Thanh tra là một hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước. Trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra không thể khẳng định được con người được giao nhiệm vụ luôn luôn làm đúng, làm đủ những gì mà Nhà nước trao cho. Vì vậy, lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, hoạt động thanh tra sẽ mất đi hiệu lực, hiệu quả của nó nếu nguyên tắc tuân theo pháp luật không được đảm bảo. Sự vi phạm nguyên tắc này dẫn đến sự lạm dụng quyền lực, sự thoái hóa của quyền lực và dĩ nhiên mục đích của hoạt động thanh tra không thể đạt được.

Thực trạng và thực tiễn thực hiện nguyên tắc tuân theo pháp luật được quy định trong Luật Thanh tra năm 2010

“Tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra” là cụm từ mà nội dung nguyên tắc này thể hiện quan điểm đổi mới theo tinh thần của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, nhấn mạnh đến việc bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước nói chung và trong hoạt động thanh tra nói riêng.

Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (nay là nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam) năm 1945, Hồ Chủ tịch đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Theo đó, hoạt động thanh tra đã thường xuyên nhận được sự quan tâm chỉ đạo của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước. Mặc dù, các quy định của pháp luật về thanh tra còn hết sức sơ khai, các nguyên tắc hoạt động thanh tra chưa được ghi nhận trong các văn bản, nhưng các bài nói, bài viết, lời huấn thị của Hồ Chủ tịch và các đồng chí lãnh đạo được coi là phương châm công tác, là “kim chỉ nam” trong hoạt động thực tiễn của từng cán bộ làm công tác thanh tra. Đó chính là cơ sở để từng bước hình thành các nguyên tắc hoạt động thanh tra nói chung và nguyên tắc tuân theo pháp luật nói riêng.

Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 là văn bản pháp lý cao nhất về thanh tra lần đầu tiên ghi nhận các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra. Kể từ đó đến nay, qua mỗi lần thay đổi bằng các văn bản mới thì các nguyên tắc của hoạt động thanh tra cũng được điều chỉnh cho phù hợp. Theo đó, nguyên tắc “hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật” được ghi nhận trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 nên các kết luận, kiến nghị xử lý các vụ việc thanh tra chỉ dựa vào “pháp luật” là căn cứ duy nhất để các cơ quan thanh tra tuân theo trong hoạt động của mình. Vì vậy, khi hình thành quyết định giải quyết vụ việc thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, các thành viên đoàn thanh tra chỉ dựa vào tình tiết khách quan của vụ việc trên cơ sở pháp lý và tư duy của mình để ra quyết định mà không bị chi phối bởi các yếu tố bên ngoài nào khác. Do đó, cụm từ “không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào đ­ược can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra” được ghi nhận trong các nguyên tắc hoạt động thanh tra trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 cũng là bảo đảm cho nguyên tắc này phải được thực thi trong thực tiễn công tác tác thanh tra.

Tuy nhiên, Luật Thanh tra năm 2004 lại nhấn mạnh “hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật” và Luật Thanh tra hiện hành năm 2010 nguyên tắc được giữ nguyên. Tại Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 ghi nhận nguyên tắc hoạt động thanh tra ngoài việc “tuân theo pháp luật” còn phải tuân theo các nguyên tắc khác trong hoạt động quản lý và điều hành. Đó là sự lãnh đạo, chỉ đạo của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước trong hoạt động thanh tra theo nguyên tắc song trùng trực thuộc. Việc ra kết luận, kiến nghị xử lý các vụ việc thanh tra không chỉ căn cứ vào “pháp luật” để các cơ quan thanh tra tuân theo trong hoạt động của mình mà còn phải căn cứ vào tính hiệu quả trong hoạt động quản lý.

leftcenterrightdel
 Thanh tra Bộ Xây dựng vinh dự được nhận cờ thi đua của Thủ tướng Chính phủ tại Hội nghị tổng kết 6 năm thi hành Luật Thanh tra (ảnh minh họa)

Có nhiều quan niệm khác nhau về hoạt động thanh tra. Theo nghĩa hẹp có thể xem hoạt động thanh tra chính là hoạt động thanh tra trực tiếp của các cơ quan thanh tra Nhà nước thông qua đoàn thanh tra và hoạt động thanh tra phát sinh khi có quyết định thanh tra đến khi có kết luận thanh tra(1). Bên cạnh đó, tại Điều 6 Luật Thanh tra năm 2010 cũng có quy định: Hoạt động thanh tra do đoàn thanh tra, thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện. Theo đó, nguyên tắc tuân theo pháp luật là nguyên tắc chung được thể hiện ở trong tất cả các giai đoạn của hoạt động thanh tra. Mục đích của nguyên tắc này là nhằm đảm bảo tính pháp chế xuyên suốt trong hoạt động thanh tra (từ quá trình ra quyết định thanh tra, thực hiện cuộc thanh tra và đến khi kết thúc thanh tra).

