Bắt nguồn từ thời kỳ Sác-lơ-ma-nhơ, thiết chế thanh tra được định nghĩa là những người được nhà vua cử đi để theo dõi việc áp dụng pháp luật, bảo đảm sự thống nhất trên toàn lãnh thổ. Sau đó, đến đầu thế kỷ 19, một hình thức thanh tra khác được thiết lập, vừa kế thừa chế độ trách nhiệm cũ (giám sát để bảo đảm việc thực thi công vụ), thanh kiểm tra nền tài chính công (thanh tra tài chính được thiết lập vào năm 1814), đồng thời theo dõi, giám sát chất lượng dịch vụ (thanh tra giáo dục thiết lập vào năm 1802). Bộ máy Thanh tra Pháp đã gia tăng về số lượng vào thế kỷ 19 và thế kỷ 20. Thẩm quyền của thanh tra viên đã phát triển theo thời gian, đặc biệt trong ba mươi năm trở lại đây. Một mặt, thanh tra có trách nhiệm giám sát việc thực thi các đạo luật do Chính phủ và các bộ ban hành, mặt khác bảo đảm sự phù hợp với các tiêu chuẩn, quy định, quy chế về tài chính, thuế khóa trong hoạt động hành chính. Hiện nay, thanh tra giữ vai trò quan trọng trong trách nhiệm đánh giá tính hợp lý, đúng đắn của thể chế, chính sách, đồng thời đóng góp ý kiến liên quan cải cách hành chính. Thanh tra độc lập trong việc thực thi trách nhiệm nhưng đồng thời gắn kết với bộ máy hành chính trong cơ cấu tổ chức (cơ quan thanh tra trực tiếp thuộc một bộ hoặc nhiều bộ). Vì vậy, tổ chức thanh tra có cơ chế làm việc đặc biệt và linh hoạt phù hợp với những chức năng mà họ được giao. Chúng ta có thể chia tổ chức thanh tra thành hai nhóm chính: Nhóm một có trách nhiệm quan trọng hơn nhóm hai, là thanh tra liên bộ (hoạt động thanh tra liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực như: Thanh tra hành chính, thanh tra tài chính, thanh tra các vấn đề xã hội); nhóm hai có số lượng đông đảo hơn là thanh tra chuyên trách của một bộ (quốc phòng, tư pháp, giáo dục, môi trường).

Cơ cấu tổ chức bộ máy thanh tra

Ở Pháp, ba cơ quan thanh tra lớn có thẩm quyền thanh tra liên bộ/liên ngành, gồm: Thanh tra chung về hành chính, thanh tra tài chính, thanh tra chung về các vấn đề xã hội. Trong thực tế, tùy thuộc vào tầm quan trọng của vấn đề phải xử lý, một đoàn thanh tra sẽ bao gồm các thanh tra viên đến từ hai trong ba cơ quan trên, bên cạnh sự tham gia của các thanh tra bộ chuyên trách. Trong ba cơ quan kể trên, cơ quan lâu đời nhất, quyền lực đáng kể nhất, được biết đến nhiều nhất là cơ quan thanh tra tài chính (IGF: Inspection générale des finances), đặt dưới quyền chỉ đạo trực tiếp của một hoặc các bộ phụ trách các lĩnh vực kinh tế và tài chính. IGF có thẩm quyền rất rộng bao gồm cả kiểm tra, kiểm toán, nghiên cứu, tham mưu và đánh giá các hoạt động hành chính, kinh tế, tài chính. Thủ trưởng IGF quản lý bộ máy thanh tra và phân công nhiệm vụ cho các thành viên, phục vụ sự chỉ đạo của Thủ tướng và cả các bộ khác, đặc biệt trong vấn đề nghiên cứu và đánh giá đối tượng bị thanh tra. Phần lớn nhiệm vụ của IGF được đặt trong những chương trình, kế hoạch kiểm tra, giám sát hoặc kiểm toán do IGF tự thiết kế hoặc đề xuất bởi các ủy ban kiểm soát nội bộ của bộ ngành liên quan đến lĩnh vực kinh tế và tài chính. Tính chất liên bộ/liên ngành của IGF xuất phát từ việc tất cả hoạt động thực thi công vụ của Nhà nước, các cơ quan trung ương, cơ quan tản quyền địa phương của tất cả các bộ, các hoạt động thuế khóa, ngân sách công nói chung đều đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của IGF ở góc độ tài chính. Để đảm bảo cho những nhiệm vụ rất lớn này, IGF được trao mọi quyền điều tra tại chỗ và trên văn bản. Theo truyền thống, ngay từ những thời điểm khởi thủy của ngành thanh tra, các thanh tra viên khi mới bắt đầu sự nghiệp đều được phân công đi đến từng cơ quan, địa phương để kiểm tra trực tiếp tại chỗ các khoản thu, khoản chi của Nhà nước, nhằm kiểm soát hoạt động của các cơ quan tản quyền của Bộ Tài chính.

