Bản chất của Dự án PPP- cơ sở để xác định trách nhiệm của thanh tra trong hoạt động đầu tư theo phương thức PPP

Một là, mục đích của dự án PPP là để hình thành và cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công thuộc về trách nhiệm của Nhà nước. Thông thường các sản phẩm và dịch vụ này là xây dựng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hoá kinh doanh công trình hệ thống cơ sở hạ tầng cơ bản cho phát triển kinh tế xã hội, như hệ thống giao thông vận tải, hệ thống năng lượng quốc gia, hệ thống nước sach, xử lý nước thải, chất thải, hạ tầng công nghệ thông tin.

Đây là những lĩnh vực đòi hỏi vốn đầu tư lớn và dài hạn, sản phẩm dịch vụ có tính chất “hàng hoá công cộng” rõ ràng khác biệt so với những hàng hoá, dịch vụ do tư nhân cung cấp cho xã hội. Thêm vào đó, những lĩnh vực này, không giống như y tế, giáo dục, thể thao, không dễ dàng chuyển sang phương thức xã hội hoá. Dự án PPP hoàn toàn khác với các dự án kinh doanh thông thường do tư nhân đầu tư hoặc kinh doanh theo nguyên tắc thuần tuý thị trường. Trường hợp không kêu gọi được tư nhân tham gia thì Nhà nước vẫn phải bỏ kinh phí để thực hiện

Hai là, vị trí, vai trò của Nhà nước luôn có tính quyết định trong dự án PPP. Quy trình thực hiện dự án PPP gồm 5 giai đoạn như sau: Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư, công bố dự án; lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; thiết kế, dự toán (nếu Nhà nước có sử dụng vốn để hỗ trợ); lựa chọn nhà đầu tư; thành lập doanh nghiệp dự án PPP và ký kết hợp đồng; triển khai thực hiện dự án. Để thực hiện quy trình này, các cơ quan đơn vị Nhà nước phải xác định các tiêu chí, các yêu cầu, điều kiện của của dự án phù hợp với chính sách pháp luật và yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ.

Hệ quả là, không thể quan niệm dự án PPP là việc giao khoán cho tư nhân thực hiện. Tư nhân chỉ được giao để thực hiện một số chức năng của Nhà nước, chứ không tự tạo ra sản phẩm dịch vụ của mình để thực hiện mục đích kinh doanh thông thường. Như vậy, vị trí của Nhà nước trong dự án PPP là một hình thức của đầu tư công và về mặt quy phạm là phù hợp với Điều 5 của Luật  2019 về đối tượng của đầu tư công: “Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư”.

Ba là, bản chất hợp tác trong dự án PPP chính là Nhà nước nhượng quyền cho tư nhân thực hiện dự án (bỏ vốn đầu tư và sẽ được hoàn trả lại vốn bằng các hình thức như quyền thu phí, thanh toán bằng quỹ đất, hoặc Nhà nước trực tiếp trả). Việc nhượng quyền này được thể hiện trong Họp đồng PPP là thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan ký kết hợp đồng với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự ánPPP về việc nhượng quyền để thực hiện dự án PPP.

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa

Xét dưới góc độ phân bổ các quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng PPP, ta thấy: Do Hợp đồng PPP là dài hạn, tiềm ẩn nhiều rủi ro nên luôn có thoả thuận giữa các bên về cam kết nhất định của cơ quan Nhà nước trong việc bảo toàn vốn cho nhà đầu tư tư nhân và do vậy, tài sản hình thành tư dự án PPP thì Nhà nước vân giữ nguyên quyền quản ý, kiểm soát và yêu cầu cam kết chất lượng và dịch vụ với nhà cung cấp tư nhân. Như vậy, có thể khẳng định tài sản hình thành từ dự án PPP là tài sản công, và về mặt quy phạm là phù hợp với Điều 3, Điều 4 của Luật quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.

Thanh tra Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong việc phòng ngừa sai phạm và bảo đảm tuân thủ đúng, hiệu quả chính sách, pháp luật về dự án hợp tác đầu tư công - tư. Theo quy định của Luật Thanh tra, Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vai trò của hoạt động Thanh tra Nhà nước đối với các dự án PPP thể hiện ở các điểm sau đây:

Thứ nhất, nâng cao hiệu quả của hoạt động PPP thông qua việc thanh tra nhằm bảo đảm tuân thủ pháp luật. Hợp đồng PPP có rất nhiều hình thức khác nhau, chia thành 2 nhóm theo tiêu chí thanh toán: nhóm hợp đồng mà nhà đầu tư tổ chức thu phí trực tiếp của người sử dụng hoặc tạo doanh thu thông qua hợp đồng bao tiêu sản phẩm ( hợp đồng BOT,BTO, O&M, BOO) và nhóm hợp đồng mà nguồn thu của nhà đầu tư được hình thành từ khoản thanh toán định kỳ của cơ quan Nhà nước ( hợp đồng BTL,BLT). Chính vì sự phức tạp như vậy, nên hoạt động thanh tra rất cần thiết và phù hợp với mục đích của hoạt động thanh tra nhằm phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục, phòng ngừa phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước.

