định: “Người khiếu nại có thể rút khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại:… Người có thẩm quyền khi nhận được đơn xin rút khiếu nại thì đình chỉ việc giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại về việc đình chỉ giải quyết khiếu nại”. Quy định này xác lập việc đình chỉ giải quyết khiếu nại, chấm dứt việc thực hiện các nghiệp vụ trong giải quyết vụ việc, kết thúc việc giải quyết. Sau khi có quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại, sau 30 ngày nếu người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại thì sẽ không được khiếu nại tiếp. Vì vậy, có thể coi đây là quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại (lần 1 hoặc lần 2) mà không phải là quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại.

Bên cạnh quy định cụ thể, trực tiếp về trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại nêu trên, Điều 11 quy định về các trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết. Theo cách tiếp cận ở trên, đình chỉ là việc chấm dứt giải quyết khiếu nại thì một số trường hợp không thụ lý giải quyết - không giải quyết nữa mang tinh thần của việc đình chỉ giải quyết khiếu nại. Khoản 6 quy định “thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng”. Việc quy định đây là trường hợp không thụ lý giải quyết là hoàn toàn phù hợp. Tuy nhiên, nếu chỉ không thụ lý và tuyên bố việc không thụ lý bằng một văn bản hành chính thông thường sẽ chưa thực sự triệt để, dẫn đến vẫn có đơn khiếu nại tiếp. Trong trường hợp này, như các lĩnh vực khác, cần ban hành quyết định đình chỉ vụ việc khiếu nại. Đây chính là thông điệp rõ ràng, dưới dạng một quyết định hành chính, nhằm chấm dứt các quyền khiếu nại của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với vụ việc. Tương tự tại Khoản 3 quy định “người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp”. Trường hợp này vẫn còn những khả năng khác nhau, hoặc người khiếu nại không còn người đại diện hợp pháp hoặc vẫn còn mà pháp luật chưa xác định được. Nếu không còn người đại diện hợp pháp nữa thì cần thiết phải ra quyết định đình chỉ vụ việc khiếu nại, để chấm dứt việc thực hiện quyền khiếu nại. Do lúc này ý chí của người khiếu nại đã không còn thể hiện được mong muốn tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình. Tuy nhiên, trong trường hợp này, các cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại vẫn cần thiết xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.

Các quy định trên đã cho thấy tinh thần về đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại đã được xác lập. Tuy nhiên, sự đầy đủ, lô gic của chế định này cần thiết phải được tiếp cận và xem xét như một phương thức giải quyết khiếu nại hay hỗ trợ tích cực cho việc giải quyết khiếu nại. Việc thiếu vắng các quy định đầy đủ về vấn đề này dẫn đến những khó khăn trong thực tiễn giải quyết các vụ việc khiếu nại, cụ thể như sau:

Trường hợp 1: Ngày 08/7/2015, Thanh tra TP. Hồ Chí Minh có văn bản số 656/TTTP-P6 ngày 16/6/2015 về việc xin ý kiến đối với trường hợp người khiếu nại chết trong khi đang được các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết. Đây là trường hợp phát sinh nhiều trong thực tiễn giải quyết khiếu nại tại TP. Hồ Chí Minh. Trên cơ sở văn bản của Thanh tra TP. Hồ Chí Minh, Thanh tra Chính phủ đã trả lời theo hướng đề nghị Thanh tra TP. Hồ Chí Minh vận dụng quy định tương tự của pháp luật về dân sự, tố tụng hành chính (Khoản 1, Điều 53 Luật Tố tụng hành chính). Theo đó, trường hợp người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của người đó được thừa kế thì người thừa kế được tiếp tục kế thừa thực hiện việc khiếu nại. Tuy nhiên được chia thành 2 trường hợp, đó là nội dung khiếu nại được thừa kế được, như khiếu nại về quyền tài sản… Và trường hợp không kế thừa được, như các quyền về nhân thân như quyền xác định dân tộc, khai sinh, khai tử, ly hôn…

Trường hợp 2: Bà Ngô Thị H, thường trú tại Quận 9, TP. Hồ Chí Minh khiếu nại quyết định công bố giá trị bồi thường, hỗ trợ của UBND Quận 9: Bà H không đến làm việc theo thư mời. Nhưng gần hết thời hạn xác minh, bà H có đơn đề nghị xin phép vắng mặt với lí do “phải đi xa để chữa bệnh” và hẹn lại vào “một ngày gần nhất”. Sau khi hết thời hạn xác minh, bà H có đến làm việc với Thanh tra thành phố và cung cấp hồ sơ liên quan chứng minh việc đi chữa bệnh là có thật. Vì có lí do chính đáng, Thanh tra thành phố đã tiếp tục xác minh và tham mưu UBND thành phố ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 theo thẩm quyền. Nhưng thời hạn giải quyết khiếu nại không đúng theo thời hạn luật định.

