Trước hết, hệ thống pháp luật Việt Nam và hệ thống pháp luật ở những quốc gia ít tham nhũng có một điểm khác biệt đáng lưu ý là tại các quốc gia này, đã thực hiện hành vi tham nhũng thì sẽ bị xử lý về hình sự, các chế tài kỷ luật chỉ có ý nghĩa bổ sung cho chế tài hình sự, vì tham nhũng luôn bị quy định là tội phạm với bất kì mức độ nguy hiểm nào. Trong khi đó, ở Việt Nam, không phải hành vi tham nhũng nào cũng là tội phạm và bị xử lý hình sự. Việc xử lý hành vi tham nhũng còn có thể áp dụng các biện pháp xử lý kỷ luật hành chính, có nghĩa là tồn tại song song hai hình thức xử phạt chính là xử lý kỷ luật hành chính và hình sự tùy theo tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng. Một nghiên cứu chỉ ra rằng: “Phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng, chống tham nhũng (PCTN) có quy định cả “xử lý người có hành vi tham nhũng” nhưng nội dung Luật này lại không hề quy định những chế tài và biện pháp xử lý cụ thể, trực tiếp đối với người có hành vi tham nhũng. Việc xử lý hiện nay được dẫn chiếu tới các văn bản pháp luật hành chính và hình sự. Điều này khác biệt so với chính sách của nhiều quốc gia trên thế giới, đã thực hiện hành vi tham nhũng sẽ bị xử lý về hình sự”.

Các chế tài hình sự được quy định chi tiết trong Bộ Luật hình sự với những hình phạt nghiêm khắc đối với tội phạm về tham nhũng, hình phạt chính bao gồm phạt tù có thời hạn, phạt tù chung thân hoặc tử hình, một số hình phạt bổ sung như phạt tiền, tịch thu tài sản... Kỷ luật hành chính có thể được áp dụng với 5 hành vi tham nhũng được quy định trong Luật PCTN mà không được quy định trong Bộ Luật hình sự, bao gồm: Đưa hối lộ, môi giới hối lộ để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi; nhũng nhiễu vì vụ lợi; không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi. Các chế tài kỷ luật cụ thể được quy định trong các văn bản pháp luật hành chính, các Nghị định về xử lý kỷ luật Cán bộ, công chức (CBCC), viên chức (VC) (Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức). Theo đó, CBCC bị xem xét kỷ luật bởi một hội đồng do người đứng đầu cơ quan, đơn vị của CBCC chỉ định tạm thời thông qua các cuộc họp và bỏ phiếu kín. Chủ tịch hội đồng là lãnh đạo cấp trưởng hoặc cấp phó. Các chế tài kỷ luật tương ứng với mức độ vi phạm như: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, cách chức, buộc thôi việc…

Việc tồn tại song song hai hình thức xử lý đã tạo ra những kẽ hở để bao che, nương nhẹ cho hành vi tham nhũng. Luật PCTN quy định thêm 5 hành vi tham nhũng mà Bộ Luật hình sự không quy định thành tội phạm tham nhũng dường như không hề có tác dụng trong việc răn đe và xử lý thêm nhiều hành vi tham nhũng mà còn mở ra lối thoát để một số hành vi đáng lẽ phải bị điều tra, xử lý hình sự theo quy định Bộ Luật hình sự thì có thể được chuyển hóa nhẹ đi thành 5 hành vi còn lại theo quy định của Luật PCTN và xử lý theo các hình thức kỷ luật hành chính nhờ vào sự bao che của chính những cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong PCTN. Ví dụ như hành vi tham ô tài sản (bị xử lý hình sự) và hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi (chỉ bị xử lý kỷ luật, hành chính) có ranh giới rất mong manh trong xác định, hành vi trước có thể bị chuyển thành hành vi sau để tránh bị xử lý về hình sự. Hay hành vi kê khai tài sản gian dối được quy định tại Luật PCTN chỉ có thể bị xử lý bằng các hình thức kỷ luật hành chính. Thực tế đã chứng minh điều này khi thời gian vừa qua, vẫn còn xảy ra sai phạm, tham nhũng trong chính các cơ quan bảo vệ pháp luật, một số cán bộ trong các cơ quan tư pháp có hành vi nhận hối lộ với mục đích bao che cho tội phạm tham nhũng. Đơn cử như năm 2018, cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao thụ lý điều tra 27 vụ/39 bị can án tham nhũng trong hoạt động tư pháp, trong đó án mới khởi tố trong kỳ là 21 vụ/29 bị can (bằng về số vụ cùng kỳ 2017).

