Theo quy định của pháp luật hiện hành thì trách nhiệm trong việc xem xét lại được giao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân, nếu QĐHC, HVHC, QĐKL của mình trái pháp luật để kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại. Tuy nhiên, quy định pháp luật về việc xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại có những điểm bất cập, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của quản lý nhà nước hiện nay, thể hiện ở một số nội dung: Khái niệm, phân loại QĐHC, thẩm quyền, ủy quyền ban hành QĐHC, đối thoại trong giải quyết khiếu nại... Bài viết này đề cập đến một số bất cập, hạn chế của quy định pháp luật liên quan đến việc xem xét lại HĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại.

1. Quan niệm về QĐHC và ủy quyền ban hành QĐHC

1.1. Quan niệm về QĐHC

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật có liên quan, chúng tôi thấy rằng, hiện nay trong khoa học pháp lý vẫn tồn tại nhiều cách hiểu về QĐHC, dẫn đến các khái niệm về QĐHC trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa thống nhất, đồng bộ, cụ thể như sau:

Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: QĐHC là văn bản do quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”(Khoản 8, Điều 2).

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định:

- Khoản 1, Điều 3: “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

- Khoản 6, Điều 3: QĐHC, HVHC mang tính nội bộ là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”.

Thực tế, hầu hết các quy định của pháp luật hiện hành đều thể hiện QĐHC phải được thể hiện dưới dạng văn bản viết. Khi được thể hiện dưới hình thức một văn bản viết, QĐHC được ban hành dưới rất nhiều tên gọi khác nhau như: Quyết định, giấy phép, giấy chứng nhận, chứng chỉ, kết luận, thông báo... Ngoài các loại QĐHC trên còn có một số loại hình thức QĐHC cá biệt phổ biến khác nhưng lại không được quy định tại văn bản pháp luật nào, cụ thể như: Văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư, văn bản chỉ đạo, văn bản cho phép, thông báo thuế, thông báo thu hồi, giới thiệu địa điểm đầu tư... là những văn bản mặc dù có tên gọi khác nhưng đều chứa đựng nội dung của QĐHC.

Các loại QĐHC trên đây do rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành. Ngoài các chủ thể có thẩm quyền theo chế độ thủ trưởng với trách nhiệm cá nhân trong hệ thống cơ quan hành chính (như Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng...), nhiều chủ thể khác theo chế độ lãnh đạo tập thể cũng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính (như Chính phủ, UBND các cấp...). Ngoài chủ thể là các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, thì một số cá nhân được pháp luật cho phép thực thi quyền lực Nhà nước cũng có thẩm quyền ban hành QĐHC (như trường hợp xử phạt vi phạm hành chính).

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa (nguồn internet)

1.2. Về ủy quyền ban hành QĐHC:

Trong hoạt động quản lý Nhà nước, việc ủy quyền ban hành QĐHC có một vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên, cho đến nay, vấn đề ủy quyền ban hành QĐHC vẫn chưa được quy định một cách rõ ràng, đầy đủ và thống nhất. Từ đó cho thấy, việc xem xét lại QĐHC chỉ có ý nghĩa trong trường hợp thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước là người trực tiếp ban hành QĐHC. Bởi lẽ, trong trường hợp này, thủ trưởng cơ quan hành chính là người hiểu rõ nhất về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC đó. Trên thực tế, vấn đề ủy quyền ban hành QĐHC chưa được quy định rõ ràng trong các đạo luật chuyên ngành, như các quy định về phạm vi ủy quyền, hình thức uỷ quyền, điều kiện của việc ủy quyền và hệ quả pháp lý của việc ủy quyền... Cụ thể là, việc ủy quyền được cho phép trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, nhưng vấn đề hệ quả của ủy quyền chưa được quy định rõ khiến không xác định được phạm vi trách nhiệm của người ủy quyền và người được ủy quyền, trong khi đó, người ủy quyền (thủ trưởng cơ quan hành chính) lại có trách nhiệm phải xem xét lại QĐHC là không hợp lý, khó xác định trách nhiệm trong trường hợp QĐHC được ban hành không đúng quy định.

2. Khái niệm xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức

Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Từ quan niệm trên, có thể thấy khái niệm xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại được hiểu theo hai cách.

Thứ nhất, theo nghĩa rộng, việc xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại được thực hiện tối đa hai lần (tương ứng với hai lần giải quyết khiếu nại hành chính). Việc xem xét lại lần đầu thuộc thẩm quyền của người có QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại. Lần thứ hai thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp.

Thứ hai, theo nghĩa hẹp, xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại có thể được hiểu là hoạt động cụ thể của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong quá trình giải quyết khiếu nại kể từ sau khi thụ lý khiếu nại đến khi ra quyết định giải quyết. Hoạt động cụ thể này gắn liền với quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại, từ việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại nhằm làm rõ tính đúng, sai của việc khiếu nại. Điều đó cũng có nghĩa là thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình nhằm xem xét lại tính hợp lý, hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại. Quá trình xem xét đó gắn với việc giải quyết một vụ việc khiếu nại cụ thể.

Như vậy, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định chưa thống nhất về khái niệm xem xét lại, cụ thể là giữa Khoản 1 Điều 2 và Khoản 3 Điều 5:

“1. Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” (Khoản 1, Điều 2).

“3. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật của mình; nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại” (Khoản 3, Điều 5).

Việc quy định như trên đã dẫn đến việc hiểu luật và áp dụng trong thực tiễn chưa thống nhất. Về trình tự, thủ tục, Luật Khiếu nại quy định công dân đề nghị xem xét lại nhưng cơ quan hành chính Nhà nước thì lại áp dụng theo thủ tục giải quyết khiếu nại. Ngay từ khái niệm đã bất cập, không thống nhất nên ảnh hưởng lớn đến thẩm quyền xem xét lại (lần đầu và lần hai) và thủ tục xem xét lại.

3. Thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại

Thứ nhất, hiện nay, việc xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Với trường hợp khiếu nại lần đầu, việc xem xét lại là rất cần thiết và có ý nghĩa. Luật Khiếu nại cũng quy định theo hướng giải quyết khiếu nại lần đầu, về bản chất, là xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại. Tuy nhiên, với trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai, do không có giải thích rõ nên vẫn coi giải quyết khiếu nại lần hai là việc thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại. Trong khi đó, kết luận nội dung khiếu nại và quyết định giải quyết khiếu nại lần hai về bản chất là việc thực hiện quyền tài phán trong hệ thống hành chính, khẳng định tính đúng, sai, tính hợp pháp, hợp lý của QĐHC, HVHC và QĐKL cán bộ, công chức của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới. Nếu người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết thì chỉ còn duy nhất biện pháp khởi kiện ra tòa hành chính. Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là sự “phán quyết” dựa trên cơ sở xác minh, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại.

Thứ hai, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần hai (xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức lần hai) chủ yếu được quy định theo nguyên tắc thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về thủ trưởng của cơ quan, tổ chức là cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Tuy nhiên, theo quy định tại Khoản 3 Điều 23, Khoản 3 Điều 51 Luật Khiếu nại năm 2011; Khoản 3, Khoản 4 Điều 3 Nghị định 75/2012/NĐ-CP thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với những tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, theo nguyên tắc: Tranh chấp phát sinh trong ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.

Việc quy định như trên sẽ dẫn đến tình trạng những tranh chấp phát sinh trong các ngành, lĩnh vực không thuộc thẩm quyền quản lý của các Bộ, cơ quan ngang Bộ hay cơ quan thuộc Chính phủ thì sẽ không được xem xét lại, giải quyết khiếu nại lần hai. Ngược lại, nếu có tranh chấp có liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ hay cơ quan thuộc Chính phủ thì sẽ dẫn đến tình trạng đùn đẩy, tranh chấp về thẩm quyền xem xét lại, giải quyết khiếu nại lần hai.

4. Quy định về đối thoại trong xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại

Đối thoại là một phương thức trong giải quyết khiếu nại, được thực hiện trong các giai đoạn của quá trình giải quyết từ quá trình tiếp nhận, thụ lý đơn khiếu nại; xác minh, làm rõ vụ việc khiếu nại; kết luận về vụ việc khiếu nại. Đối thoại trong giải quyết khiếu nại là một trong những biện pháp nhằm bảo đảm việc giải quyết khiếu nại được khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời, đồng thời cũng là một trong những biện pháp bảo đảm hiệu quả việc xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại.

Tuy nhiên, hiện nay đang có sự thiếu thống nhất trong quy định về đối thoại giữa các văn bản quy phạm pháp luật, điều này ảnh hưởng đến hiệu quả xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại.

Theo Luật Khiếu nại năm 2011, vấn đề đối thoại được quy định như sau:

Điều 12: Người khiếu nại có quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại (điểm c Khoản 1);

Điều 13: Người bị khiếu nại có nghĩa vụ tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại (điểm a Khoản 2);

Điều 14: Người giải quyết khiếu nại lần đầu có nghĩa vụ tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (điểm c Khoản 1);

Điều 15: Người giải quyết khiếu nại lần hai có nghĩa vụ tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (điểm c Khoản 2).

Thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể được quy định như vậy nhưng về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 lại quy định trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại (Điều 30); trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại (Điều 39).

Riêng đối với khiếu nại QĐKL, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại với người khiếu nại, có sự tham gia của người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại (Điều 53) và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai có trách nhiệm chủ trì đối thoại với người khiếu nại, có sự tham gia của người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại và người bị khiếu nại (Điều 55).

Trong khi đó, điểm a, Khoản 1 Điều 21 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP lại quy định: “Người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau. Trong giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại”. Nếu thực hiện việc đối thoại để làm rõ nội dung khiếu nại trong giải quyết khiếu nại lần hai do người tiến hành xác minh tổ chức theo quy định tại Thông tư số 07/2013/TT-TTCP thì có ý kiến cho rằng điều đó là vi phạm Luật Khiếu nại nên việc xem xét lại QĐHC, HVHC, QĐKL cán bộ, công chức bị khiếu nại trong giai đoạn này là không bảo đảm tính pháp lý./.

Ths. Phạm Thị Thu Hiền

Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra