1. Khái quát mô hình cơ quan nghiên cứu khoa học phục vụ hoạt động lập pháp của Nghị viện một số nước trên thế giới

Trên thế giới, lịch sử hình thành cơ quan nghiên cứu phục vụ hoạt động lập pháp bắt nguồn từ mô tuýp chung: Cơ quan nghiên cứu lập pháp = Thư viện Quốc hội + Viện Nghiên cứu, tư vấn chính sách (Thinktank) + Nhu cầu kiểm soát quyền lực Nhà nước từ phía Quốc hội(1). Trong đó, sự ra đời, phát triển của Thư viện Quốc hội và Viện Nghiên cứu, tư vấn chính sách (Thinktank) là tiền đề hình thành nên Cơ quan nghiên cứu lập pháp (chức năng lưu giữ, khai thác để cung cấp thông tin lập pháp của Thư viện Quốc hội và chức năng nghiên cứu chuyên sâu, tham vấn chính sách lập pháp của các tổ chức nghiên cứu); còn sự lớn mạnh của Quốc hội, nhu cầu kiểm soát quyền lực Nhà nước từ phía Quốc hội là tiền đề phát triển mạnh mẽ của Cơ quan nghiên cứu lập pháp.

Hiện nay, phần lớn Nghị viện các nước đều xây dựng Cơ quan nghiên cứu lập pháp với các mô hình khác nhau. Tùy thuộc vào căn cứ, mục đích cụ thể mà có các cách phân loại cơ quan riêng. Nếu căn cứ vào mô hình Quốc hội, có thể chia thành mô hình cơ quan nghiên cứu ở Quốc hội lưỡng viện (có cơ quan nghiên cứu của Hạ viện hay của Thượng viện) và mô hình cơ quan nghiên cứu ở Quốc hội đơn viện.

Nếu căn cứ vào vị trí của cơ quan nghiên cứu trong hệ thống bộ máy cơ quan Quốc hội và thẩm quyền thành lập, có thể chia thành mô hình cơ quan nghiên cứu thuộc Quốc hội (do Quốc hội thành lập) hoặc mô hình cơ quan nghiên cứu thuộc cơ quan của Quốc hội (do cơ quan của Quốc hội thành lập).

Nếu căn cứ vào đối tượng phục vụ, có thể chia thành mô hình Cơ quan nghiên cứu lập pháp phục vụ đối tượng hẹp (chỉ phục vụ đại biểu Quốc hội) và mô hình Cơ quan nghiên cứu lập pháp phục vụ đối tượng rộng (ngoài đại biểu Quốc hội thì còn có thể là công chúng)...

Xuất phát từ nguồn gốc hình thành và phát triển của Cơ quan nghiên cứu lập pháp, có thể phân loại thành 3 mô hình tiêu biểu sau đây:

- Mô hình 1: Cơ quan nghiên cứu lập pháp nằm trong Thư viện Quốc hội. Đây là mô hình tồn tại ở một số quốc gia có Thư viện Quốc hội lâu đời, quy mô và hiện đại hàng đầu thế giới hiện nay. Điển hình của mô hình này là Mỹ, Canada. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, ở các nước này, Thư viện Quốc hội đồng thời là Thư viện Quốc gia. Theo mô hình này, Cơ quan nghiên cứu lập pháp có vị trí là một bộ phận trực thuộc Thư viện Quốc hội. Ví dụ: Trong Thư viện Quốc hội Mỹ có Cơ quan nghiên cứu Quốc hội (CRS), trong Thư viện Quốc hội Canada có Cục Nghiên cứu (CB). Cơ quan này vừa làm công tác nghiên cứu vừa làm công tác cung cấp thông tin cho đại biểu Quốc hội (tuy nhiên, trong Cơ quan nghiên cứu này lại có một bộ phận thư viện riêng được gọi là Thư viện pháp luật) phục vụ công tác lập pháp, nghiên cứu và thông tin.