Đối với giai đoạn ban hành quyết định thanh tra: Tuân theo pháp luật là cơ sở không thể thiếu để người có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra một cách độc lập và chịu trách nhiệm khi thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Nếu không tuân theo pháp luật dễ dẫn đến tùy tiện trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước cũng như gặp khó khăn trong chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra một cách tập trung, thống nhất. Đối với giai đoạn tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra: “Các nguyên tắc hoạt động thanh tra là những định hướng cơ bản, xuyên suốt quá trình tiến hành hoạt động thanh tra, từ khi ra quyết định thanh tra, thực hiện thanh tra và kết thúc hoạt động thanh tra. Các nguyên tắc được phản ánh vào các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra, về thẩm quyền, nghĩa vụ của các chủ thể trong hoạt động thanh tra: Trưởng đoàn, thanh tra viên, đối tượng thanh tra…”(2).

Tại Khoản 5 Điều 3 Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra, về nguyên tắc tổ chức đoàn thanh tra, tiến hành một cuộc thanh tra quy định: “Việc tiến hành thanh tra phải đúng nội dung, phạm vi, đối tượng, thời gian theo quyết định thanh tra; tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền được quy định tại Luật Thanh tra, các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra và Thông tư này”.

Như vậy, cũng giống như cơ quan thực thi pháp luật, việc tiến hành thanh tra phải tuân theo pháp luật hình thức và pháp luật về nội dung với tính chất là phương tiện quan trọng bảo đảm hiệu quả các nhiệm vụ được đặt ra thông qua đó phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý Nhà nước như sau:

Một là, tiến hành thanh tra phải tuân theo pháp luật hình thức: Đó là việc tuân thủ về trình tự, thủ tục; tuân thủ về thời hạn thanh tra (thời hạn trong quyết định thanh tra, thời hạn báo cáo kết quả thanh tra, thời hạn ra kết luận thanh tra) và tuân thủ việc sử dụng đúng quyền trong hoạt động thanh tra.

Hai là, tiến hành hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật nội dung: Pháp luật nội dung trong hoạt động thanh tra được hiểu là hệ thống các quy phạm pháp luật chứa đựng những quy định do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận để điều chỉnh, bảo vệ các quan hệ xã hội thuộc ngành, lĩnh vực nhất định, như: Luật Tài chính, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ Môi trường, Luật Xây dựng…

Tiến hành hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật nội dung được hiểu là căn cứ vào pháp luật nội dung đưa ra những kết luận thật đúng, thật sát với bản chất của vấn cần đề thanh tra, không được vi phạm pháp luật để đối tượng thanh tra “tâm phục, khẩu phục”; tránh lãng phí nguồn lực thanh tra và vụ lợi khi thực thi pháp luật.

Như vậy, nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra luôn nhắc nhở các chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra phải có đầy đủ những căn cứ rõ ràng đã được quy định trong pháp luật. Việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn, các quyền và nghĩa vụ pháp lý khác hoàn toàn phải phù hợp với quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra và phải có ý thức thường trực trong suy nghĩ, việc làm là phải tuân theo pháp luật, không thực hiện những hành vi bị cấm quy định tại Điều 13 Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản pháp luật khác.

Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra ở Việt Nam

Hoàn thiện Luật Thanh tra nói chung và nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra nói riêng sẽ gắn liền với quá trình nghiên cứu xây dựng Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050, trong đó phải làm rõ những luận cứ khoa học để xác định việc nhận thức lại vị trí, vai trò của thanh tra là cơ quan chức năng, được trao những thẩm quyền đủ mạnh để có thể độc lập khi xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị quản lý.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Thanh tra Chính phủ vừa là cơ quan ngang bộ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, vừa là cơ quan giúp Thủ tướng Chính phủ thanh tra những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ. Tương tự, cơ quan thanh tra các cấp được tổ chức tại cơ quan quản lý Nhà nước, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Vì vậy, thanh tra là một nội dung quản lý Nhà nước gắn với hoạt động quản lý Nhà nước của một bộ, ngành, một cấp chính quyền nhất định chứ không phải là một ngành, lĩnh vực độc lập. Hay nói cách khác, thanh tra là hoạt động phái sinh của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, là hoạt động cụ thể nằm trong phạm vi quản lý hành chính Nhà nước. Với địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra như vậy thì việc hoàn thiện nguyên tắc “tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra” sẽ giúp cơ quan thanh tra thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của một cách chủ động, góp phần thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nền hành chính Nhà nước trong giai đoạn hiện nay, cụ thể như sau:

Thứ nhất, xuất phát từ nguyên tắc Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật được ghi nhận tại Điều 8 Hiến pháp năm 2013. Như vậy, pháp luật được tôn trọng, có giá trị, có hiệu lực bắt buộc đối với Nhà nước, các cơ quan Nhà nước trong đó có cơ quan hành chính nói chung và hoạt động thanh tra nói riêng. Nếu như “tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra” là một cụm từ mà nội dung nguyên tắc này thể hiện quan điểm đổi mới theo tinh thần của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001, nhấn mạnh đến việc bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước nói chung và trong hoạt động thanh tra nói riêng. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 không còn cụm từ “pháp chế xã hội chủ nghĩa” mà để khẳng định nguyên tắc kiểm soát quyền lực Nhà nước là nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhằm mục đích để giúp các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp thực hiện nhiệm vụ của mình một cách có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời tránh việc lợi dụng, lạm dụng quyền lực Nhà nước trong khi thi hành nhiệm vụ công vụ của các cơ quan Nhà nước nói trên. Vì vậy, cần nghiên cứu để khẳng định thanh tra chính là hoạt động giám sát quyền lực hành chính. Cần có những giải pháp mới về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra để khẳng định độc lập và tuân theo pháp luật là cần thiết trong tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra. Có như vậy, mới cho thấy thực hiện nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra chính là những giá trị cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải được tiếp nhận và phản ánh thông qua nền hành chính Nhà nước.

Kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới cho thấy, cơ quan thanh tra có quyền điều tra và khởi tố ban đầu khi phát hiện tội phạm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong cơ quan hành chính Nhà nước. Ở nhiều quốc gia, pháp luật quy định cơ quan thanh tra dù trực thuộc Quốc hội hay mô hình thanh tra giám sát hành chính thuộc cơ quan hành pháp cao nhất đều có chức năng, nhiệm vụ rất lớn, như: Quyền điều tra sơ bộ, yêu cầu khởi tố và truy cứu trách nhiệm hình sự; lập hồ sơ buộc tội gửi cho viện công tố... Đây có thể là một kinh nghiệm tốt với nước ta để nghiên cứu một số biện pháp đảm bảo cho sự độc lập của cơ quan thanh tra.

 Thứ hai, cần có những giải pháp hiệu quả nhằm đảm bảo quyền hạn và hiệu lực cho cơ quan thanh tra. Cần trao cho cơ quan thanh tra quyền hạn mạnh mẽ hơn để buộc đối tượng thanh tra không còn sự lựa chọn khác ngoài việc phải thực hiện quyết định, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thanh tra, như: Quyền được áp dụng biện pháp kỷ luật đối với cá nhân vi phạm; có quyền quyết định xử phạt trong một số trường hợp nhất định; quyền ra quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định sai trái của cơ quan hành chính trong một số trường hợp nhất định. Có như vậy, thời hạn các cuộc thanh tra thường mới tuân theo quy định pháp luật tránh tình trạng các cuộc thanh tra bị kéo dài, vi phạm thời gian theo quy định của pháp luật, không đáp ứng được yêu cầu khẩn trương, kịp thời của công tác quản lý Nhà nước.

Thứ ba, nâng cao năng lực trong việc xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra phải phản ánh thực tế khách quan của cuộc tranh tra; làm rõ nguyên nhân, đánh giá chính xác tính chất của hành vi vi phạm, nhất là các hành vi liên quan đến tham nhũng; việc kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan phải rõ ràng, cụ thể. Đồng thời, trong báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra phải đánh giá được ưu điểm, nhược nhược của cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật trong thực tiễn. Đây chính là yêu cầu cần thiết thể hiện vị trí, vai trò của thanh tra đáp ứng chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất trong thời kỳ mới./.

Chú thích:

(1) Các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, xem: http://giri.ac.vn/cac-nguyen-tac-trong-hoat-dong-thanh-tra-mot-so-van-de-ly-luan-va-thuc-tien-phan-1_t104c2751n1513tn.aspx, truy cập ngày 28/11/2016.
(2) Trần Văn Long, Đặc điểm, vai trò của các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra, xem http://thanhtra.edu.vn/category/detail/186-dac-diem,-vai-tro-cua-cac-nguyen-tac-trong-hoat-dong-thanh-tra.html truy cập ngày 7/12/2016.

TS. Trần Thị Thúy

Ths. Nguyễn Thị Hồng Thúy

Trường Cán bộ Thanh tra