Đánh giá tác động của chính sách (RIA) là một khâu trong giai đoạn đầu tiên, giai đoạn xây dựng chính sách nhằm lựa chọn ra phương án tối ưu nhất để giải quyết vấn đề chính sách và xây dựng nội dung chính sách theo phương án được lựa chọn. Khác với đánh giá chính sách - là việc đánh giá sau khi chính sách được đưa vào thực hiện, đánh giá tác động chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách.

RIA sơ bộ được đưa vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Việt Nam kể từ Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và chính thức trở thành một khâu đầy đủ, quan trọng trong quy trình theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật 2008) đã đặt nền tảng ban đầu khi đưa ra quy định mới về việc đánh giá tác động sơ bộ và đánh giá tác động của dự thảo văn bản QPPL trong quy trình xây dựng văn bản QPPL của Việt Nam. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật 2015) đánh dấu một bước tiến quan trọng khi đưa việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách trở thành một khâu bắt buộc, hoàn chỉnh ngay từ giai đoạn đầu của quy trình xây dựng văn bản chính sách, pháp luật của Việt Nam.

Với tư cách là cơ quan ngang Bộ, Thanh tra Chính phủ được giao nhiệm vụ, quyền hạn soạn thảo, trình các văn bản QPPL liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ. Theo quy định tại Nghị định 83/2012/NĐ-CP ngày 9/10/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ thì, Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn trình Chính phủ dự án luật, dự thảo Nghị quyết, Nghị định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và các dự án, dự thảo văn bản QPPL khác theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt các dự thảo Quyết định, Chỉ thị, các văn bản khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; ban hành Thông tư, Quyết định, Chỉ thị và các văn bản khác về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Trong quá trình đề nghị và soạn thảo các văn bản theo thẩm quyền, Thanh tra Chính phủ phải thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành về đánh giá tác động chính sách. Phần sau của bài viết sẽ tập trung tìm hiểu thực trạng thực hiện các quy định liên quan đến đánh giá tác động chính sách trong quá trình xây dựng các văn bản QPPL của Thanh tra Chính phủ từ năm 2008 đến nay.

Đánh giá tác động của chính sách theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:

Trong quá trình được giao chủ trì soạn thảo luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Thanh tra Chính phủ đã tuân thủ các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 về việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản, 100% dự thảo các văn bản soạn thảo đều được xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản, như: Luật Thanh tra, Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại, Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo, Dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi), Nghị định thay thế Nghị định số 99/2005/NĐ-CP ngày 28/7/2005 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân…

Các báo cáo đánh giá tác động đã nêu lên được một số nội dung cơ bản, đưa ra được các phương án đối với các quy định, chính sách trong văn bản và chỉ ra được phương án lựa chọn, lý giải lý do cho lựa chọn đó. Báo cáo được xây dựng dựa trên các tổng kết, đánh giá, kinh nghiệm trong quá trình thực hiện công tác quản lý Nhà nước của ngành.

Nội dung của các báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản do Thanh tra Chính phủ xây dựng thường bao gồm các phần chính sau: Phần bối cảnh ban hành nêu cơ sở thực tiễn, cơ sở pháp lý, phần đánh giá tác động của dự thảo nêu nội dung chính sách, quy định mới của dự thảo văn bản, xác định vấn đề, mục tiêu cần đạt được, đưa ra các phương án đề xuất lựa chọn, đánh giá tác động của các phương án và đưa ra phương án lựa chọn.

leftcenterrightdel
 Trụ sở Thanh tra Chính phủ

Báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản đã cung cấp cho cá nhân, cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thông qua thông tin cơ bản nhất để đồng ý hoặc không đồng ý với phương án lựa chọn, nội dung của quy định và chính sách đó. Một số báo cáo cũng đề cập đến tác động về thủ tục hành chính, bộ máy, kinh phí. Phương pháp sử dụng để đánh giá tác động sơ bộ và đánh giá tác động dự thảo văn bản chủ yếu là phương pháp định tính, dựa trên các báo cáo tổng kết, quan sát, kinh nghiệm trong công tác quản lý của ngành, nhận thức chủ quan để diễn giải, đưa ra các phương án, lựa chọn phương án và giải trình lý do của lựa chọn đó.