Bên cạnh đó, thực tiễn tại một số địa phương, nhất là TP. Hồ Chí Minh xuất hiện nhiều trường hợp khác nữa như việc người khiếu nại vụ việc đang được giải quyết thì bị chết, đi tù, người khiếu nại mời nhiều lần nhưng không có mặt… Những trường hợp này do thanh tra các quận, huyện và thanh tra các sở ban ngành gặp phải trong quá trình tham mưu giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, khi hỏi Thanh tra thành phố thì không được hướng dẫn xử lý cụ thể, dẫn đến khó khăn trong việc xử lý vụ việc.

Nhận thức mới và một số giải pháp

Trong các hoạt động mang tính chất tố tụng, nhằm bảo đảm tính chặt chẽ của trình tự, thủ tục pháp lý, bảo đảm việc tuân thủ pháp luật của quá trình giải quyết, pháp luật đã dự liệu các tình huống cần thiết ra các quyết định của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt hoặc tạm ngừng việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan. Đây là yêu cầu cần thiết, quan trọng nhằm giúp cho các chủ thể có điều kiện thực hiện đúng đắn các quyền và nghĩa vụ của mình. Trong các lĩnh vực tố tụng có truyền thống lâu đời, có lịch sử phát triển, các chế định này đã được hoàn thiện, trên cơ sở đúc rút kinh nghiệm của nhiều quốc gia. Các quốc gia phát triển sau thường sử dụng các chế định này như một yêu cầu khách quan, trên cơ sở có những điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn và chính sách pháp luật của mình trong từng giai đoạn. Càng ngày, với sự phát triển của khoa học pháp lý, chế định này ngày càng được hoàn thiện và được coi như những giá trị chung của nhân loại.

Trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, có không nhiều quốc gia thiết kế thành một ngành luật riêng biệt, có đối tượng và phạm vi điều chỉnh cụ thể như Việt Nam. Thông thường, việc giải quyết các phản ánh, khiếu nại hành chính của người dân được coi như một hoạt động hành chính thông thường của các cơ quan nhà nước. Việc giải quyết có lẽ cũng có các bước cơ bản giống như Việt Nam, nhưng không coi nó là một thủ tục chặt chẽ, mà hướng tới kết quả xử lý xong các phản ánh, khiếu nại của người dân, theo tinh thần cầu thị, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước. Giải quyết, làm rõ các phản ánh, kiến nghị của người dân gắn với trách nhiệm giải trình của nền công vụ, của đội ngũ cán bộ, công chức. Việc thực hiện công vụ được coi là hoàn thành, đúng đắn, khách quan khi kết quả của nó không bị phản ánh, khiếu nại hay kiến nghị. Nếu những phản ánh, kiến nghị của mình không được giải đáp thỏa mãn, thì người dân khởi kiện ra tòa án tư pháp để giải quyết vụ việc. Và việc giải quyết các tranh chấp giữa người dân và nhà nước thông qua con đường tư pháp được coi là một chuẩn mực. Pháp luật của các quốc gia phát triển xác định rõ các tranh chấp cần được giải quyết bằng con đường tư pháp - nhằm bảo đảm tính khách quan, công bằng, điều mà nếu giải quyết theo con đường hành chính khó được bảo đảm.

Việc thiết lập một thủ tục trong giải quyết các khiếu nại bằng con đường hành chính là một điểm đặc biệt, với triết lý tạo cơ hội và trách nhiệm cho các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trước các quyết định hành chính và hành vi hành chính của mình. Tuy nhiên, khi tiếp cận theo hướng đây là một thủ tục có tính chất tố tụng, cần thiết dự liệu các trường hợp nhằm đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải quyết vụ việc. Sự phát triển của chế định này đã cho thấy có dáng dấp của việc hình thành, tuy nhiên chưa thực sự phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Điều này cũng cho thấy việc tổng kết thực tiễn về vấn đề này đã bỏ sót những nội dung vụ việc quan trọng có liên quan.