leftcenterrightdel
Ảnh minh họa 

Được thành lập từ năm 1848 nhưng được đặt tên giống với tên gọi hiện tại vào năm 1948, thanh tra chung về hành chính (IGA: Inspection générale de l’administration) trực thuộc Bộ Nội vụ. Những nhiệm vụ đầu tiên của cơ quan này được quy định có chút tương đương với IGF (“thẩm quyền chung trong việc thanh tra, kiểm toán, nghiên cứu, tham mưu và đánh giá hoạt động của các cơ quan trung ương và cơ quan tản quyền thuộc Bộ Nội vụ”), nhưng đối tượng thanh tra còn được mở rộng ra cả các cán bộ, công chức, cơ quan, tổ chức đơn vị chịu sự kiểm soát của quận trưởng(*). Ngay cả khi những đối tượng này đang chịu sự kiểm tra của một cơ quan thanh tra hoặc thanh tra chuyên ngành khác, IGA cũng có thể giám sát việc đánh giá hiệu lực, hiệu quả của các chính sách công, đào tạo và hợp tác quốc tế. Chính quyền địa phương, các quỹ, hội, cơ quan, tổ chức quốc tế cũng chịu sự giám sát của IGA.

Từ sự hợp nhất của nhiều cơ quan thanh tra chuyên ngành vào năm 1967, Thanh tra chung về các vấn đề xã hội (IGAS: Inspection générale des affaires sociales) trực thuộc các bộ phụ trách các vấn đề xã hội (y tế, an sinh xã hội, bảo hiểm, gia đình, việc làm, đào tạo chức nghiệp). Mặc dù vậy, IGAS cũng có thể nhận chỉ đạo trực tiếp từ Thủ tướng trong một số trường hợp. Chức năng của IGAS cũng được quy định rất rộng (nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, đánh giá, tham mưu…).

So với các tổ chức thanh tra liên bộ/liên ngành, với thẩm quyền cụ thể hơn, số lượng thanh tra bộ cũng lớn hơn rất nhiều. Trong lĩnh vực nghiên cứu, đào tạo, bên cạnh Thanh tra chung về giáo dục quốc gia phụ trách đào tạo còn có Thanh tra về quản lý giáo dục và nghiên cứu quốc gia – cơ quan phụ trách giám sát hoạt động của toàn bộ các cơ sở đào tạo, nghiên cứu. Tương tự, Bộ Quốc phòng có Thanh tra chung về hoạt động quốc phòng (mà chức năng cũng rất rộng, gần như tương đương với cơ quan thanh tra liên bộ/ngành), Thanh tra về y tế quốc phòng. Tổng số nước Pháp có 27 cơ quan thanh tra hành chính với khoảng 2000 công chức, chiếm khoảng 0,01 % tổng số công chức làm việc trong bộ máy nhà nước.

