Các quốc gia, tổ chức quốc tế cơ bản đã có sự thống nhất chung nhận định về “xung đột lợi ích” (conflict of interest). Theo từ điển Luật học tiếng Anh của Black, “xung đột lợi ích là tình huống ảnh hưởng đến quyết định vì có xung đột giữa lợi ích của cá nhân và lợi ích công(1). Theo từ điển tiếng Anh của Cambridge, “xung đột lợi ích là tình huống mà một người không thể đưa ra quyết định tốt, vì bị chi phối bởi lợi ích cá nhân(2). Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế OECD (2005), “xung đột lợi ích là xung đột giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của một công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình(3). Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) cho rằng: “Xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ(4). Còn theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), xung đột lợi ích là “...tình huống trong đó một cá nhân hoặc tổ chức nơi họ làm việc, có thể là chính phủ, doanh nghiệp, hãng truyền thông hoặc tổ chức xã hội dân sự, phải đối mặt với việc lựa chọn giữa trách nhiệm và yêu cầu xuất phát từ vị trí công việc của họ với những lợi ích cá nhân của chính họ(5).

Ở Việt Nam, khái niệm về “xung đột lợi ích” cũng được nhiều công trình nghiên cứu công bố, điển hình như: Từ điển Pháp luật Anh-Việt xác định xung đột lợi ích là “...sự mâu thuẫn quyền lợi, sự không tương xứng giữa địa vị chức tước với quyền lợi cá nhân của người giữ chức vụ đó, việc sử dụng chức vụ để mưu lợi ích cá nhân[6]. Ngoài ra, Tiến sỹ Hoàng Văn Luân cho rằng: “Xung đột lợi ích được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định(7). Nhóm tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền xác định xung đột lợi ích là “khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi(8). Theo Khoản 8 Điều 3 của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, “xung đột lợi ích” là “tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Việc xác định được xung đột lợi ích trong phòng, chống tham nhũng và luật hóa nó sẽ góp phần quan trọng loại bỏ điều kiện và hoàn cảnh có thể dẫn đến hành vi tham nhũng.

Từ những khái niệm và phân tích nêu trên, có thể khái quát lại “xung đột lợi ích” là một tình huống có xung đột giữa lợi ích cá nhân của người ra quyết định và lợi ích công (bao hàm cả khu vực công và khu vực tư), dẫn đến khả năng người đó ra quyết định không phù hợp khi quyết định những công việc thuộc nhiệm vụ, chức trách của mình. Đặc điểm nhận diện của “xung đột lợi ích” đó chính là mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân của người được trao quyền quyết định với lợi ích công hoặc là người ra quyết định bị lợi ích cá nhân chi phối mà ra quyết định không phù hợp với nhiệm vụ, chức trách của mình.

Mối quan hệ giữa xung đột lợi ích và tham nhũng

Xét về lý thuyết thì xung đột lợi ích và tham nhũng là hai khái niệm khác nhau, nhưng có liên quan tới nhau. Theo nghĩa hẹp và là khái niệm được pháp luật Việt Nam quy định (tại Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018), tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi và xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Về chủ thể, xung đột lợi ích và tham nhũng có cùng chủ thể là người có chức vụ hoặc quyền hạn (cả khu vực công và khu vực tư). Về trạng thái, xung đột lợi ích là tình huống còn tham nhũng là hành vi. Về tính chất, xung đột lợi ích mang tính khách quan, tham nhũng là hành vi chủ quan của người có chức vụ hoặc quyền hạn. Trong tình huống xung đột lợi ích, hành vi của người có chức vụ, quyền hạn bị coi là tham nhũng khi lựa chọn lợi ích cá nhân.

leftcenterrightdel
Hội thảo về Kiểm soát xung đột do Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam tổ chức (năm 2016)
Ngày 9.11, Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam phối hợp với Thanh tra Chính phủ công bố nghiên cứu, khảo sát “Kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam”.