Nhằm dần xác lập chế định này trong Luật, trước hết cần phải nhận thức rõ về sự cần thiết, sự quan trọng của các quy định về vấn đề này. Nếu như về mặt lý luận đã chỉ ra sự cần thiết và vai trò của nó, thì thực tiễn cần thiết có sự tổng hợp chuyên đề trên phạm vi toàn quốc. Nhiều vụ việc tồn đọng, kéo dài cũng cần nhìn nhận qua lăng kính của chế định này, sẽ thấy được những hướng đi, những cách tiếp cận trong giải quyết vụ việc khiếu nại phù hợp, hiệu quả hơn. Tổng kết chuyên đề về vấn đề này cần sớm được thực hiện, trên cơ sở một nhiệm vụ nghiên cứu khoa học của Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra hay một nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách của Vụ Pháp chế (Thanh tra Chính phủ). Bên cạnh đó, cần có các nghiên cứu kinh nghiệm của một số lĩnh vực tố tụng, các hội thảo chuyên sâu về đình chỉ, tạm đình chỉ trong hoạt động tố tụng. Từ các kết quả nghiên cứu, đánh giá thực tiễn sẽ giúp thay đổi nhận thức của các nhà làm chính sách, xây dựng pháp luật trong lĩnh vực này, nhất là những cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ quản lý nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại.

Trên cơ sở các tiếp cận, đánh giá về mặt lý luận và thực tiễn, cần xem xét chế định các nội dung này trong các văn bản pháp luật cụ thể. Đây là những nội dung quan trọng, việc thực hiện ảnh hưởng đến các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người giải quyết và các chủ thể khác có liên quan. Do vậy, các quy định khung về vấn đề này cần được xác lập trong Luật Khiếu nại (sửa đổi). Ttrong đó, quy định cụ thể các trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại, các trường hợp đình chỉ vụ việc khiếu nại, các trường hợp tạm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại và các hậu quả pháp lý của nó. Trên cơ sở đó, các nghị định và thông tư hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về trình tự, thủ tục và các yêu cầu cụ thể trong từng trường hợp đình chỉ, tạm đình chỉ.

Thứ nhất, hoàn thiện các quy định pháp luật về đình chỉ

Như tiếp cận ở trên, việc đình chỉ trong giải quyết khiếu nại có thể xảy ra hai trường hợp. Bao gồm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại (lần 1 hoặc 2) và đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại (ngay từ giải quyết khiếu nại lần 1). Ở mỗi thời điểm khác nhau, việc đình chỉ sẽ có những hệ quả pháp lý khác nhau, dẫn đến các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sẽ thay đổi. Việc đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại tại lần 1 sẽ chấm dứt việc khiếu nại tiếp theo.

Trên cơ sở các quy định về đình chỉ trong một số lĩnh vực, có thể quy định các trường hợp đình chỉ trong giải quyết khiếu nại như sau:

Nhóm do ý chí chủ quan của người khiếu nại: (1) Đây là trường hợp đình chỉ vụ việc khiếu nại do người khiếu nại rút đơn khiếu nại. Quy định này đã được Luật Khiếu nại quy định tại Điều 10 của Luật. Tuy nhiên, nếu tiếp cận việc đình chỉ là một hình thức giải quyết khiếu nại thì cần đưa vào mục các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, với các quy định đầy đủ về thẩm quyền ra quyết định, hậu quả pháp lý của quyết định.

Nhóm những lý do, điều kiện khách quan: Đây là những trường hợp thường gây tranh cãi khi xác lập cơ sở cho việc đình chỉ giải quyết khiếu nại. Các lý do, điều kiện này là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến việc không thể tiếp tục giải quyết vụ việc khiếu nại. Nếu không quy định đình chỉ trong các trường hợp này sẽ không giải quyết được vụ việc cũng như chấm dứt việc giải quyết. Các trường hợp này bao gồm: (2) Người khiếu nại chết mà không có người thừa kế; (3) Đang trong quá trình xác minh, giải quyết thì người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà không có người đại diện hợp pháp; tổ chức bị chia tách, sáp nhập, giải thể, phá sản mà không có người kế thừa các quyền và nghĩa vụ liên quan; (4) Có cơ sở rõ ràng về nội dung khiếu nại không đúng ở ngay giai đoạn thụ lý giải quyết khiếu nại.

Bên cạnh đó, việc giải quyết khiếu nại cần sự tuân thủ triệt để quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và các bên liên quan. Nếu không chấp hành đúng đắn các nghĩa vụ của người khiếu nại sẽ không thể bảo đảm cho việc thực hiện có hiệu quả quyền khiếu nại của họ. Việc thực hiện đúng đắn các nghĩa vụ chính là cơ chế để bảo vệ quyền của người khiếu nại. Để có cơ sở giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại và có chế tài đối với việc không thực hiện nghĩa vụ của người khiếu nại, cần thiết quy định ra quyết định đình chỉ việc giải quyết trong trường hợp (5) người khiếu nại đã được mời đến làm việc nhiều lần nhưng không đến làm việc. Điều này được hiểu như người khiếu nại đã từ chối thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với vụ việc.

Chủ thể có thẩm quyền đình chỉ: Như tiếp cận ở trên, đình chỉ giải quyết khiếu nại được coi là một phương thức chấm dứt việc giải quyết khiếu nại, tức là như một phương thức giải quyết khiếu nại. Do vậy, cần quy định thẩm quyền ra quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại thuộc về người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

Hình thức của việc đình chỉ: Việc đình chỉ là một phương thức giải quyết khiếu nại, chính vì vậy cần quy định việc đình chỉ phải được ban hành dưới dạng một quyết định hành chính của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Nội dung của quyết định như nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại, tuy nhiên nội dung giải quyết được thay bằng nội dung của trường hợp đình chỉ.

Hậu quả pháp lý của việc đình chỉ: Việc đình chỉ dẫn đến chấm dứt việc giải quyết khiếu nại. Các hệ quả pháp lý khác cũng giống như quyết định giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, việc đình chỉ giải quyết khiếu nại được hiểu là không có khiếu nại nữa, tức các quyết định hành chính, hành vi hành chính không phải bị đình chỉ thi hành, không bị sửa đổi hay hủy bỏ. Cần xác định rõ nội dung này trong nội dung quyết định đình chỉ.

Thứ hai, hoàn thiện các quy định pháp luật về tạm đình chỉ

Tạm đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại không làm chấm dứt hay phát sinh mới các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và các bên liên quan. Tạm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại giúp bảo đảm thời gian vật chất cho việc giải quyết khiếu nại. Cơ sở của việc tạm đình chỉ cũng có nét tương đồng với các lĩnh vực khác, nhất là quá trình tố tụng giải quyết các vụ việc hành chính, dân sự, hình sự… Tạm đình chỉ trong giải quyết khiếu nại dựa trên những yếu tố ảnh hưởng đến thời gian xác minh, làm rõ các vấn đề liên quan đến nội dung khiếu nại. Các yếu tố này phải đảm bảo một số yêu cầu như: (i) yếu tố khách quan; (ii) không có yếu tố lỗi của các bên; (iii) ảnh hưởng đến thời gian giải quyết vụ việc khiếu nại. Trên cơ sở đó, có thể đưa ra một số các trường hợp tạm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại như sau: (1) Người khiếu nại là cá nhân đã chết; cơ quan, tổ chức bị chia tách, sáp nhập, giải thể mà chưa có cá nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ trong vụ việc khiếu nại; (2) đương sự là cá nhân mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; (3) đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không thể có mặt theo yêu cầu vì lý do chính đáng; (4) cần đợi kết quả giải quyết của cơ quan khác hoặc vụ việc khác có liên quan.

Các trường hợp (1) và (2) có tính chất gần giống trường hợp (2) và (3) của đình chỉ giải quyết khiếu nại, tuy nhiên khác nhau về tính chất sự việc, đối với trường hợp đình chỉ là không có người kế thừa các quyền và nghĩa vụ hợp pháp, đối với tạm đình chỉ là chưa xác định được người kế thừa các quyền và lợi ích hợp pháp.

Bên cạnh các trường hợp trên, có thể xem xét quy định các trường hợp tạm đình chỉ khác như (4) người khiếu nại, vì lý do ốm đau không thể tiếp tục thực hiện việc khiếu nại mà không thể ủy quyền cho người khác; (5) người khiếu nại đi khỏi nơi cư trú trong khoảng thời gian xác minh khiếu nại mà không ủy quyền cho người khác khiến cho người xác minh không thể làm việc được với người khiếu nại (không ủy quyền trong trường hợp này do lỗi vô ý).

Chủ thể có thẩm quyền tạm đình chỉ: Khác với việc đình chỉ, việc tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại có thể xem xét quy định cho nhiều chủ thể khác nhau, dựa trên thẩm quyền giải quyết trong từng giai đoạn cụ thể. Trong giải quyết khiếu nại, có hai chủ thể có vai trò quan trọng đó là người giải quyết khiếu nại và người, cơ quan được giao nhiệm vụ xác minh khiếu nại. Trong đó, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thẩm quyền chung đối với toàn bộ vụ việc giải quyết khiếu nại; người được giao nhiệm vụ xác minh có thẩm quyền và chịu trách nhiệm trong quá trình xác minh vụ việc khiếu nại. Với tính chất là một quyết định tạm dừng quá trình giải quyết vì những điều kiện khách quan, nhằm bảo đảm thời hạn giải quyết vụ việc khiếu nại, có thể cho phép cả người có trách nhiệm xác minh có thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ trong quá trình xác minh vụ việc khiếu nại. Tuy nhiên, có thể đặt ra trường hợp, nếu người được giao nhiệm vụ xác minh là cá nhân, thì việc ra quyết định tạm đình chỉ vụ việc giải quyết khiếu nại sẽ được thực hiện như thế nào? Về hình thức quyết định và việc sử dụng con dấu của cơ quan. Nếu nhiệm vụ xác minh được giao cho một cơ quan (ví dụ như cơ quan thanh tra), thì việc ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại sẽ bảo đảm và phù hợp hơn. Bên cạnh người được giao nhiệm vụ xác minh, người có thẩm quyền giải quyết vụ việc khiếu nại có thể ra quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết ở bất kỳ giai đoạn nào của vụ việc, khi có các căn cứ của việc tạm đình chỉ.

Hình thức của việc tạm đình chỉ: Cũng giống như việc đình chỉ, tạm đình chỉ cũng thể hiện ý chí của cơ quan hành chính nhà nước, có ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong vụ việc khiếu nại. Chính vì vậy, việc tạm đình chỉ phải được ban hành dưới dạng một quyết định hành chính của người có thẩm quyền. Nội dung của quyết định tạm đình chỉ thể hiện rõ thẩm quyền của người tạm đình chỉ, căn cứ tạm đình chỉ và thời hạn tạm đình chỉ cùng các quyền và nghĩa vụ của những người có liên quan trong quá trình tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại.

Hậu quả pháp lý của việc tạm đình chỉ: Việc tạm đình chỉ dẫn đến tạm thời dừng việc giải quyết khiếu nại vì những lý do khách quan. Hệ quả pháp lý của nó không làm thay đổi các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại và những người có liên quan trong cả quá trình giải quyết vụ việc khiếu nại. Tuy nhiên, vì thời hạn giải quyết vụ việc khiếu nại bị kéo dài nên cần xác định rõ những ảnh hưởng đối với những vấn đề có liên quan để có những điều chỉnh cho phù hợp.

Thứ ba, kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan

Bên cạnh các quy định trực tiếp về đình chỉ, tạm đình chỉ, cần thiết nghiên cứu và quy định các nội dung có liên quan như giải thích từ ngữ về đình chỉ, tạm đình chỉ; về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện; về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc ban hành và thực hiện các quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ;… Bên cạnh đó là các hướng dẫn cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục đình chỉ, tạm đình chỉ trong các thông tư hướng dẫn về trình tự, thủ tục giải quyết vụ việc khiếu nại.

Đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết vụ việc khiếu nại là một yêu cầu từ thực tiễn giải quyết các vụ việc khiếu nại. Đây là một vấn đề mới, tuy nhiên những nội dung có liên quan đã được tiếp cận và quy định trong pháp luật về khiếu nại. Để chế định vấn đề này, cần thiết nghiên cứu toàn diện về cách tiếp cận giải quyết các khiếu nại hiện nay, nghiên cứu so sánh với các quy trình tố tụng trong giải quyết các vụ án hình sự, dân sự… Trên cơ sở đó kết hợp với những đánh giá, tổng kết thực tiễn để thấy rõ những bất cập từ việc thiếu vắng các quy định về đình chỉ, tạm đình chỉ trong giải quyết khiếu nại, dẫn đến khó khăn trong giải quyết các vụ việc, không giải quyết triệt để các vụ việc, làm phát sinh các vụ việc khiếu nại vượt cấp, kéo dài, không bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.

Nhìn chung, đình chỉtạm đình chỉ là những thủ tục có ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền cơ bản của người dân. Do vậy, trong thời gian tới cần nghiên cứu, quy định đầy đủ về vấn đề này trong các văn bản pháp luật về khiếu nại sửa đổi. Trên cơ sở đó thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến, nâng cao ý thức, trách nhiệm trong tổ chức thực hiện của các cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Chế định và thực hiện có hiệu quả các quy định về đình chỉ và tạm đình chỉ trong giải quyết khiếu nại sẽ mang ý nghĩa to lớn, trong đó có việc góp phần giải quyết hiệu quả các khiếu nại hành chính trong thời gian tới./.

TS. Trần Văn Long - TTCP