Thứ hai, bảo vệ lợi ích của Nhà nước và của người dân. Nếu dự án  PPP không được kiểm soát bằng các hình thức thanh tra chặt chẽ thấu đáo về phương diện kế hoạch, đầu tư, tài chính, hiệu quả đầu tư, thì có nguy cơ bị nhà đầu tư thao túng, đẩy rủi ro về phía Nhà nước.

Quy định thanh tra trong hoạt động đầu tư dự án PPP trong Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Theo Dự thảo 6 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), Điều 85 quy định về hoạt động thanh tra Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP như sau:

Điều 85. Thanh tra chuyên ngành hoạt động đầu tư theo phương thức PPP

1. Thanh tra hoạt động đầu tư theo phương thức PPP là thanh tra chuyên ngành kế hoạch và đầu tư theo quy định của pháp luật về thanh tra.

2. Thanh tra hoạt động đầu tư theo phương thức PPP được tiến hành đối với cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng PPP, nhà đầu tư PPP, doanh nghiệp dự án PPP và cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư theo phương thức PPP quy định tại Luật này.”

Trên cơ sở phân tích bản chất của Phương thức đầu tư dự án PPP, có thể thấy, nội dung trên đây của Dự thảo về hoạt động thanh tra còn nhiều vấn đề chưa đúng, cụ thể như sau:

Thứ nhất, dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư chỉ quy định việc thanh tra dự án PPP là thanh tra chuyên ngành. Quy định như vậy trong Dự thảo là không đúng, vì  xét về vị trí của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong hệ thống pháp luật thì Luật này chỉ là luật chuyên ngành trong lĩnh vực đầu tư, Luật này không thể tự tiện quy định về lĩnh vực thanh tra. Theo đúng trật tự của văn bản được quy định trong Luật ban hành vãn bản quy phạm pháp luật thì những vấn đề thanh tra hoặc kiểm toán trong hoạt động đầu tư dự án PPP sẽ phải được dẫn chiếu tới Luật thanh tra hoặc Luật kiểm toán Nhà nước, Luật kiểm toán độc lập.

Mặt khác, Luật Thanh tra hiện hành đã quy định thanh tra Nhà nước gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Theo đó, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Xét trong quy trình của dự án PPP như phân tích ở trên, cơ quan Nhà nước luôn là một bên chủ thể trong quan hệ này, vì vậy yêu cầu của tất cả các loại hình thanh tra là cần thiết để đảm bảo tính pháp chế trong cả hệ thống bộ máy Nhà nước.

Thứ hai, dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư giới hạn chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đối với dự án PPP chỉ là thanh tra chuyên ngành kế hoạch và đầu tư là không đúng, vì nội dung, lĩnh vực đầu tư dự án PPP, như phân tích ở trên, liên quan tới nhiều ngành, cấp quản lý. Ví dụ, dự án PPP trong lĩnh vực giao thông, nếu chiếu theo Dự thảo thì các cơ quan thanh tra của ngành giao thông, tài chính, xây dựng đều không được tiến hành thanh tra, mà chỉ do cơ quan thanh tra của ngành kế hoạch- đầu tư. Đây rõ ràng là một quy định vô lí, vì nó vô hiệu hoá tính chỉnh thể của hệ thống tổ chức thanh tra.

Ngoài ra, quy định hoạt động thanh tra dự án PPP chỉ thuộc ngành kế hoạch và đầu tư là không có cơ sở thực tiễn. Vì ta thấy rằng việc dự án PPP  được thực hiện theo nhiều quy trình phức tạp, trong đó ngành kế hoạch đầu tư có vai trò chủ yếu trong những giai đoạn đầu của dự án PPP, còn trong rất nhiều giai đoạn khác như ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng, thanh lý hợp đồng PPP các cơ quan Nhà nước có chức năng cung cấp những sản phẩm dịch vụ công đều có vai trò hết sức quan trọng.

Tóm lại, Điều 85 trong Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư cần được biên tập và chỉnh sửa lại, theo hướng không giới hạn các quy định hiện có của Luật Thanh tra là luật chuyên ngành. Nội dung chỉnh sửa có thể tham khảo như sau:

“ Điều số (…) Thanh tra Nhà nước đối với phương thức đối tác công tư

1. Thanh tra hoạt động đầu tư theo phương thức PPP được thực hiện theo quy định của Luật thanh tra.

2. Thanh tra hoạt động đầu tư theo phương thức PPP được tiến hành đối với cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng PPP, nhà đầu tư PPP, doanh nghiệp dự án PPP và cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư theo phương thức PPP quy định tại Luật này

 

Nguyễn Đức Ngọc- Đại học Luật Hà Nội