- Mô hình 2: Cơ quan nghiên cứu lập pháp độc lập với Thư viện Quốc hội. Đây là mô hình ở nhiều Nghị viện trong giai đoạn trước đây và một số Nghị viện ngày nay như Đức, Nhật Bản, Ba Lan... Theo đó, trong hệ thống cơ quan giúp việc cho Nghị viện sẽ có một đơn vị đảm nhiệm công tác thư viện và một hoặc nhiều bộ phận đảm nhiệm công tác nghiên cứu và cung cấp thông tin. Phổ biến nhất trong mô hình này, Cơ quan nghiên cứu lập pháp là một đơn vị cấp vụ thuộc Văn phòng Quốc hội. Ví dụ: Ở Hạ viện Nhật Bản, có Thư viện Hạ viện và có Ban Nghiên cứu Hạ viện(2). Còn ở Hạ viện Cộng hòa Liên bang Đức, có Thư viện và Cơ quan Nghiên cứu(3) là hai đơn vị độc lập. Hay ở Hạ viện Ba Lan có một số đơn vị trực thuộc đảm nhiệm các mảng hoạt động liên quan đến nghiên cứu khoa học, cung cấp thông tin lập pháp và thư viện. Trong đó, Ban Nghiên cứu Hạ viện (chức năng giống Viện Nghiên cứ lập pháp) đảm nhiệm chức năng nghiên cứu và cung cấp thông tin gắn với quy trình lập pháp (chủ động và theo yêu cầu); Thư viện đảm nhiệm công tác lưu trữ và khai thác thông tin trên nguồn tài nguyên vốn có.

leftcenterrightdel
 Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ. Nguồn: internet

- Mô hình 3: Cơ quan nghiên cứu bao gồm cả Thư viện Quốc hội

Mô hình này là xu thế trong những năm gần đây. Theo đó, Cơ quan Nghiên cứu lập pháp có vị trí là cơ quan thuộc Quốc hội, do Quốc hội thành lập và trong cơ cấu của nó có bộ phận Thư viện. Một số nước theo mô hình này là Cộng hoà Nam Phi, Australia và Hàn Quốc.

2. Các dịch vụ nghiên cứu khoa học phục vụ hoạt động lập pháp của Nghị viện một số nước trên thế giới

* Dịch vụ nghiên cứu lập pháp của Quốc hội Hoa Kỳ(4)

Cơ quan Dịch vụ Nghiên cứu của Quốc hội (CRS) chỉ phục vụ Quốc hội Hoa Kỳ bằng cách cung cấp phân tích chính sách và pháp lý (bí mật), khách quan và không đảng phái cho các ủy ban và Nghị sĩ của cả Hạ viện và Thượng viện. Bằng cách tiến hành nghiên cứu lập pháp toàn diện về các vấn đề hiện tại và mới nổi của chính sách quốc gia, CRS hỗ trợ Quốc hội trong các chức năng lập pháp, giám sát và đại diện. Từ năm 1914, CRS đã hoạt động với tư cách là một Cơ quan nghiên cứu lập pháp trong Thư viện Quốc hội. Hiện nay, CRS có khoảng 600 nhân viên làm việc tại Washington DC, trong đó, hơn 400 nhân viên là các nhà phân tích chính sách, luật sư và chuyên gia thông tin làm việc trong nhiều lĩnh vực khác nhau tại một trong năm bộ phận nghiên cứu của CRS. CRS cung cấp chuyên môn trong năm bộ phận nghiên cứu liên ngành: Luật Hoa Kỳ; Chính sách xã hội trong nước; Đối ngoại, Quốc phòng và Thương mại; Chính phủ và Tài chính; Tài nguyên, Khoa học và Công nghiệp. Mỗi bộ phận được tổ chức thành các phần nhỏ hơn, tập trung vào các lĩnh vực cụ thể của chính sách công. Công việc của các bộ phận này được hỗ trợ bởi bốn văn phòng: Văn phòng hoạt động hành chính; Văn phòng Giám đốc; Thông tin và xuất bản của Quốc hội; và Tham tán cho Giám đốc.

CRS hỗ trợ các Nghị sĩ, Ủy ban, lãnh đạo Hạ viện và Thượng viện trong tất cả các giai đoạn của quy trình lập pháp, từ việc giúp họ đánh giá sự cần thiết của luật pháp mới trước khi đưa ra, cho họ hỗ trợ kỹ thuật khi họ đạt được thỏa thuận cuối cùng về dự luật trước khi chúng được trình lên Tổng thống để được chấp thuận hoặc không chấp thuận. Hơn nữa, các dịch vụ CRS không giới hạn ở những dịch vụ liên quan đến ban hành luật mới nhưng CRS cũng đánh giá các vấn đề mới nổi và phát triển các vấn đề để chuẩn bị hỗ trợ Quốc hội nếu cần thiết. Ngoài ra, nó cung cấp nhiều khóa học, bao gồm các hội thảo và viện nghiên cứu pháp lý về quy trình lập pháp, quy trình ngân sách và công việc của nhân viên quận và Nhà nước.

* Dịch vụ nghiên cứu của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội Trung Quốc(5)

Trong hệ thống cơ quan giúp việc Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Trung Quốc, liên quan đến hoạt động nghiên cứu và thông tin lập pháp có 4 đơn vị với vai trò, chức năng chính như sau:

(i) Thư viện Quốc hội: Có chức năng tương tự Thư viện Quốc hội Việt Nam đó là sưu tầm, phổ biến các văn bản, tài liệu sẵn có liên quan đến tổ chức, hoạt động của Nghị viện nói chung và Quốc hội Trung Quốc nói riêng. Đối tượng phục vụ chủ yếu của Thư viện Quốc hội là Quốc hội, UBTVQH, Đại biểu Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, cơ quan của UBTVQH và nhân viên Văn phòng UBTVQH.

(ii) Trung tâm Thông tin Quốc hội: Có chức năng chính là cung cấp thông tin khoa học lập pháp phục vụ thiết chế Quốc hội (chủ yếu là điều tra, khảo sát) và thông tin công chúng; xây dựng cơ sở hạ tầng thông tin và quản lý dữ liệu; phát hành các ấn phẩm liên quan đến hoạt động của Quốc hội.

(iii) Tạp chí Quốc hội: Có chức năng chính là xuất bản Tạp chí về Quốc hội và tạo lập môi trường phản biện khoa học về chính sách lập pháp (tương tự Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ở Quốc hội Việt Nam)

(iv) Ban Nghiên cứu: Là cơ quan nghiên cứu khoa học lập pháp có chức năng cơ bản là tham vấn chính sách và phục vụ việc ra quyết định của các đồng chí lãnh đạo UBTVQH Trung Quốc. Nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Nghiên cứu là: (1) Thực hiện hoặc tham gia các hoạt động điều tra, nghiên cứu và tư vấn giúp lãnh đạo UBTVQH trong việc ra quyết định về các vấn đề chính trong cải cách, mở cửa và phát triển kinh tế - xã hội; đề xuất các khuyến nghị và tư vấn chính sách cho lãnh đạo UBTVQH; (2) Chịu trách nhiệm soạn thảo “Báo cáo công tác Chính phủ”, chủ trì tổ chức soạn thảo các văn bản quan trọng của UBTVQH và tham gia soạn thảo văn bản tại các cuộc họp quan trọng của Trung ương Đảng; (3) Theo yêu cầu của lãnh đạo UBTVQH, soạn thảo hoặc sửa đổi các tài liệu quan trọng của UBTVQH hoặc phối hợp với tổ chức, cá nhân có liên quan trong soạn thảo các bài phát biểu quan trọng của lãnh đạo UBTVQH; (4) Tiến hành phân tích và nghiên cứu về tình hình kinh tế trong nước và quốc tế, chính sách kinh tế và chính sách phát triển xã hội của các nước lớn, và đề xuất các khuyến nghị chính sách. Thu thập, phân tích, báo cáo về thông tin quan trọng và động lực của sự phát triển kinh tế và xã hội, cung cấp tài liệu tham khảo cho việc ra quyết định của UBTVQH; (5) Thực hiện các vấn đề khác do UBTVQH giao.

* Dịch vụ nghiên cứu của Nghị viện châu Âu (EPRS)

Cơ quan dịch vụ nghiên cứu của Nghị viện châu Âu (European Parliament Research Services) có nhiệm vụ cung cấp cho các Thành viên của Nghị viện và Ủy ban châu Âu, với các nghiên cứu và phân tích độc lập, khách quan và có thẩm quyền về các vấn đề chính sách liên quan đến Liên minh Châu Âu. Các sản phẩm của EPRS được cung cấp đến đối tượng Nghị sỹ và công chúng rất đa dạng. Loại sản phẩm đầu tiên là các báo cáo nghiên cứu chuyên sâu về các chủ đề chính sách đang tranh luận hoặc được đưa vào chương trình nghị sự của Nghị viện châu Âu. Loại báo cáo nghiên cứu chuyên sâu này thường dài khoảng 60 - 70 trang, được đặt hàng từ các chuyên gia hàng đầu(6).

 Loại báo cáo thứ hai là các nghiên cứu mang tính chất tổng hợp, độ dài trung bình khoảng 30 trang, về các chủ đề chính sách rộng hơn, mang tính chung hơn. Loại sản phẩm này thường là tổng hợp và tóm tắt lại các vấn đề chính từ báo cáo chuyên sâu nói trên để dành cho đối tượng độc giả là các Nghị sỹ. Loại sản phẩm thứ ba là các báo cáo vắn tắt (policy briefing), độ dài khoảng 7 - 8 trang, cung cấp bức tranh chung nhất, ngắn gọn, súc tích nhất về các nội dung chính sách chủ yếu để đọc nhanh. Loại sản phẩm thứ hai và thứ ba là do cán bộ, chuyên viên của EPRS trực tiếp soạn thảo trong khi báo cáo chuyên sâu phải thuê chuyên gia bên ngoài thực hiện theo quy trình đặt hàng nhiệm vụ (thông qua điều khoản tham chiếu - TOR) và đấu thầu thực hiện. Ngân sách trung bình của EPRS là khoảng 10 triệu Euro một năm thì khoảng 1/3 là dành cho hoạt động đặt hàng, thuê chuyên gia bên ngoài.     

Ngoài ra, EPRS còn cung cấp một phần mềm ứng dụng trên môi trường web và trên điện thoại di động cập nhật thông tin về các vấn đề chính sách trong chương trình nghị sự của Nghị viện hoặc đang được Nghị viện quan tâm, cung cấp kênh tiếp cận cập nhật với các sản phẩm của EPRS qua môi trường điện tử.

3. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình đổi mới hoạt động nghiên cứu phục vụ hoạt động lập pháp của Quốc hội

Tham khảo mô hình cơ quan nghiên cứu khoa học phục vụ Nghị viện một số nước trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét, đánh giá, đồng thời là kinh nghiệm mà Việt Nam có thể kế thừa, phát triển trong quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động của cơ quan nghiên cứu phục vụ Quốc hội trong thời gian tới như sau:

Một là, hoạt động nghiên cứu phục vụ hoạt động lập pháp bao gồm hai hình thức: Nghiên cứu chủ động và nghiên cứu theo yêu cầu. Điều này vừa bảo đảm tính chủ động, ổn định của cơ quan nghiên cứu, vừa bảo đảm tính định hướng của khoa học, đồng thời bảo đảm tính chất phục vụ của thiết chế này.

Hai là, hình thức, phương thức hoạt động và sản phẩm cung cấp rất đa dạng, phong phú và thiết thực nhưng luôn bám sát và phục vụ trực tiếp Chương trình hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và bảo đảm có trọng tâm, trọng điểm.

Ba là, do phạm vi nghiên cứu rất rộng, yêu cầu nghiên cứu lại chuyên sâu với trọng tâm là cung cấp thông tin và tư vấn chính sách, vì vậy, Cơ quan nghiên cứu lập pháp ở Quốc hội các nước luôn coi trọng, mở rộng hệ thống cộng tác viên và thu hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý. Đồng thời, có sự kết nối hết sức chặt chẽ giữa Cơ quan nghiên cứu lập pháp với thư viện và báo chí của Quốc hội.

Bốn là, chú trọng hoạt động hợp tác với hình thức, phương thức hợp tác đa dạng, phong phú và thiết thực, nổi bật là trao đổi thông tin, hỗ trợ nghiên cứu và chia sẻ nguồn cơ sở dữ liệu. Trong thời đại thông tin, đây là phương thức hợp tác hiệu quả, không chỉ quảng bá hình ảnh cho cơ quan nghiên cứu và Quốc hội nước nhà, thúc đẩy hợp tác tầm Nghị viện giữa các nước, đồng thời còn để tiết kiệm nguồn lực cho hoạt động chuyên môn.

Năm là, vị trí pháp lý, số lượng biên chế, cơ cấu tổ chức của Cơ quan nghiên cứu lập pháp có thể khác nhau giữa các nước nhưng vấn đề chuyên môn hóa luôn được đề cao và gắn liền với hoạt động của các ủy ban của Quốc hội.

Sáu là, quá trình ra đời, phát triển của Cơ quan nghiên cứu lập pháp mang tính tất yếu, khách quan nhưng để đổi mới, phát triển thì phụ thuộc vào ba yếu tố cơ bản: (i) Phải xuất phát từ nhu cầu nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động và đề cao vị trí, vai trò của cơ quan lập pháp trong các thiết chế quản trị quốc gia. Đây được coi là điều kiện cần, bởi nếu ở quốc gia nào mà Quốc hội “yếu”, hoạt động không thiết thực, hiệu quả thì không phát sinh nhu cầu nghiên cứu, cung cấp thông tin phục vụ hoạt động lập pháp; (ii) Nhận thức và hành động của Lãnh đạo Quốc hội về vị trí, vai trò của khoa học, công nghệ nói chung và về Cơ quan nghiên cứu lập pháp nói riêng. (iii) Sự nỗ lực phấn đấu phát triển của bản thân Cơ quan nghiên cứu lập pháp đó. Đây là điều kiện đủ. Bởi, kinh nghiệm ở các nước trên đã cho thấy, nếu các “cơ quan tiền thân” của Cơ quan nghiên cứu lập pháp ở các nước này trước đó không nỗ lực phát triển để tự khẳng định nhu cầu tồn tại và ý nghĩa to lớn mà mình mang lại cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội thì khó có cơ sở để Quốc hội đồng thuận “đầu tư”, “nâng tầm” thành những Cơ quan nghiên cứu lập pháp hàng đầu thế giới như hiện nay.

Bảy là, các cơ quan nghiên cứu phục vụ hoạt động lập pháp của nghị viện đều là tổ chức hoạt động vì mục đích chính trị, phi lợi nhuận, vì vậy, Quốc hội các nước thường có những cơ chế đặc thù để bảo đảm nguồn lực cho cơ quan này./.

 

TS. Nguyễn Thị Dung

Viện Nghiên cứu lập pháp

Chú thích:

(1) Xem thêm: PGS.TS Hoàng Văn Tú - Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức, hoạt động của Viện Nghiên cứu lập pháp. Đề tài NCKH cấp Bộ 2015.

(2) Có chức năng giống Viện Nghiên cứu lập pháp của Việt Nam.

(3) Cũng có chức năng giống Viện Nghiên cứu lập pháp của Việt Nam.

(4) Xem thêm: Phụ lục Đề án về cơ cấu tổ chức, bộ máy nhân sự, và cơ chế tài chính của Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 8/2019.

(5) Xem thêm: Viện Nghiên cứu lập pháp, Báo cáo kết quả công tác của Đoàn nghiên cứu, trao đổi tại Trung Quốc năm 2019.

(6) Xem thêm: Phụ lục Đề án về cơ cấu tổ chức, bộ máy nhân sự, và cơ chế tài chính của Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 8/2019.

Tài liệu tham khảo:

(1) Viện Nghiên cứu lập pháp, Đề án về cơ cấu tổ chức, bộ máy nhân sự, và cơ chế tài chính của Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 8/2019.

(2) Viện Nghiên cứu lập pháp, Báo cáo kết quả chuyến đi nghiên cứu mô hình hoạt động của cơ quan nghiên cứu phục vụ Nghị viện của Hàn Quốc và Ốt-trây-li-a của Đoàn công tác Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 10/2008.

(3) Viện Nghiên cứu lập pháp, Báo cáo kết quả chuyến đi nghiên cứu tại Nhật Bản và Hàn Quốc của Đoàn công tác Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 6/2016.

(4) Viện Nghiên cứu lập pháp, Báo cáo kết quả công tác của Đoàn nghiên cứu, trao đổi tại Trung Quốc năm 2019.