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa

Riêng hình thức xử lý kỷ luật hành chính như khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, cách chức và buộc thôi việc cũng tiềm ẩn những nguy cơ nương nhẹ. Cán bộ, công chức sẽ bị xem xét kỷ luật bởi một hội đồng do người đứng đầu cơ quan, đơn vị của người vi phạm chỉ định tạm thời thông qua các cuộc họp và bỏ phiếu kín. Chủ tịch hội đồng là lãnh đạo cấp trưởng hoặc cấp phó. Tuy nhiên, hội đồng kỷ luật trong nội bộ khó có thể không có sự nể nang bởi mối quan hệ cá nhân, thân quen, sự bao che do đã từng nhận được lợi ích từ phía người thực hiện hành vi tham nhũng, nhất là khi tham nhũng trong tổ chức thường do các mối quan hệ nhóm lợi ích đan xen phức tạp và mang tính tập thể.

Các kẽ hở trong chính sách xử lý hành vi tham nhũng đã phần nào dẫn tới  thực tế từ khi Luật PCTN năm 2005 được ban hành cho tới năm 2015, hầu như các nỗ lực chống tham nhũng đã không đem lại được tác dụng gì thật đột phá, Đảng ta đã thừa nhận: “Công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp ứng yêu cầu; số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít. Một số vụ việc xử lý còn kéo dài, chưa nghiêm… Nhiều vụ việc, vụ án có quy mô lớn chậm được phát hiện, khi phát hiện thì chậm kết luận và xử lý”, còn tình trạng hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm, nhưng chỉ xử lý kỷ luật hành chính, kinh tế. Ví dụ như một số cán bộ với hàng loạt những sai phạm, gây thất thoát lớn cho ngân sách Nhà nước, nhưng cũng chỉ bị kỷ luật với các hình thức cảnh cáo, cách chức, chuyển công tác, đã về hưu thì xoá tư cách chức vụ đã đảm nhiệm mà không bị đưa ra điều tra, xử lý về mặt hình sự. Một số vụ án tham nhũng, Tòa án quyết định hình phạt nhẹ hoặc lợi dụng các tình tiết về nhân thân tốt, phạm tội lần đầu, có thành tích xuất sắc, bồi thường thiệt hại, gia đình có công... để cho bị cáo hưởng án treo thiếu thuyết phục, kể cả với trường hợp là chủ mưu. Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã từng thẳng thắn thừa nhận có những vụ tham nhũng lớn, một số cán bộ có liên quan, dính líu chưa được xét xử công minh. Tòa án nhân dân tối cao cũng từng chỉ ra rằng các vụ án tham nhũng bị phát hiện ngày càng nhiều, gây thiệt hại lớn về kinh tế, gây bất bình trong xã hội, nhưng việc đưa ra truy tố, xét xử chưa đáp ứng được yêu cầu, hình phạt áp dụng đối với các bị cáo phạm tội tham nhũng đôi khi còn chưa tương xứng với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội. Điều này đã gây bức xúc trong dư luận một thời gian khá dài, xâm hại tới niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước.

Bên cạnh đó, hành vi “làm giàu bất chính” không được quy định trong Luật PCTN hoặc trong Bộ luật Hình sự là hành vi tham nhũng. Điều này là không theo khuyến nghị của Công ước của Liên hợp quốc về việc hình sự hóa hành vi này với tư cách là một tội phạm về tham nhũng. Lý do thường được các nhà hoạch định chính sách PCTN nhũng đưa ra là quy định này không phù hợp với bối cảnh pháp lý và thực tiễn ở Việt Nam khi rất khó để xác minh nguồn gốc của tài sản, thu nhập, các văn bản pháp luật khác không tương thích, nguyên tắc “suy đoán vô tội” đang được áp dụng, nền kinh tế chủ yếu thanh toán bằng tiền mặt và văn hóa gia đình nhiều thế hệ trong đó tài sản không được chia tách rõ ràng cho từng cá nhân. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, một số yếu tố này cũng đã diễn ra ở các nước Châu Á khác như Hồng Kong, Singapore cách đây chưa lâu nhưng họ đã tỏ rõ quyết tâm trong cuộc chiến này thông qua việc hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính hoặc có những biện pháp mạnh mẽ cho việc thu hồi tài sản tham nhũng. Chính vì vậy, hiệu lực của biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam còn rất hạn chế, tỷ lệ thu hồi tài sản tham nhũng tuy hằng năm đều tăng nhưng vẫn còn thấp hơn nhiều so với số tài sản bị chiếm đoạt.

Từ năm 2005 đến năm 2018, tổng cộng các vụ án, vụ việc tham nhũng gây thiệt hại 66.275 tỷ đồng, 4.377.895 m2 đất nhưng chỉ thu hồi được 7.373 tỷ đồng, 2.200.300 m2 đất, kê biên 35 bất động sản, 03 căn nhà, 8 xe ô tô, phong tỏa 67.862 cổ phiếu. Tài sản tham nhũng trong một số vụ án bị tẩu tán, không thu hồi được do không phát hiện, truy tìm được tài sản, quá trình điều tra kéo dài, đối tượng phạm tội tẩu tán tinh vi dưới nhiều cách thức khác nhau. Quá trình xét xử thường chú trọng nhiều phần trách nhiệm hình sự của bị cáo mà chưa quan tâm đúng mức đến phần trách nhiệm dân sự và việc xử lý tang, tài vật.  

Không thể phủ nhận những chuyển biến tích cực trong công tác xử lý hành vi tham nhũng thời gian 3 năm gần đây, với một loạt các vụ án lớn và nghiêm trọng, các quan chức cấp cao bị đưa ra xét xử. Nhưng điều này dường như không phải do pháp luật được sửa đổi chặt chẽ hơn mà do sự chỉ đạo quyết liệt, trực tiếp của Đảng, sự vào cuộc của Ủy ban Kiểm tra Trung ương. Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị 50-CT/TW ngày 7/12/2015 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng. Đồng chí Tổng Bí thư trực tiếp chỉ đạo Ban chỉ đạo Trung ương về PCTN và đã có những tuyên bố thể hiện sự cương quyết trong việc xử lý tham nhũng “không có vùng cấm, không có ngoại lệ, bất kể người đó là ai”. Sau những động thái quyết liệt đó, nhiều vụ án tham nhũng lớn được đưa ra xét xử nghiêm minh và lấy lại niềm tin trong dư luận trong những năm từ 2016 tới 2019 như vụ án Đinh La Thăng (nguyên Ủy viên Bộ Chính trị, Bộ trưởng Bộ giao thông vận tải), Trịnh Xuân Thanh (nguyên Phó Chủ tịch UBND tỉnh Hậu Giang), vụ án Phan Văn Vĩnh (nguyên Trung tướng, Tổng Cục trưởng Tổng cục Cảnh sát, Bộ Công an), Nguyễn Thanh Hóa (nguyên Thiếu tướng, Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm sử dụng công nghệ cao C50, Bộ Công an)…