Như vậy, có thể khẳng định, xung đột lợi ích là một trong những khởi nguồn của tham nhũng. Nếu “xung đột lợi ích” không được kiểm soát thì dễ dẫn đến hành vi tham nhũng. Có thể tham khảo một số tình huống như sau:

Trường hợp thứ nhất: Xung đột lợi ích xuất hiện khi cá nhân sử dụng vị thế quyền lực công mà họ đang nắm giữ/đại diện để thúc đẩy lợi ích cá nhân của họ hoặc lợi ích của một bên khác mà họ được giao (vì quan hệ hoặc hối lộ). Ví dụ như: Cơ quan cảnh sát giao thông được giữ tiền phạt lái xe lái quá tốc độ có thể dẫn tới việc đặt giới hạn tốc độ quá thấp để tăng khả năng lái xe vi phạm (cụ thể như trên tuyến Quốc lộ 1 đoạn qua 02 tỉnh Bình Thuận và Ninh Thuận có đoạn giới hạn tốc độ xe ôtô là 40 km/h).  Hoặc con trai lãnh đạo của Sở Xây dựng A có cổ phần ở một công ty xây dựng. Vì quan hệ cá nhân mà Tỉnh A giao các “gói thầu” xây cầu cho công ty này. Khi đó, các cây cầu được xây có thể có chi phí cao và chất lượng thấp vì công ty của “người nhà” lãnh đạo không cần làm hiệu quả nhất vẫn “trúng thầu”.

Trường hợp thứ hai: Xung đột lợi ích xuất hiện khi người có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao thực hiện một nhiệm vụ công vụ trong các cơ quan Nhà nước hoặc các tổ chức có sử dụng ngân sách Nhà nước để nhận hối lộ và cố ý làm sai, nhưng hành vi này rất tinh vi và lọt qua sự kiểm soát của các cơ quan chức năng. Ví dụ như: Sở Kế hoạch và Đầu tư B (gọi tắt cơ quan B) được giao nhiệm vụ phân bổ nguồn lực theo một tiến trình cạnh tranh, dựa trên sự xứng đáng của các bên mong muốn sử dụng nguồn lực này. Tuy nhiên, một bên (ví dụ cá nhân hoặc công ty A) gây ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định của cơ quan B bằng cách đưa hối lộ hoặc sử dụng quan hệ thân quen mang lại lợi ích cho cá nhân thành viên của cơ quan B. Khi cá nhân thành viên cơ quan B nhận “quà” họ đã đại diện một cách không công bằng cho bên tặng quà (bên A). Khi đó họ bỏ qua những nguyên tắc đánh giá, phân bổ dựa vào sự xứng đáng, hiệu quả, công bằng để trao “hợp đồng” cho bên hối lộ.

Trường hợp thứ ba: Đang diễn ra rất phổ biến, đó là hiện tượng lợi dụng chính sách cổ phần hóa để trục lợi hoặc tạo sự ảnh hưởng để trục lợi. Ví dụ như: Chuyện công ty cổ phần hóa không tặng quà mà bị người nhà lãnh đạo gọi điện ghi mua cổ phần nhưng không đóng tiền, nếu không ghi cổ phần thì quá trình cổ phần hóa cũng đổ bể, không thực hiện được. Việc này còn nghiêm trọng hơn việc nhận quà, hay “trong chuyện đấu thầu thì quan chức lập ra công ty sân sau do vợ con, người thân lãnh đạo, khi tổ chức đấu thầu ông tới dự và không cần phải nói gì, đơn vị tổ chức phải tự biết mà chấm thầu cho công ty đó nếu không muốn gặp rắc rối”. Qua ví dụ này, có thể thấy mối quan hệ giữa xung đột lợi ích và tham nhũng xảy ra trong các quan hệ kinh tế, chính trị - xã hội diễn biến rất phức tạp.

Theo nghiên cứu, khảo sát “Kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam” do Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam phối hợp với Thanh tra Chính phủ được công bố ngày 09/11/2016 tại Hà Nội đã chỉ rõ: Gần 70% số doanh nghiệp và cán bộ công chức có biết rõ việc tặng, nhận quà cho rằng mục đích tặng quà chủ yếu là giúp giải quyết công việc. Cán bộ công chức và doanh nghiệp đều cảm nhận chung là tặng quà đã trở thành “trào lưu”, “thông lệ”, thậm chí “luật chơi”. Nhiều doanh nghiệp tặng quà để không bị “phân biệt đối xử” trong khi cán bộ công chức tặng quà cho cấp trên để “thể hiện sự biết điều”. Và để thắng thầu trong một dự án, có tới 38% doanh nghiệp cho rằng do chạy chọt và 50% doanh nghiệp cho rằng do ưu ái cho người thân. Đối với việc tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ, có khoảng 20% cán bộ công chức cho rằng yếu tố “con cháu và có quan hệ với lãnh đạo” là quan trọng, song có tới 35% cán bộ công chức biết rõ trường hợp lãnh đạo tuyển dụng người thân. “Có cán bộ công chức còn khẳng định tại cơ quan mình chỉ tuyển 10 người nhưng đã có tới 100 người con em trong ngành “gửi gắm” từ cấp vụ trở lên, chưa kể ngoài ngành đã tạo nên sức ép kinh khủng”.

