Quan niệm về đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL

Đánh giá tác động chính sách là đánh giá tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật (Regulatory Impact Accessment - RIA) có thể xảy ra từ sự thay đổi chính sách, được thực hiện trong quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá các giải pháp, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền để lựa chọn được giải pháp tốt nhất. Một dự thảo VBQPPL là kết quả của đánh giá tác động chính sách, chứ không phải là khởi đầu và cơ sở của đánh giá tác động chính sách.

Theo quy định hiện hành, đánh giá tác động chính sách được hiểu là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân (đại biểu Quốc hội) đề nghị xây dựng VBQPPL thực hiện phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với đối tượng có quyền, nghĩa vụn, trách nhiệm chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách. Cách hiểu này dựa trên quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL)(1); Khoản 1, 2, Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 giải thích về khái niệm “chính sách”(2), “đánh giá tác động của chính sách”(3).

Quy định về thủ tục đánh giá tác động chính sách và xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách

Việc đánh giá tác động chính sách ở nước ta được xác định từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL và đầu ra là báo cáo đánh giá tác động chính sách (sau đây gọi là báo cáo). Để thực hiện hoạt động này, có thể khái quát các bước chính mà cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL như sau:

Bước 1: Lập kế hoạch đánh giá tác động chính sách trên cơ sở xây dựng các nội dung đánh giá tác động

Việc lập bản kế hoạch là bước đầu tiên, qua đó thể hiện đầy đủ các nội dung để đánh giá tác động chính sách bao gồm: Xác định các vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; định hướng, giải pháp để giải quyết từng vấn đề; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách và thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề(4). Đánh giá tác động chính sách về kinh tế, tác động xã hội và tác động đối với hệ thống pháp luật là ba nội dung bắt buộc, còn đánh giá tác động về giới được thực hiện khi chính sách đề nghị xây dựng có liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới và đánh giá tác động về thủ tục hành chính được thực hiện khi phải có thủ tục hành chính cần thiết, hợp pháp, hợp lý để thực hiện chính sách.

Bước 2: Lấy ý kiến góp ý, phản biện từ cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL sau khi được ban hành

Có thể coi đây là bước rất quan trọng, bởi qua đó, các chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của chính sách bày tỏ mong muốn của mình. Ở bước này, điều quan trọng quyết định tính hiệu quả, đó là xác định đúng, đủ đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, bên cạnh đó, để đảm bảo việc lấy ý kiến góp ý, ý kiến phản biện thu được kết quả chính xác, đầy đủ, khách quan còn phụ thuộc vào cách thức lấy ý kiến, phương pháp lấy ý kiến, thời gian gửi hồ sơ, nội dung lấy ý kiến, nội dung hồ sơ, tài liệu gửi lấy ý kiến.

leftcenterrightdel

Bước 3: Xây dựng dự thảo báo cáo

Dự thảo báo cáo được xây dựng theo hướng dẫn tại Mẫu số 01 Phụ lục V, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Bố cục, nội dung của dự thảo báo cáo kết cấu thành 5 Mục: (I) Xác định vấn đề bất cập tổng quan; (II) Đánh giá tác động của chính sách; (III) Lấy ý kiến; (IV) Giám sát và đánh giá; (V) Phụ lục. Trong đó, Mục II về Đánh giá tác động của chính sách được hướng dẫn chi tiết hơn cả. Vì là dự thảo lần đầu, nên các nội dung nhiều khi chỉ mang tính nêu vấn đề và giải quyết ở mức vừa phải.

Bước 4: Đăng tải, lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách vào dự thảo báo cáo

Ở bước này, dự thảo báo cáo được cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị đưa lên đăng tải cùng với các tài liệu khác trong hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL trên cổng thông tin điện tử Chính phủ, cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cổng thông tin hoặc trang thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị để người dân và các cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách vào dự thảo báo cáo. Hình thức đăng tải công khai nhằm tạo thêm kênh lấy ý kiến cho mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân dễ tiếp cận dù ở bất cứ nơi đâu thông qua các phương tiện công nghệ kết nối được với mạng Internet, đồng thời, qua đó cũng công khai các ý kiến đóng góp đối với dự thảo báo cáo.