Tuy nhiên, việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản vẫn còn nhiều hạn chế, làm ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản được ban hành, cụ thể như sau:

Thứ nhất, số lượng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản QPPL bảo đảm chất lượng cao còn hạn chế, chủ yếu xây dựng cho hoàn thiện hồ sơ để thẩm định hoặc trình các cơ quan chức năng. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản QPPL trong một số trường hợp chủ yếu có tác dụng minh họa lại cho chính sách, quy định đã được lựa chọn từ trước theo mong muốn chủ quan của đơn vị soạn thảo chứ không phải được sử dụng để đưa ra phương án lựa chọn khách quan nhất. Có trường hợp báo cáo có nội dung tương đối giống với nội dung của tờ trình. Chính vì thế, bản thân các cơ quan thẩm định, thẩm tra cũng chỉ kiểm tra cho đủ hồ sơ và không văn bản nào bị yêu cầu dừng khi báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản còn sơ sài hay có vấn đề.

Nguyên nhân của vấn đề này đầu tiên là do nhận thức của các bên về tầm quan trọng của báo cáo RIA chưa đầy đủ, chỉ coi nó là một thủ tục cần có để trình hồ sơ dự thảo văn bản, nhân lực có chuyên môn sâu cho công tác xây dựng thể chế cũng như kinh phí cho hoạt động này còn thiếu.

Thứ hai, nội dung đánh giá tác động còn đơn giản, chưa đánh giá được toàn diện các tác động tích cực và tiêu cực của từng phương án trên các phương diện về kinh tế, ngân sách, xã hội… mà chỉ đưa ra lý giải đơn giản cho phương án lựa chọn của mình. Nội dung hầu hết các báo cáo thiếu mục tuân thủ để nêu lên cách thức tổ chức thực hiện đối với phương án được lựa chọn hoặc khuyến nghị chi phí tuân thủ đối với phương án được lựa chọn hoặc khuyến nghị chi tiết chi phí thực hiện thủ tục hành chính liên quan đến việc tuân thủ phương án được lựa chọn.

Bên cạnh đó, còn thiếu mục quy trình lấy ý kiến để nêu lên những nội dung các bên liên quan đã có ý kiến tham gia vào dự thảo báo cáo RIA, khoảng thời gian và các phương thức lấy ý kiến, tóm tắt các ý kiến góp ý và phản hồi đã nhận được trong quá trình lấy ý kiến, vắn tắt những ý kiến nhận được trong quá trình lấy ý kiến đã được tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và báo cáo RIA, giải trình đối với ý kiến không được tiếp thu, mục tổng kết và khuyến nghị, giám sát và đánh giá.

Thứ ba, báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản còn mang tính một chiều, phản ánh nhận xét của các cơ quan Nhà nước mà không quan tâm đúng mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng đến.

Điều này thể hiện rõ ràng qua quy trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động còn đơn giản, chưa chú trọng đúng mức đến việc tham vấn ý kiến rộng rãi của các đối tượng chịu tác động của chính sách qua các hình thức tham vấn khác nhau như tổ chức hội thảo, gửi văn bản, đăng tải trên trang web và tiếp thu.

Khi đánh giá tác động thường không tiến hành khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay các đối tượng hưởng lợi một cách công khai, rộng rãi. Các báo cáo hầu như không được đăng tải xin ý kiến. Điều này có thể khiến cho nội dung báo cáo đánh giá tác động bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Trong một số trường hợp có thu thập ý kiến phản hồi thông qua các hội thảo nhưng không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra do thành phần tham dự ít và bị chi phối bởi các yếu tố chính trị.

Thứ tư, phương pháp được sử dụng khi xây dựng các báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản chưa đảm bảo tính khách quan, phù hợp của phương án được lựa chọn. Phương pháp áp dụng chủ yếu là phương pháp định tính, thống kê cho thấy, phương pháp định lượng chưa được áp dụng, các số liệu dùng để dẫn chứng cho các diễn giải cũng chủ yếu là số liệu thứ cấp, độ tin cậy của nó vẫn là một câu hỏi lớn.

Nguyên nhân được lý giải là do không đủ kinh phí cho các cuộc khảo sát, điều tra thử nghiệm. Hơn nữa, để thực hiện đánh giá định lượng đòi hỏi phải có nguồn nhân lực am hiểu về chính sách công và các công cụ thống kê, kinh tế lượng. Trong khi số lượng cán bộ, chuyên viên tham mưu có trình độ chuyên môn sâu về vấn đề này không có.

Suy cho cùng, để RIA đảm bảo chất lượng, Thanh tra Chính phủ phải giải quyết vấn đề nguồn nhân lực, sau đó mới tính đến việc bổ sung các phương pháp và dữ liệu đầu vào.

Thứ năm, việc thực hiện các quy định liên quan đến đăng tải báo cáo đánh giá tác động sơ bộ, báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản lên cổng thông tin điện tử và tiếp thu, chỉnh lý báo cáo đánh giá tác động chưa được thực hiện một cách đầy đủ, nghiêm túc.

Đa phần các báo cáo đánh giá tác động do Thanh tra Chính phủ chủ trì xây dựng từ năm 2008 đến nay không được đăng tải xin ý kiến trên cổng thông tin điện tử. Thanh tra Chính phủ hầu như chỉ đăng tải dự thảo văn bản, thuyết minh và tờ trình trên cổng thông tin điện tử để xin ý kiến.

Đánh giá tác động chính sách theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015:

Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 được ban hành, Thanh tra Chính phủ đã bước đầu quan tâm, chỉ đạo, tiến hành một số công việc nhằm chuẩn bị cho việc thực hiện các quy định của Luật 2015 về đánh giá tác động chính sách ngay từ quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản, như: Cử cán bộ đi tham gia các lớp tập huấn về các điểm mới của Luật 2015, về đánh giá tác động chính sách do Bộ Tư pháp mở, phổ biến đến cán bộ, công chức về quy trình xây dựng văn bản QPPL mới, về đánh giá tác động chính sách trong quy trình mới.

Tuy nhiên, việc chuẩn bị triển khai các quy định về xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách theo Luật 2015 còn thiếu tích cực.

Về nhân sự, chưa cử được nhân sự đi tham gia đào tạo chuyên sâu hoặc tuyển thêm nhân sự có chuyên môn sâu về chính sách công, chưa bổ sung kinh phí hợp lý cho việc triển trai thực hiện quy định mới này.

Bên cạnh đó, do công việc này trước đây chưa được chú trọng nên không có bước đệm vững chắc cho việc thực hiện thêm các quy định mới.

Giai đoạn bắt đầu triển khai quy định về xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách khi lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL cho năm 2017 theo quy định mới, Thanh tra Chính phủ còn gặp nhiều lúng túng, chưa bố trí kế hoạch và thời gian hợp lý cho việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách một cách có chất lượng. Việc triển khai lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL cho năm 2017 phải tiến hành đánh giá tác động chính sách nhưng Thanh tra Chính phủ vẫn chủ yếu tập hợp nhu cầu xây dựng từ các đơn vị, chưa tập trung cho việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách. Ngoài ra, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có nhiều nội dung mới, khó, mang tính kỹ thuật cao, như: Quy trình xây dựng chính sách, đánh giá tác động chính sách, thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, lập, theo dõi văn bản quy định chi tiết… Các tài liệu tập huấn chuyên sâu chưa chính thức được ban hành nên bộ phận tham mưu về pháp chế của Thanh tra Chính phủ còn gặp nhiều khó khăn trong triển khai.

Trên cơ sở những hạn chế cũng như nguyên nhân đã phân tích, thời gian tới để điều chỉnh, nâng cao chất lượng của báo cáo đánh giá tác động chính sách theo quy định mới của Luật 2015, Thanh tra Chính phủ cần tiến hành một số công việc sau đây:

Trước hết, Thanh tra Chính phủ cần kiến nghị Chính phủ bổ sung các quy định cụ thể về quy trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách, nội dung cơ bản của báo cáo, việc kiểm soát chất lượng của báo cáo để Thanh tra Chính phủ nói riêng và các cơ quan khác thuận lợi hơn trong việc triển khai thực hiện, đảm bảo chất lượng thực sự của RIA, tránh việc áp dụng tuỳ tiện, không kiểm soát được nghiêm ngặt chất lượng của báo cáo RIA.

Đồng thời, kiến nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ Tư pháp nhanh chóng hoàn thiện, ban hành tài liệu hướng dẫn một cách chi tiết, cụ thể, có các biểu mẫu, ví dụ minh hoạ về xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách để các cơ quan tiến hành phổ biến, áp dụng thống nhất trong quy trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách; kiến nghị Bộ Tư pháp tổ chức các lớp tập huấn chuyên sâu dưới sự giảng dạy của các chuyên gia nước ngoài, trong nước về RIA cho cán bộ làm công tác pháp chế các bộ, ngành, địa phương.

Thứ hai, tổ chức tuyên truyền, phổ biến, bồi dưỡng nâng cao nhận thức của lãnh đạo Thanh tra Chính phủ, lãnh đạo vụ và đội ngũ làm công tác pháp chế về tầm quan trọng của việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách trong quá trình đề nghị, xây dựng văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ.

Không coi RIA đơn thuần là một thủ tục cần tiến hành để hoàn thiện hồ sơ trình dự thảo văn bản, là một văn bản mà việc xây dựng nó là một quy trình hoàn chỉnh, cung cấp cho cơ quan có thẩm quyền cái nhìn rõ nét nhất về vấn đề thực tiễn đang đặt ra, các phương án chính sách để giải quyết và tác động của chúng, đưa ra phương án lựa chọn tối ưu nhất để cơ quan có thẩm quyền quyết định có cho phép bắt tay vào soạn thảo hay không và nội dung chính của văn bản theo phương án đã lựa chọn là gì. Điều này giống việc đưa ra một thiết kế tối ưu nhất, giai đoạn soạn thảo dự thảo văn bản sau này thiên về kỹ thuật để hiện thực hoá phương án đã lựa chọn.

Thứ ba, Thanh tra Chính phủ cần tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc các quy định của pháp luật về đăng tải báo cáo đánh giá tác động lên cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến góp ý của các đối tượng chịu sự tác động của chính sách, quy định, của người dân để sửa đổi, hoàn thiện nội dung báo cáo đánh giá tác động, đăng tải báo cáo đánh giá tác động sau khi hoàn thiện để các cá nhân, tổ chức biết được ý kiến góp ý của mình đã được tiếp thu đến đâu.

Bên cạnh đó, cần sử dụng đa dạng các hình thức để tham vấn ý kiến rộng rãi của cộng đồng đối với các phương án chính sách, quy định đưa ra nhằm tìm ra được phương án lựa chọn phù hợp nhất với thực tiễn, phản ánh được mong muốn của đối tượng chịu sự tác động, của người dân, tránh chủ quan, phiến diện, một chiều. Điều này sẽ góp phần làm tăng chất lượng của báo cáo RIA, góp phần đảm bảo tính khả thi của dự thảo văn bản sau này.

Thứ tư, chú ý đến việc sử dụng các phương pháp định lượng, sử dụng các số liệu khảo sát, điều tra thực tế để xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách nhằm làm tăng tính thuyết phục, độ tin cậy của báo cáo RIA và tính khả thi của các phương án lựa chọn, triển khai các biện pháp để kiểm soát chặt chẽ hơn nữa chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động chính sách.

Thứ năm, chuẩn bị triển khai thực hiện các quy định mới về đánh giá tác động chính sách một cách chủ động, tích cực hơn như cử người đi đào tạo chuyên sâu về chuyên ngành chính sách công hoặc thu hút chuyên gia từ bên ngoài. Cử người tham gia các lớp tập huấn ngắn hạn và dài hạn về xây dựng RIA không chỉ do Bộ Tư pháp mà do cả các tổ chức khác tiến hành. Tổ chức các lớp tập huấn về RIA cho toàn thể cán bộ, công chức làm ở các vị trí liên quan đến công tác pháp chế. Bố trí thêm ngân sách cho việc xây dựng báo cáo RIA trong quy trình xây dựng văn bản QPPL thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Đối với nhóm công chức, viên chức - những người trực tiếp xây dựng RIA, các khóa tập huấn cần nhấn mạnh hơn tới phương pháp và kỹ thuật tiến hành xây dựng RIA./.

                                                                            Nguyễn Thị Thu Nga

                                                                         Viện Khoa học Thanh tra