Nhìn một cách tổng quan, xung đột lợi ích hiện nay được thể hiện dưới 04 hình thức chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, là giữa người có chức trách ra quyết định và đối tượng chịu ảnh hưởng từ quyết định đó có liên hệ với nhau thông qua việc tặng và nhận quà tặng. Người ra quyết định nhận quà tặng bằng hiện vật hoặc phi hiện vật từ đối tượng chịu ảnh hưởng của quyết định. Xung đột giữa lợi ích xuất hiện, do lợi ích cá nhân của việc nhận quà tặng với lợi ích công khi ra quyết định, dẫn đến khả năng người có trách nhiệm sẽ ra các quyết định có lợi cho đối tượng đã tặng quà.

Thứ hai, là giữa người có chức trách ra quyết định và đối tượng chịu ảnh hưởng từ quyết định đó có cùng lợi ích. Nếu đối tượng chịu ảnh hưởng của quyết định được hưởng lợi thì người ra quyết định cũng được chia sẻ lợi ích. Trường hợp này còn được gọi là nhóm lợi ích. Xung đột lợi ích xảy ra, do xung đột giữa lợi ích cá nhân của nhóm với lợi ích công khi người có chức trách ra quyết định. Tình huống này dẫn đến khả năng người được trao quyền ra quyết định có lợi cho doanh nghiệp “sân sau”, từ đó gián tiếp cũng tạo ra lợi ích cho mình.

Thứ ba, là người nắm giữ những chức trách nhất định, có khả năng khai thác các thông tin có được từ vị trí công tác để thực hiện các hành vi thu lợi cá nhân. Xung đột lợi ích xảy ra giữa lợi ích chung của việc bảo mật thông tin với lợi ích cá nhân của người nắm giữ thông tin.

Thứ tư, là người được trao quyền quyết định và các đối tượng có khả năng chịu ảnh hưởng của quyết định có mối quan hệ thân thuộc. Trong trường hợp này, xung đột lợi ích xảy ra giữa lợi ích công với lợi ích riêng của người thân. Quyết định của người được trao quyền không đem lại lợi ích riêng cho chính người ra quyết định, nhưng đem lại lợi ích riêng cho người thân của họ.

Một số giải pháp để hạn chế xung đột lợi ích góp phần phòng, ngừa tham nhũng tại Việt Nam hiện nay

Nhằm hạn chế xung đột lợi ích góp phần phòng, ngừa tham nhũng, việc thiết kế thể chế và xây dựng văn hóa đang trở nên hết sức quan trọng tại Việt Nam hiện nay. Một số nước trên thế giới đã thiết kế thể chế riêng để kiểm soát quyền lực, phát hiện xung đột lợi ích, tham nhũng rất thành công như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore... Việc xây dựng văn hóa phải được tiến hành song song với thiết kế thể chế. Bởi vì, thể chế và văn hóa như hai mặt của một đồng xu, tương tác và quyết định hình thức tồn tại của nhau. Khi nhà nước hoạt động vì công lợi, loại bỏ lợi ích nhóm và tham nhũng thì người dân sẽ tin vào các chính sách và tuân thủ pháp luật. Khi đó xã hội xây dựng được văn hóa coi trọng lợi ích công. Điều này tạo cơ sở để toàn xã hội vận hành trơn tru, hiệu quả và hướng tới mục đích chung. Ngược lại, khi nhà nước hoạt động phục vụ cho lợi ích của một nhóm cầm quyền và gây hại cho công lợi thì người dân sẽ không tin vào nhà nước, không tuân thủ chính sách và coi thường pháp luật. Khi đó xã hội không tuân thủ pháp luật, bạo lực sẽ phân tán và xã hội sẽ rối loạn, văn hóa bị suy đồi.

Để hạn chế xung đột lợi ích góp phần phòng, ngừa tham nhũng tại Việt Nam hiện nay, thiết nghĩ cần có một số giải pháp cụ thể như:

Một là, cần đẩy mạnh việc tuyên truyền, nâng cao nhận thức chung của cán bộ, công chức, người dân và doanh nghiệp về xung đột lợi ích. Hiểu và nhận thức đầy đủ tác hại khi có xung đột lợi ích xảy ra nó sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, giảm tính hiệu quả trong các quyết định phân bổ nguồn lực, làm suy giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền, làm cho tình trạng tham nhũng càng trở nên khó kiểm soát và khó xử lý hiệu quả.

Trước hết, phải đẩy nhanh việc truyền thông, kết hợp lồng ghép tình huống xung đột lợi ích và hướng dẫn về phát hiện, phòng ngừa, ứng phó các tình huống xung đột lợi ích vào chương trình giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ, công chức và sinh viên các trường Đại học. Đối với doanh nghiệp, việc phòng ngừa, giải quyết các tình huống xung đột lợi ích cũng cần được lồng ghép vào quy tắc ứng xử trong hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và coi đây như là một nội dung trong chương trình tăng cường liêm chính trong hoạt động kinh doanh.

Hai là, thực hiện nghiêm quy định pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đã được đề cập đến trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Việc quy định xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã khẳng định kiểm soát xung đột lợi ích là công cụ quan trọng nhằm phòng, chống tham nhũng hiệu quả, đảm bảo sự thống nhất trong nhận thức về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích, thống nhất về cơ chế kiểm soát, các biện pháp áp dụng, tổ chức thực hiện pháp luật về phòng ngừa, phát hiện và kiểm soát xung đột lợi ích.

Ba là, phân công đầu mối theo dõi, hỗ trợ và khuyến nghị giải pháp xử lý vi phạm và tình huống liên quan đến xung đột lợi ích. Khuyến khích vai trò giám sát của xã hội, doanh nghiệp và báo chí để kiểm soát xung đột lợi ích; tăng cường giáo dục, cung cấp thông tin để cán bộ công chức biết được chính sách, pháp luật về phòng, chống xung đột lợi ích, đồng thời tự tránh các xung đột lợi ích.

 Có thể khẳng định, kiểm soát xung đột lợi ích là công việc khó khăn, phức tạp và hết sức nhạy cảm bởi nó đụng chạm đến lợi ích cá nhân của người chịu sự kiểm soát. Hạn chế lợi ích cá nhân của người chịu sự kiểm soát đến đâu cho hợp lý là vấn đề chính trị, pháp lý phụ thuộc vào thể chế chính trị, truyền thống văn hóa và trình độ phát triển của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam./. 

Luật gia - Ths. Lê Quang Kiệm

Thanh tra tỉnh Đồng Nai

Tài liệu tham khảo:

(1) Xem Blacks Law Dictionary, https://thelawdictionary.org/conflict-of-interest/;

(2) Xem Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/vi/dictionary/english/conflict-of-interest;

(3) OECD (2005), Managing Conflict of Interest in the Public Sector, tr. 13;

(4) Xem Ngân hàng Thế giới & Thanh tra Chính phủ (2016), Kiểm soát xung đột lợi ích trong lĩnh vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam, NXB Hồng Đức, Hà Nội, tr. 23;

(5) Xem: ICAC (2014): Managing Conflict of Interest in the Public Sector Guidelines, tr.1, tại: http://www.icac.nsw.gov.au;

(6) Vũ Mạnh Hùng, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Trọng Khải, Phan Thăng:  “Từ điển pháp luật Anh - Việt”, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 2000, tr.318;

(7) TS Hoàng Văn Luân: “Quản trị xung đột lợi ích - các lý thuyết và vấn đề đặt ra ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2014;

 (8) Vũ Công Giao, Đỗ Thu Huyền: “Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý xung đột lợi ích của thế giới”, Tạp chí Nội chính, số 31 tháng 3/2016.