Bước 5: Tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý

Chủ thể thực hiện bước này là cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị. Tại bước này cần lưu ý: (i) Tổng hợp đầy đủ, phản ánh trung thực mọi ý kiến góp ý, ý kiến phản biện bao gồm cả cơ sở lý luận, thực tiễn của từng ý kiến; (ii) Công tác giải trình và tiếp thu liên quan mật thiết, gắn bó chặt chẽ với nhau: Giải trình lý giải cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn cho việc vì sao tiếp thu, bổ sung ý kiến này và vì sao xem xét chưa đưa nội dung góp ý khác vào dự thảo báo cáo; (iii) một phần kết quả của đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và giới cho từng giải pháp chính sách cũng là một phần của đánh giá tác động về hệ thống pháp luật (điều kiện bảo đảm thi hành).

Bước 6: Chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo

Để hỗ trợ xây dựng báo cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Việc hỗ trợ này được thực hiện từng bước hoặc ở tất cả các bước tùy thuộc vào nhu cầu, nhận định của cơ quan, tổ chức lập đề nghị hoặc yêu cầu của cơ quan thẩm tra, cơ quan thẩm định, cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Thực tế thực hiện đánh giá tác động chính sách cho thấy, ngay cả khi báo cáo đã được cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị xây dựng VBQPPL ban hành thì việc bổ sung nội dung đánh giá tác động của chính sách vẫn xảy ra. Khi đó, phải tiếp tục thực hiện các bước phù hợp để cuối cùng có được báo cáo toàn diện, phản ánh đầy đủ nhất các vấn đề cần giải quyết và đưa ra giải pháp tối ưu trong xây dựng và thực hiện chính sách. 

Một số kiến nghị hoàn thiện quy định về đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL

Một là, luật cần quy định rõ ràng và văn bản hướng dẫn luật có hướng dẫn cụ thể để tách bạch ý kiến góp ý và ý kiến phản biện

Trong thực hiện vẫn thường có sự nhầm lẫn, đánh đồng hai loại ý kiến này. Hiện nay, vai trò phản biện xã hội được giao cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Điều 9, Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, khái niệm phản biện chưa được làm rõ từ góc độ quy định pháp luật. Do đó, muốn hoạt động lấy ý kiến thực sự hiệu quả, cần bổ sung quy định về khái niệm ý kiến góp ý với ý kiến phản biện, từ đó làm cơ sở xác định đối tượng lấy ý kiến góp ý và đối tượng lấy ý kiến phản biện, phân loại vấn đề lấy ý kiến góp ý - ý kiến phản biện, quy định lấy ý kiến phản biện đối với chính sách lớn, có nhiều ý kiến khác nhau và thiết kế sửa đổi Phần III của Mẫu hướng dẫn xây dựng báo cáo hiện tại theo hướng này.

Hai là, bổ sung quy định cụ thể theo hướng mở rộng đối tượng chủ thể lấy ý kiến vào dự thảo báo cáo

Luật Ban hành VBQPPL quy định chủ thể được lấy ý kiến là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách và ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan.  

Hướng dẫn chi tiết quy định này, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP phân cấp việc lấy ý kiến theo chủ thể (cơ quan, tổ chức) có thẩm quyền đề nghị ban hành VBQPPL: Lấy ý kiến Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức có liên quan đối với hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL của cơ quan Trung ương; lấy ý kiến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan, cơ quan, tổ chức khác có liên quan đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; lấy ý kiến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp. Như vậy, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức nào có liên quan hoàn toàn do cơ quan, tổ chức, cá nhân đề nghị xây dựng VBQPPL xác định. Quy định này mang tính bao quát, khó xác định là phải lấy ý kiến của bao nhiêu cơ quan, tổ chức có liên quan, dẫn đến thực tế là có chính sách còn thiếu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức có chức năng, nhiệm vụ liên quan.  

Bên cạnh đó, để đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức lập đề nghị có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học là những cơ quan, tổ chức, cá nhân có chuyên môn sâu về từng lĩnh vực. Quy định này mang tính mở nhưng không mang tính bắt buộc nên hoàn toàn phụ thuộc ý chí của cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Trong khi thực tế lâu nay, các viện nghiên cứu, trường đại học, các chuyên gia, nhà khoa học đã và đang có những đóng góp rất lớn trong hoạt động xây dựng pháp luật.

Vì vậy, kiến nghị cần xem xét, quy định theo hướng mở rộng và cụ thể hơn trong luật về chủ thể bắt buộc phải lấy ý kiến vào dự thảo báo cáo và hoạt động đánh giá tác động của chính sách.   

Ba là, bổ sung quy định về hình thức lấy ý kiến vào dự thảo báo cáo theo từng đối tượng cụ thể xin ý kiến

Trong thực tiễn, hoạt động tổ chức lấy ý kiến đóng góp, phản biện xã hội khó đảm bảo yêu cầu về thời gian và chất lượng, hiệu quả chưa cao, bởi: Chưa được các cơ quan có thẩm quyền quan tâm đúng mức, việc xin ý kiến trực tiếp người dân vào đề nghị ban hành văn bản còn rất hiếm hoi, còn mang tính hình thức khiến người dân chưa mặn mà, nhiều cơ quan được lấy ý kiến chưa làm hết trách nhiệm... Trong những năm gần đây, việc lấy ý kiến chủ yếu được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước vì hình thức này có thể coi là dễ tiếp cận nhất, nhận được ý kiến nhanh nhất. Tuy vậy, có những dự thảo đăng tải trên cổng thông tin điện tử nhưng số lượng truy cập thấp và hầu như không có ý kiến góp ý xây dựng luật. Bên cạnh đó, hình thức này không phù hợp khi lấy ý kiến của đồng bào dân tộc thiểu số, đồng bào vùng sâu vùng xa... Các nguyên nhân này đang trực tiếp làm ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng luật cũng như ảnh hưởng đến quyền lợi của những đối tượng do luật tác động.

Do đó, để tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đảm bảo nhân dân tích cực tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, cần tăng cường lấy ý kiến ở khu dân cư, cộng đồng; tổ chức lấy ý kiến rộng rãi theo chuyên đề giúp người dân hiểu rõ, hiểu đúng bản chất, nội dung của từng chính sách... Đồng thời, quy định cụ thể về sự tham gia rộng rãi của người dân, doanh nghiệp, các nhà khoa học vào các giai đoạn xây dựng, soạn thảo và ban hành quy định pháp luật. Quy định những trường hợp bắt buộc phải lấy ý kiến rộng rãi của người dân trước khi ban hành. Bên cạnh đó, đề nghị có quy định cụ thể, chặt chẽ về đối tượng, nội dung, phương pháp điều tra, phương pháp tổng hợp nhằm đảm bảo chất lượng các cuộc điều tra xã hội học là thực chất, dựa trên cơ sở thực tiễn. Các vấn đề này phải được xem xét đưa vào thiết kế chi tiết trong mẫu Báo cáo đánh giá tác động.

Bốn là, bổ sung quy định về trách nhiệm phản hồi và giải trình của cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị

Công tác giải trình việc tiếp thu ý kiến góp ý, ý kiến phản biện đã được Luật Ban hành VBQPPL và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP hướng dẫn, tuy nhiên chưa cụ thể. Xuất phát từ việc lấy ý kiến góp ý nhiều lúc còn hình thức, mang tính thủ tục nên có trường hợp ý kiến góp ý hợp lý, xác đáng không được xem xét tiếp thu nhưng cũng không có bất kỳ sự giải trình nào. Vì thế, cần bổ sung quy định cụ thể về trách nhiệm phản hồi và giải trình của cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị về các nội dung góp ý, mức độ, kết quả tiếp thu.  

Năm là, rà soát sửa đổi quy định theo hướng tăng thời gian cho ý kiến

Một điều hiển nhiên đảm bảo cho hiệu quả lấy ý kiến là thời gian phải đủ dài để chủ thể được lấy ý kiến nghiên cứu vấn đề. Yêu cầu này đòi hỏi công tác chuẩn bị cho việc lấy ý kiến không được hời hợt, sơ sài về nội dung; các vấn đề xin ý kiến phải được xác định rõ ràng, tập trung, tránh dàn trải; phân biệt, sàng lọc vấn đề xin ý kiến để gửi đến đúng đối tượng... Thực tế cho thấy, thời gian gửi lấy ý kiến thường rất gấp không bảo đảm quy định trong khi phạm vi các vấn đề lấy ý kiến thường rộng, cần thời gian nghiên cứu chuyên sâu, thủ tục cho ý kiến lại phải đảm bảo tính hành chính dẫn đến tình trạng phổ biến là gửi văn bản góp ý chậm, trong nhiều trường hợp, nội dung, chất lượng của các ý kiến còn hạn chế, góp ý đơn giản, sơ sài, nặng về câu chữ, kỹ thuật trình bày văn bản mà chưa tập trung nhiều vào các nội dung của dự thảo báo cáo. Vì vậy, kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định theo hướng tăng thời gian cho ý kiến đối với đối tượng chịu tác động trực tiếp là 30 ngày, đối với hình thức đăng tải là 45 ngày, với các cơ quan, tổ chức liên quan là 30 ngày... Khoảng thời gian này là phù hợp, đủ để các chủ thể được lấy ý kiến có điều kiện tìm hiểu, nghiên cứu, tổng hợp ý kiến, ban hành văn bản góp ý và gửi đến cơ quan, tổ chức lấy ý kiến. Điều này liên quan đến cân đối tổng thời gian hoàn thành báo cáo cần phải được tính toán khoa học, thể hiện rõ ràng ở từng giai đoạn.  

Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên trong ASEAN chính thức áp dụng đánh giá tác động chính sách trong công tác xây dựng pháp luật bằng việc xuất hiện chế định đánh giá tác động chính sách trong Luật Ban hành VBQPPL (từ năm 2008). Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có một số sửa đổi, bổ sung chế định này theo hướng tiến bộ, đầy đủ, chi tiết hơn, tuy nhiên, thực tiễn áp dụng luật cho thấy vẫn còn những vấn đề về thủ tục đánh giá tác động chính sách cần được chỉnh sửa để đảm bảo hiệu quả của hoạt động này từ nhận thức đến tổ chức thực hiện, nhất là khi trong thời gian tới, chúng ta còn có một khối lượng lớn các chính sách cần đánh giá, xây dựng và hoàn thiện. Có như vậy, mới giảm thiểu được việc ban hành chính sách kém hiệu quả, tạo những gánh nặng chi phí cho Nhà nước và người dân (chi phí xây dựng, chi phí thực thi) cũng như tác động tiêu cực đối với những nhóm đối tượng chịu tác động, bị điều chỉnh bởi chính sách đó đem lại.

Ths. Lê Thị Hương Thủy

Viện Nghiên cứu Lập pháp

Chú thích:

(1) Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành;

(2) Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định;

(3) Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách;

(4) Điều 5, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL.

Tài liệu tham khảo

1.    Hiến pháp năm 2013;

2.    Luật Ban hành VBQPPL năm 2015;

3.    Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL;

4.    Bộ Tư pháp, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID GIG) (2018) “Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ đánh giá tác động chính sách”.

5.    Mai Lan, “Nâng cao nhận thức về đánh giá tác động chính sách”, Nguồn: https://www.nhandan.com.vn/.