Chính vì vậy, thời gian tới cần sửa đổi chính sách, quy định liên quan đến xử lý hành vi tham nhũng cho chặt chẽ để tăng hiệu lực, hiệu quả của pháp luật thực định đối với việc xử lý hành vi tham nhũng, giảm dần lệ thuộc vào sự chỉ đạo trực tiếp của Đảng, tỏ rõ hơn nữa quyết tâm của Việt Nam trong cuộc chiến chống lại vấn nạn này. Sửa đổi nên theo các hướng sau đây:

Trước hết, cần áp dụng chế tài xử lý hình sự đối với mọi hành vi tham nhũng, các biện pháp xử lý kỷ luật đối với hành vi tham nhũng cần được áp dụng như một hình thức bổ sung chứ không phải hình phạt chính đối với một số hành vi tham nhũng theo quy định của Luật PCTN như hiện nay. Giải pháp này được áp dụng sau khi thống nhất quy định về các hành vi tham nhũng tại hai văn bản là Bộ Luật Hình sự và Luật PCTN. Thống nhất một biện pháp xử lý đối với hành vi tham nhũng là xử lý hình sự với các mức độ khác nhau là để tạo ra tính răn đe đối với hành vi tham nhũng và xóa bỏ các kẽ hở, hạn chế tạo ra bởi hình thức xử lý kỷ luật nội bộ do sự nể nang, né tránh, bao che lẫn nhau, khắc phục tình trạng “hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm, nhưng chỉ xử lý kỷ luật hành chính, kinh tế” theo yêu cầu của Chỉ thị 50-CT/TW của Bộ Chính trị. Các hành vi khác có liên quan không được quy định là hành vi tham nhũng thì cần phải thể chế hóa vào các quy tắc ứng xử của CBCC hoặc quy định về phòng ngừa xung đột lợi ích để có hình thức xử lý kỷ luật cho phù hợp. Có như vậy, việc xử lý các hành vi tham nhũng mới đảm bảo tính nghiêm minh về lâu dài.

Thứ hai, hành vi tham nhũng, tội phạm tham nhũng mang tính đặc thù, nó không gây nguy hiểm trực tiếp đến tính mạng, sức khỏe của người khác mà chủ yếu gây nên thiệt hại trực tiếp về kinh tế, ảnh hưởng đến sự phát triển và ổn định về kinh tế, chính trị, xã hội nên chính sách xử lý cũng cần xem xét lại các chế tài, chú trọng hơn đến cách thức, biện pháp để thu hồi tài sản thất thoát do hành vi tham nhũng gây ra. Vì vậy, cần bổ sung hình phạt cải tạo không giam giữ, hình phạt tiền là hình phạt chính đối với một số tội phạm về tham nhũng nhằm thể chế hóa triệt để hơn chủ trương của Đảng về hoàn thiện chính sách hình sự theo tinh thần Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Theo đó, cần hoàn thiện chính sách xử lý người phạm tội theo hướng giảm khả năng áp dụng hình phạt tù, mở rộng phạm vi áp dụng các hình phạt không mang tính giam giữ như cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ đối với một số tội phạm chức vụ ít nghiêm trọng hoặc nghiêm trọng, cần bổ sung hình phạt cải tạo không giam giữ tại một số cấu thành cơ bản, nhằm tạo tính linh hoạt cho Tòa án xem xét áp dụng hình phạt phù hợp với từng trường hợp cụ thể.

Đặc biệt, cần nghiên cứu tổng thể để tiến tới thể chế hoá quy định mang tính đột phá về việc tịch thu tài sản tham nhũng không dựa trên kết án hình sự. Theo đó, nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc hợp pháp của thu nhập, tài sản thuộc về người bị tình nghi phạm tội. Tất cả những thu nhập, tài sản không thể giải trình thỏa đáng về nguồn gốc được coi là tài sản bất minh và phải được thu hồi./.

TS. Nguyễn Thị Thu Nga

Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra