1. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo tinh thần nghị quyết Trung ương 6 khóa XII của Đảng

Trong bối cảnh hiện nay, việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là tất yếu khách quan, là một trong những yêu cầu cấp thiết để thực hiện có hiệu quả một trong sáu nhiệm vụ trọng tâm mà Nghị quyết Đại hội XII của Đảng đã đề ra, góp phần thực hiện thắng lợi công cuộc đổi mới đất nước.

Hội nghị Trung ương 6 khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 18-NQ/TW). Nghị quyết 18-NQ/TW đã đặt ra yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đồng thời, sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội năm 2015 bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật; tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. 

2. Một số góp ý dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Quốc hội(1)

2.1. Sửa đổi quy định về tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Điều 23

Việc tăng tỉ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách đã được Ban Chấp hành Trung ương chỉ đạo tại Nghị quyết số 18-NQ/TW. Chúng tôi cho rằng, đây là một trong những chỉ đạo quan trọng của Đảng nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của Quốc hội theo hướng phát huy vai trò, nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội chuyên trách trong việc thực hiện các nhiệm vụ của Quốc hội. Đây là chủ trương mang tính chiến lược, lâu dài mà, do đó, việc thể chế quan điểm này vào dự thảo Luật là cần thiết.

Tuy nhiên, Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành quy định tại Khoản 2 Điều 23: “Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là ba mươi lăm phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội.”, không quy định cứng là tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách chỉ là 35%. Chúng tôi cho rằng, quy định này hiện vẫn hoàn toàn phù hợp với chủ trương của Đảng về tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách. Trong tương lai, tại mỗi nhiệm kỳ bầu cử, việc tăng cụ thể tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách sẽ phụ thuộc vào Đề án bầu cử. Do đó, chúng tôi nhất trí với quan điểm giữ nguyên như quy định hiện hành về vấn đề này theo phương án 1 của dự thảo.

leftcenterrightdel
 

2.2. Về sửa đổi, bổ sung Điều 43 về Đoàn Đại biểu Quốc hội

a) Sửa đổi, bổ sung Khoản 3 Điều 43 về Trưởng đoàn, Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Khoản 3 Điều 43 theo hướng Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định số lượng và phê chuẩn đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Đoàn đại biểu Quốc hội mà không tiếp tục quy định Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn Đoàn đại biểu Quốc hội là đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Ban soạn thảo đề xuất quy định này nhằm khắc phục những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn khi có một số trường hợp Trưởng đoàn, Phó Trưởng đoàn Đoàn đại biểu Quốc hội được điều động, chuyển công tác trong khi Đoàn không có nhân sự để bố trí làm đại biểu chuyên trách tại địa phương.

Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, Đoàn đại biểu Quốc hội là tổ chức của các đại biểu Quốc hội được bầu tại một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, được giao nhiệm vụ, quyền hạn gắn liền với tổ chức và hoạt động của đại biểu Quốc hội tại địa phương và gắn kết chặt chẽ với các cơ quan, tổ chức ở địa phương.

Trưởng đoàn và Phó Trưởng đoàn Đoàn đại biểu Quốc hội là hai chức danh lãnh đạo, quản lý có nhiệm vụ trực tiếp tổ chức và điều hành hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội. Do đó, nếu cả hai chức danh này đều hoạt động không chuyên trách thì sẽ gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội khi không thể kịp thời tổ chức các nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn hoặc quyết định các vấn đề có tính sự vụ của Đoàn. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, quy định tại Khoản 3 Điều 43 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2015 về Đoàn đại biểu Quốc hội có Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn hoạt động chuyên trách như hiện nay là phù hợp, bảo đảm hiệu quả hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội và thực hiện thống nhất trong cả nước.

b) Về kinh phí bảo đảm cho hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội (Khoản 4 Điều 43, điểm d Khoản 1 Điều 99 và Điều 101)

Để phù hợp với quy định về kinh phí của Đoàn đại biểu Quốc hội do ngân sách địa phương bảo đảm theo phân bổ dự toán do HĐND cấp tỉnh quyết định tại Khoản 2 Điều 7 Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 ngày 04/10/2018 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp tỉnh, bảo đảm thống nhất trong thực hiện chế độ, chính sách, nguồn ngân sách bảo đảm cho hoạt động của đại biểu Quốc hội, chúng tôi cho rằng:

Dự thảo Luật cần nhất quán một quan điểm xuyên suốt như sau: Quốc hội quyết định dự toán; Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định chính sách, chế độ đối với đại biểu Quốc hội, công chức, viên chức, người lao động thuộc Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Quốc hội tổ chức thực hiện kinh phí hoạt động của Quốc hội theo quy định của pháp luật hiện hành. Do đó, về việc quy định kinh phí bảo đảm cho hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội, chúng tôi kiến nghị lựa chọn 1 trong 2 phương án sau:

Phương án 1: Lương của đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Đoàn đại biểu Quốc hội, phụ cấp hoạt động của đại biểu Quốc hội và kinh phí phục vụ việc đại biểu Quốc hội tham gia các hoạt động do Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội tổ chức do ngân sách Trung ương bảo đảm, còn kinh phí phục vụ các hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương thì do ngân sách địa phương bảo đảm.

Phương án 2: Giữ nguyên như hiện hành do ngân sách địa phương đảm bảo như quy định tại Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14, theo đó: “2. Kinh phí hoạt động của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Chánh Văn phòng làm chủ tài khoản, bao gồm: kinh phí hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội, … được ngân sách địa phương bảo đảm theo phân bổ dự toán do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. 3. Việc quản lý và sử dụng kinh phí hoạt động của Văn phòng được thực hiện theo quy định của pháp luật”.

Chúng tôi nghiêng về phương án 2, nên quy về một đầu mối vì đây chỉ là phân cấp ngân sách, tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện các chế độ (đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, công đoàn phí…) đối với đại biểu Quốc hội nói chung, đại biểu Quốc hội chuyên trách nói riêng do các đại biểu địa phương sinh hoạt Đảng, công đoàn, thi đua khen thưởng, thực hiện các thủ tục bảo hiểm… tại địa phương.

2.3. Về sửa đổi, bổ sung Điều 44 về Ủy ban Thường vụ Quốc hội

a)  Dự thảo sửa đổi, bổ sung Khoản 4 và Khoản 5 Điều 44 về nguyên tắc và điều kiện thông qua pháp lệnh, nghị quyết, kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp và chế độ báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để bảo đảm tương thích với các quy định về nguyên tắc hoạt động của Quốc hội và Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Theo đó, Dự thảo Luật bổ sung Khoản 4 Điều 44 theo hướng “... Pháp lệnh, nghị quyết, của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành”.

Nghiên cứu quy định này, chúng tôi nhận thấy, kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là văn bản hành chính nhằm thông báo ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về một cuộc họp hoặc một vấn đề cụ thể. Do đó, đề nghị cân nhắc việc không quy định cụ thể cách thức thông qua loại văn bản này tại dự thảo Luật mà nên đưa vào Quy chế làm việc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì sẽ phù hợp hơn.

b) Dự thảo sửa đổi, bổ sung Khoản 1 Điều 54 về trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với hoạt động của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội như sau:

“1. Hướng dẫn hoạt động của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội; xem xét báo cáo về tình hình hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; định kỳ hằng năm đánh giá hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội.”.

Nghiên cứu quy định này, chúng tôi nhận thấy: Khoản 5 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định: Ủy ban thường vụ Quốc hội có những nhiệm vụ, quyền hạn sau: “5. Chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội; Khoản 2 Điều 82 Hiến pháp năm 2013 quy định: “2. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các cơ quan khác của Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội làm nhiệm vụ đại biểu.” Hiến pháp năm 2013 không quy định thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc đánh giá hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội.”

Do đó, chúng tôi đề nghị cân nhắc quy định này để bảo đảm sự phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về vấn đề này. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy, đại biểu Quốc hội là do cử tri bầu ra, do đó, việc đánh giá nên xuất phát từ cử tri; đồng thời, việc đánh giá hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội cần phải có hệ thống tiêu chí, tiêu chuẩn cụ thể, bảo đảm độ tin cậy và chính xác, tránh hình thức.

2.4. Sửa đổi, bổ sung Điều 67 về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội

- Về số lượng cấp phó và tỷ lệ Ủy viên Thường trực, Ủy viên Chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội (Điều 67)

Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra nhiệm vụ “Quy định số lượng với tỉ lệ hợp lý giữa lãnh đạo, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội theo hướng giảm số lượng cấp phó và Ủy viên thường trực”. Bên cạnh đó, hiện nay, các luật về tổ chức đang được sửa đổi, bổ sung một cách đồng bộ (như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương) và các dự thảo Nghị định quy định tổ chức bộ máy của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp đều đang quy định theo hướng cụ thể hóa số lượng cấp phó của các cơ quan, tổ chức. Việc quy định theo hướng giảm số lượng cấp phó và Ủy viên thường trực cũng phù hợp với tính chất hoạt động của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội là các cơ quan hoạt động theo cơ chế tập thể, quyết định theo đa số; hạn chế việc hành chính hóa hoạt động của các cơ quan này và bảo đảm tính bình đẳng giữa các đại biểu Quốc hội.

Nghiên cứu vấn đề này, chúng tôi cho rằng, Ban soạn thảo cần có đánh giá tác động cụ thể về vấn đề giảm tỷ lệ cấp phó, cân nhắc quy định đặc thù đối với một số Ủy ban có những mảng công việc lớn, gai góc thì cần phải có số lượng cấp phó cho phù hợp.

Về tỷ lệ Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách, chúng tôi nhất trí với quan điểm của nhiều đại biểu Quốc hội và ý kiến của cơ quan thẩm tra cho rằng, nên quy định cơ cấu của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội gồm 03 chức danh:

- Chủ tịch/Chủ nhiệm;

- Các Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm;

- Các Ủy viên (trong Ủy viên có Ủy viên hoạt động chuyên trách tại Hội đồng, Ủy ban và các Ủy viên khác).

Cách quy định này sẽ góp phần giảm đầu mối, chức danh lãnh đạo, đáp ứng tuân thủ nguyên tắc hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban là làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, giá trị biểu quyết của từng thành viên là như nhau. Trường hợp vẫn tiếp tục duy trì cơ cấu 04 loại chức danh có phụ cấp lãnh đạo như hiện nay(2) thì đề nghị cần phân biệt rõ vai trò, địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của chức danh Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách; trên cơ sở đó xác định cơ cấu, số lượng từng chức danh trong các cơ quan của Quốc hội, từ đó xây dựng chế độ lương theo vị trí việc làm, bảo đảm đồng bộ với Đề án cải cách tiền lương./.

TS. Nguyễn Thị Dung

Viện Nghiên cứu lập pháp

 Chú thích:

(1) Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Quốc hội cung cấp tại Phiên họp thứ 37 của UBTVQH14 từ ngày 09/9/2019 đến ngày 20/9/2019;

(2) Gồm: Chủ tịch/Chủ nhiệm; Phó Chủ tịch/Phó Chủ nhiệm; Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách; Ủy viên (trong Ủy viên lại có Ủy viên hoạt động chuyên trách tại các Đoàn đại biểu Quốc hội và Ủy viên là đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm); Ủy viên thường trực và Ủy viên chuyên trách đều đang được hưởng phụ cấp lãnh đạo (1,25 và 1,20).

 Tài liệu tham khảo:

1.    Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013;

2.    Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả;

3.    Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014;

4.    Hồ sơ Dự án sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Quốc hội (cung cấp tại hội cung cấp tại Phiên họp thứ 37 của UBTVQH14 từ ngày 09/9/2019 đến ngày 20/9/2019);

5.    Báo cáo Tổng kết việc thi hành một số nội dung của Luật Tổ chức Quốc hội ngày 19 tháng 7 năm 2019;

6.    Văn phòng Quốc hội, Báo cáo số 3012/BC-VPQH ngày 19/11/2018 về kết quả rà soát, đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội.