Hiện nay, việc phân định hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Có thể hiểu “thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp là hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền, nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật và xử lý các hành vi vi phạm của doanh nghiệp trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước”. Trong đó, thanh tra doanh nghiệp là hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật của doanh nghiệp ở quy mô nhất định, xem xét đánh giá cơ chế, chính sách, pháp luật trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước. Kiểm tra doanh nghiệp là hoạt động thường xuyên của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét việc chấp hành pháp luật và xử lý hành vi vi phạm của doanh nghiệp trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước.

Tuy nhiên, việc cố gắng phân biệt hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra thực ra chỉ có ý nghĩa đối với chủ thể quản lý để xác định các yếu tố pháp lý cho việc tiến hành hoạt động như thẩm quyền, đối tượng, nội dung, phương thức mà không có nhiều ý nghĩa đối với đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, đặc biệt khi đối tượng đó là các doanh nghiệp(1). Đối với doanh nghiệp, hoạt động thanh tra, kiểm tra chỉ thực sự có ý nghĩa khi nó giúp cho doanh nghiệp thực hiện đúng các quy định phức tạp của pháp luật hiện hành, giúp hoàn thiện cơ chế, chính sách tạo sự thông thoáng cho doanh nghiệp phát triển. Đây cũng là một trong những yêu cầu lớn của Đảng và Nhà nước ta hiện nay đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp.

Những hạn chế, bất cập chủ yếu trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, quy định của pháp luật hiện hành không phân biệt rõ hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành thực chất đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra chuyên ngành” để đặt tên cho hoạt động kiểm tra chuyên ngành của các cơ quan quản lý Nhà nước. Quy định này đã làm cho việc phân biệt giữa hai hoạt động “thanh tra chuyên ngành” và “kiểm tra chuyên ngành” càng trở nên phức tạp hơn. Sau khi có Nghị định số 07/2012/NĐ-CP, hàng loạt các nghị định về tổ chức hoạt động thanh tra của các ngành, lĩnh vực được ra đời, xuất hiện thêm nhiều cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành không nằm trong quy định ban đầu của Nghị định 07(2).

leftcenterrightdel
 

Thứ hai, quy định hiện hành về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp tạo ra sự chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra giữa các ngành, các cấp, đặc biệt là trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Theo quy định pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra doanh nghiệp được xác định trong các văn bản pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý về ngành, lĩnh vực. Ngoài ra, thẩm quyền kiểm tra doanh nghiệp cũng được thể hiện trong các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan đến điều kiện hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, tiêu chuẩn, kỹ thuật, chuyên môn về ngành, lĩnh vực cụ thể. Điển hình của tình trạng chồng chéo về thẩm quyền có thể kể đến là lĩnh vực quản lý về an toàn thực phẩm. Trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước khác cũng xảy ra tình trạng chồng chéo về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra giữa cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương và cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương, hoặc giữa các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương với nhau. Chồng chéo về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra bắt nguồn từ chính sự chồng chéo về thẩm quyền quản lý Nhà nước hiện nay. Chủ trương phân cấp quản lý đã được triển khai thực hiện ở nước ta, tuy nhiên, cho đến nay vẫn còn những điểm chưa hợp lý cần tiếp tục được tháo gỡ.

Thứ ba, quy định về căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp còn chưa rõ ràng, chưa có cơ sở. Theo quy định tại Điều 37, Luật Thanh tra năm 2010, hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất. Đối với hoạt động kiểm tra, mặc dù không có quy định chung, song thực tiễn cho thấy các cơ quan có thẩm quyền cũng tiến hành kiểm tra doanh nghiệp theo kế hoạch và đột xuất. Kiểm tra định kỳ, kiểm tra chuyên đề được thực hiện căn cứ vào kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc ban hành và không quá một lần trong một năm về cùng nội dung đối với một đối tượng kiểm tra. Tuy nhiên, đây chỉ là những quy định chung mang tính chất định tính nhiều hơn là dựa trên những căn cứ rõ ràng, cụ thể có thể định lượng được. Trên thực tế, căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của cơ quan quản lý Nhà nước.

Thứ tư, quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra chuyên ngành tản mát, không thống nhất dễ tạo ra sự tùy tiện. Trình tự, thủ tục kiểm tra doanh nghiệp được quy định tại nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành và có những đặc điểm riêng tùy thuộc vào yêu cầu kiểm tra chấp hành pháp luật về chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Trên thực tế, hiện nay không có một văn bản pháp luật khung quy định thống nhất về trình tự, thủ tục kiểm tra nói chung, cũng như kiểm tra doanh nghiệp nói riêng; mỗi ngành, lĩnh vực đều ban hành riêng quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc kiểm tra.

Ngoài những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp cũng cho thấy rất nhiều hạn chế, bất cập như: Nội dung, phạm vi thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp chưa rõ ràng, chưa phù hợp, chưa sát với thực tế, có nơi, có lúc còn vượt khỏi phạm vi thẩm quyền quản lý; hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp chưa bảo đảm tính công bằng, công khai, minh bạch, thời gian thanh tra, kiểm tra còn kéo dài gây nhiều phiền hà cho doanh nghiệp; việc ban hành kết luận thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp còn chậm, đặc biệt còn chưa làm rõ được vi phạm của doanh nghiệp, chưa kiến nghị được biện pháp xử lý vi phạm cụ thể; vẫn còn những biểu hiện của tiêu cực, nhũng nhiễu trong hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp.

Những bất cập, hạn chế trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân như nhận thức chưa đúng và đầy đủ, quy định của pháp luật còn nhiều hạn chế, quá trình tổ chức thực hiện còn nhiều bất cập. Những bất cập chủ yếu trong quá trình tổ chức thực hiện có thể kể đến là: Sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung và thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp ở một số bộ, ngành địa phương còn chưa sát sao, quyết liệt, có nơi, có lúc còn có tư tưởng cục bộ, không sẵn sàng phối hợp với các cơ quan Nhà nước có liên quan khác; trình độ chuyên môn, ý thức trách nhiệm và đạo đức công vụ của một bộ phận công chức, thanh tra viên, kiểm tra viên còn yếu kém, kỷ luật công vụ chưa nghiêm, chưa bảo đảm sự công bằng; sự kết nối và chia sẻ thông tin trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng là điểm mấu chốt trong quá trình phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra còn chưa được thực hiện tốt. Cơ sở dữ liệu về hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng còn thiếu hụt.

Một số giải pháp đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp trong thời gian tới

Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra doanh nghiệp

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về chức năng thanh tra chuyên ngành theo hướng giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho các chủ thể có chức năng tham mưu xây dựng chính sách (Thanh tra bộ, thanh tra sở, thanh tra tổng cục, cục thuộc bộ), bỏ chức năng thanh tra chuyên ngành của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đơn thuần (Cục, Chi cục thuộc Tổng Cục và Chi cục thuộc Cục).

Để thực hiện các giải pháp này cần tiến hành sửa đổi các văn bản pháp luật. Cụ thể, sửa quy định về “cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành” trong Luật Thanh tra năm 2010. Quy định rõ trong Luật Thanh tra về việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành, ngoài Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở, chỉ được giao cho các Tổng cục, Cục thuộc bộ. Chi cục thuộc Cục và chi cục thuộc Sở chỉ nên giao thẩm quyền kiểm tra, xử lý vi phạm. Đồng thời, sửa Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành theo các nội dung đã được sửa đổi, bổ sung trong Luật Thanh tra.

Thứ hai, sửa đổi quy định về hình thức thanh tra chuyên ngành. Hiện tại, Luật Thanh tra quy định hai hình thức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành là thanh tra theo Đoàn và thanh tra viên, công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập. Tuy nhiên, cùng với việc nhận thức lại bản chất, mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành, đồng thời phân biệt nó với hoạt động kiểm tra chuyên ngành, chỉ nên quy định hình thức thanh tra chuyên ngành theo Đoàn thanh tra, bỏ hình thức thanh tra viên chuyên ngành, người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập.

Thứ ba, bổ sung vào Luật Thanh tra quy định thẩm quyền của Chánh Thanh tra tỉnh trong việc tham mưu giúp Chủ tịch UBND tỉnh điều phối việc xây dựng kế hoạch thanh tra doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh.

Thứ tư, rà soát, sửa đổi, bổ sung Thông tư 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 quy định quy trình xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra. Nghiên cứu sửa đổi quy định về thời gian, thời hạn xây dựng, trình, ban hành kế hoạch thanh tra bảo đảm sự thống nhất, hợp lý, nhịp nhàng giữa các bộ ngành, địa phương; quy định rõ các trường hợp được coi là chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra và các biện pháp xử lý chồng chéo; bổ sung quy định về công khai, minh bạch kế hoạch thanh tra của các cấp, các ngành để mọi người dân và doanh nghiệp có thể theo dõi việc thực hiện.

Thứ năm, rà soát, sửa đổi quy trình tiến hành một cuộc thanh tra, bảo đảm tối đa sự rõ ràng, công khai, minh bạch. Đồng thời, cần quy định cụ thể trình tự thực hiện từng quyền trong hoạt động thanh tra trên cơ sở phân nhóm các quyền: Quyền quyết định; quyền yêu cầu; quyền kiến nghị. Cần quy định biểu mẫu thống nhất áp dụng cho việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trên từng lĩnh vực.

Thứ sáu, bổ sung quy định của pháp luật về thanh tra liên ngành. Do chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ nên hoạt động thanh tra liên ngành ở một số địa phương chưa được tổ chức tốt. Vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì và các cơ quan có liên quan chưa được xác định đúng đắn. Cần có những quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm của đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra liên ngành. Có thể thiết kế một một mục trong Luật Thanh tra hoặc ban hành Nghị định điều chỉnh riêng về vấn đề này.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm tra doanh nghiệp

Để giải quyết triệt để những chồng chéo trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành hiện nay, cần xây dựng văn bản điều chỉnh hoạt động kiểm tra chuyên ngành ở văn bản luật. Cần gộp chung vấn đề kiểm tra chuyên ngành với xử lý vi phạm hành chính thành một đạo luật, có thể gọi tên là Luật Kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính, trong đó quy định chung một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, quy định về mô hình tổ chức thực hiện quyền kiểm tra chuyên ngành. Cần quy định về nguyên tắc cơ quan nào được giao chức năng quản lý Nhà nước theo ngành, lĩnh vực thì có chức năng kiểm tra chuyên ngành. Tổ chức thực hiện chức năng kiểm tra chuyên ngành trong các cơ quan đó xuất phát từ quy mô quản lý, phù hợp với phạm vi thực thi quyền quản lý của từng cơ quan.

Thứ hai, quy định về mục đích và nguyên tắc của hoạt động kiểm tra chuyên ngành.

Thứ ba, quy định rõ căn cứ để tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Căn cứ tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành phải trên cơ sở áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro, phân luồng đánh giá mức độ chấp hành của các đối tượng và chỉ tiến hành hoạt động kiểm tra theo những căn cứ luật định, thay tiền kiểm bằng hậu kiểm. Yêu cầu này đã được chỉ rõ trong các Nghị quyết 19 của Chính phủ về cải thiện môi trường kinh doanh và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia vào các năm 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, Nghị quyết 35/NQ-2016 về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020.

Thứ tư, quy định trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành, nêu rõ các trường hợp chồng chéo trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành và biện pháp xử lý chồng chéo.

Thứ năm, quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành, quyền và nghĩa vụ của đối tượng kiểm tra chuyên ngành là cơ sở cho việc giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của người có thẩm quyền và bảo vệ quyền lợi chính đáng cho đối tượng.

Về tổ chức thực hiện

Thứ nhất, cần tổ chức thực hiện tốt công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn về các quy định của pháp luật, nội dung của các nghị quyết, chỉ thị về hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nhằm thống nhất nhận thức đúng đắn làm cơ sơ cho hành động.

Thứ hai, cần triển khai việc xây dựng tiêu chí quản lý rủi ro trong chấp hành pháp luật ở từng ngành, lĩnh vực. Việc xây dựng các tiêu chí quản lý rủi ro trong chấp hành pháp luật hiện đang được triển khai trong một số ngành, lĩnh vực, tiêu biểu là ngành thuế. Việc áp dụng phần mềm quản lý rủi ro trong ngành thuế bước đầu đã mang lại những kết quả hết sức tích cực, nhận được sự đồng tình của cộng đồng doanh nghiệp. Việc lựa chọn đối tượng để tiến hành thanh tra, kiểm tra không còn phụ thuộc và đánh giá và ý muốn chủ quan của nhà quản lý mà đã dựa trên những căn cứ hiện đại, khoa học. Đặc biệt là đã bảo đảm được tính công khai, minh bạch, công bằng, là những nguyên tắc vô cùng quan trọng trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung.

Thứ ba, tăng cường trách nhiệm và đạo đức công vụ từ cấp lãnh đạo, chỉ đạo đến cấp thực thi trong việc triển khai thực hiện các quy định của pháp luật và các nghị quyết, chỉ thị về thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp, xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm.

Thứ tư, thực hiện tốt việc chia sẻ và kết nối thông tin giữa các cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp. Thông tin về hoạt động thanh tra, kiểm tra từ các ngành, lĩnh vực nếu có dự kết nối tạo thành một cơ sở dữ liệu chung sẽ giúp ích cho quá trình xây dựng kế hoạch, giúp loại bỏ những chồng chéo, trùng lắp, giúp kế thừa các kết quả đã có, giúp phát hiện những lỗ hổng... Trước mắt, cần tiến hành việc xây dựng cơ sở dữ liệu trong từng ngành, lĩnh vực, từng địa phương. Về lâu dài, cần xây dựng cơ chế kết nối, chia sẻ các cơ sở dữ liệu này, tiến tới xây dựng cơ sở dữ liệu chung trong toàn quốc.

Thứ năm, để khắc phục ngay tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp, Chính phủ cần có chỉ đạo nhân rộng các mô hình phối hợp trong xây dựng kế hoạch, rà soát phát hiện chồng chéo tốt ở địa phương. Đó là các mô hình: Cơ quan thanh tra tỉnh điều phối kế hoạch thanh tra, kiểm tra chung trên toàn tỉnh; xây dựng phần mềm rà soát phát hiện chồng chéo, tích hợp thông tin về hoạt động thanh tra, kiểm tra của tất cả các cơ quan có chức năng ở địa phương.

Không thể phủ nhận những kết quả tích cực của hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp trong những năm vừa qua. Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, cơ quan quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực đã giúp doanh nghiệp hiểu và thực hiện tốt hơn các quy định của pháp luật về chuyên môn - kỹ thuật trong từng ngành, lĩnh vực. Nhiều địa phương đã áp dụng sáng tạo các quy định của pháp luật về xây dựng kế hoạch thanh tra. Một số ngành, lĩnh vực đã có những chuyển biến tương đối rõ nét về căn cứ, cách thức kiểm tra theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp mà vẫn bảo đảm chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Qua đó, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia của Việt Nam trong bối cảnh hội nhập./.

Ths. Lê Thị Thúy

Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra, TTCP

Chú thích:

(1) Kết quả thảo luận tại các tọa đàm kháo sát và phỏng vấn sâu đại diện các doanh nghiệp (trong khuôn khổ khảo sát về hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp của Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ thực hiện năm 2018) cho thấy đa số các doanh nghiệp không phân biệt được hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra. Việc cơ quan chức năng đến làm việc thì doanh nghiệp gọi chung đoàn thanh tra, kiểm tra;

(2) Ví dụ, theo nghị định số 57/2013/NĐ-CP ngày 31/5/2013 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải, trong các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có: Cảng vụ hàng không thuộc Cục Hàng không, Cảng vụ Hàng hải thuộc Cục Hàng hải, Cảng vụ đường thủy nội địa thuộc Cục đường thủy nội địa, Chi cục đường thủy nội địa thuộc Cục đường thủy nội địa, Cơ quan quản lý đường bộ ở khu vực thuộc Tổng cục đường bộ Việt Nam. Rõ ràng, quy định này không phù hợp với quy định tại Khoản 6 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 và không thống nhất với Nghị định số 07/2012/NĐ-CP.