Chế định pháp lý của bộ máy thanh tra

Chất lượng và tính hiệu quả trong hoạt động thanh tra chủ yếu phụ thuộc vào hai yếu tố: Năng lực chuyên môn nghiệp vụ của thanh tra viên và sự độc lập trong việc thực thi công vụ. Đây là hai yếu tố cơ bản được đặc biệt nhấn mạnh trong chế định kiểm soát nội bộ ở các doanh nghiệp tư nhân. Các doanh nghiệp quy mô nhỏ hoặc chủ động không thiết lập cơ chế kiểm soát nội bộ, buộc phải sử dụng các dịch vụ thanh kiểm tra, kiểm toán và tư vấn từ bên ngoài. Hai yếu tố then chốt bảo đảm cho hoạt động thanh tra thực tế được cụ thể hóa bằng các công cụ chính sách, pháp luật. Ví dụ trong công tác tuyển dụng nhân sự ngành Thanh tra, nước Pháp tuân thủ theo những nguyên tắc sau: Đối với ba cơ quan thanh tra liên bộ/ngành (IGF, IGA và IGAS), công chức ứng tuyển chủ yếu đến từ Học viện Hành chính quốc gia. Phần lớn các thanh tra viên đều bắt đầu chức nghiệp từ khi còn rất trẻ. Tuy nhiên, “sự hấp dẫn của nghề thanh tra” đến từ việc, thanh tra viên có thể có nhiều cơ hội được giao phó những trách nhiệm ở các cấp khác (nhất là thông qua quy trình luân chuyển, biệt phái), được xem như cơ hội để rèn giũa, bồi dưỡng kỹ năng trước khi quay lại đảm trách nhiệm vụ thanh tra. Tuy nhiên, để đa dạng hóa nguồn nhân lực, khoảng 1/4 đến 1/3 thành viên, tùy thuộc vào các cơ quan thanh tra, được tuyển dụng từ các công chức có tuổi đời cao hơn, có kinh nghiệm hơn và được đào tạo từ những cơ sở, đơn vị khác. Cụ thể, IGAS luôn bắt buộc duy trì ít nhất 10% cán bộ công chức là tiến sĩ ngành y hoặc dược và 4% là cựu thanh tra lao động. Hoạt động tuyển dụng công chức được thực hiện bởi Hội đồng tuyển dụng để đánh giá năng lực ứng viên, sau đó sẽ đề xuất với bộ trưởng (hoặc các bộ trưởng) chủ quản để phê duyệt và bổ nhiệm chính thức. Thông thường, các bộ trưởng không có ý kiến với đề xuất của Hội đồng tuyển dụng; trong trường hợp có sai sót trong việc đánh giá phẩm chất, năng lực, Hội đồng Nhà nước có thể tiến hành hủy kết quả và việc bổ nhiệm.

Thanh tra bộ chủ yếu tuyển dụng những công chức thông thường nhưng có kinh nghiệm (thậm chí, trong một số trường hợp, ứng viên còn có thể là người đến từ khu vực tư). Lĩnh vực của cơ quan thanh tra bộ sẽ quyết định những cá nhân nào có điều kiện để ứng tuyển, yêu cầu thâm niên kinh nghiệm ra sao. Tương tự với thanh tra liên bộ/ngành, thông thường các bộ trưởng phê duyệt đề xuất của Hội đồng tuyển dụng, chỉ trừ một số trường hợp Hội đồng Nhà nước can thiệp khi phát hiện thấy sai sót.

Chúng ta nhận thấy rằng những bảo đảm pháp lý kể trên không chỉ hướng đến tuyển dụng những thanh tra viên có năng lực chuyên môn tốt trong tương lai, mà còn giảm thiểu những nguy cơ tiêu cực, thiên vị, thân hữu; điều này càng quan trọng hơn nếu biết rằng thu nhập của thanh tra viên được xếp vào hàng cao nhất trong số các công chức. Báo chí đã đề cập đến một số trường hợp mà bộ máy hành pháp bổ nhiệm chức vụ cho một số công chức dựa trên yếu tố thân hữu, mặc dù những người được bổ nhiệm hoàn toàn thỏa mãn các tiêu chuẩn về kinh nghiệm, năng lực… Các cơ quan thanh tra rõ ràng cần có sự độc lập, không chịu áp lực chính trị hay bất kỳ áp lực nào khác. Tính độc lập là bảo đảm quan trọng cho hiệu quả thực thi công vụ thanh tra. Ở Pháp, từ trước tới nay, sự độc lập được cụ thể hóa bằng một quy trình tự quản lý khép kín, chặt chẽ của từng cơ quan thanh tra.

Kế hoạch công tác của các cơ quan thanh tra phụ thuộc vào chỉ đạo của các bộ trưởng hoặc Thủ tướng. Nhưng một phần lớn kế hoạch trong năm được quyết định bởi chính thủ trưởng cơ quan thanh tra trên cơ sở thảo luận và tham vấn với các thanh tra viên trong bộ máy. Thực tế, cơ quan thanh tra chủ yếu tự quyết định về những vấn đề cần tiến hành thanh kiểm tra. Tuy nhiên, các báo cáo thanh tra chỉ được gửi đến thành viên của Chính phủ, những người sẽ quyết định công khai báo cáo hay không, cũng như đưa ra những quyết nghị sau đó về cải cách một nội dung trong quản lý hành chính, hoặc trong một số trường hợp tiến hành kỷ luật công chức mắc sai phạm. Địa vị pháp lý của các cơ quan thanh tra quyết định đến con đường chức nghiệp của các thanh tra viên một cách khá rõ ràng. Phần lớn các cơ quan thanh tra bộ chỉ có khoảng vài chục thành viên. Việc thăng tiến trong sự nghiệp công chức căn cứ một mặt dựa vào thâm niên công tác. Mặt khác, trong mỗi cơ quan thanh tra có ban nhân sự nội bộ, đơn vị sẽ đưa ra những kiến nghị với các bộ trưởng có thẩm quyền liên quan cơ quan thanh tra đó về việc thay đổi ngạch, bậc.

Tất cả những yếu tố kể trên bao gồm: Số lượng công chức ít, thu nhập cao, tuyển dụng độc lập, quá trình thăng tiến dựa vào số năm công tác…góp phần hướng tới tính độc lập (và cả sự uy tín) của các cơ quan thanh tra bộ và liên bộ.

Phương thức hoạt động của bộ máy thanh tra

Sự đa dạng và đa lĩnh vực trong hoạt động thanh tra khiến chúng ta khó có thể đưa ra những phân tích cụ thể về một phương pháp chung cho hoạt động thanh tra: Hiển nhiên việc kiểm tra chu trình ngân sách sẽ không thực hiện cùng một phương pháp với quy trình đánh giá chính sách công. Tuy nhiên, chúng ta vẫn có thể đưa ra một số nhận định căn cứ trên thực tiễn hoạt động. 

Thứ nhất, mỗi cơ quan thanh tra tự ban hành một hay nhiều cuốn sổ tay hướng dẫn công tác hoặc bộ tiêu chuẩn phù hợp với các nhiệm vụ được giao. Điều này hướng tới bảo đảm tính thống nhất trong phương thức làm việc của bộ máy thanh tra, mặt khác được xem là một cách công khai cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong khu vực công nắm được thông tin bởi họ có thể trở thành đối tượng bị thanh tra ở một thời điểm nào đó.

Thứ hai, công việc thanh tra thường xuyên được thực thi dưới sự kết hợp giữa các thành viên của hai đến ba cơ quan thanh tra. Ngay cả khi một vụ việc nhỏ chỉ được giao cho một cơ quan thanh tra duy nhất, nhiệm vụ luôn được thực thi bởi ít nhất hai thanh tra viên được thủ trưởng cơ quan thanh tra chỉ định để có sự bổ sung, hỗ trợ nhau trong công tác. Bên cạnh đó, các thanh tra viên luôn được sự hỗ trợ thường xuyên của các công chức cấp dưới trực thuộc.

Thứ ba, các đoàn thanh tra tập trung vào việc thu thập thông tin thông qua các cuộc điều trần trực tiếp hoặc bằng văn bản, không giới hạn về đối tượng được quyền cung cấp thông tin liên quan cho thanh tra viên.

Thứ tư, thanh tra viên luôn luôn có quyền mở rộng phạm vi điều tra, “tấn công” vào bất kỳ cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính ở các cấp địa phương, tiếp cận tất cả tài liệu, cũng như thẩm tra tất cả những nhân vật được cho là cần thiết. Việc cản trở công tác của đoàn thanh tra trong nhiều trường hợp có thể bị xem xét xử lý hình sự.

Thứ năm, đoàn thanh tra khi có những phát hiện hay nghi vấn về sai phạm có thể tiến hành thủ tục theo hình thức đối thoại công khai trực tiếp: Một báo cáo sơ bộ được gửi đến cho đối tượng bị thanh tra và dựa trên đó, đối tượng bị thanh tra được yêu cầu trình bày luận điểm của mình trước đoàn thanh tra trước khi đoàn đưa ra báo cáo tổng kết (báo cáo này có đề cập đến những luận điểm “bào chữa” từ đối tượng bị thanh tra hoặc sẽ giải thích vì sao những “bào chữa” này bị loại bỏ).

Cuối cùng, hiệu quả hoạt động của đoàn thanh tra được đảm bảo bởi một số quy định khác. Ví dụ, mặc dù theo nguyên tắc, tổ chức Đoàn thanh tra được chuẩn bị và thông báo trước, nhưng một số vụ việc thanh tra có thể được thực hiện đột xuất. Các kết quả thanh kiểm tra luôn được gửi đến thủ trưởng cơ quan là đối tượng bị thanh tra để tiếp thu các ý kiến, khuyến nghị được tổng kết và đề xuất trong kết luận thanh tra. Việc nghiên cứu và thực hiện các khuyến nghị thanh tra cũng được cơ quan thanh tra coi trọng và giám sát thường xuyên (nhiều cơ quan thanh tra có ban chuyên trách theo dõi giám sát thi hành khuyến nghị và kết luận thanh tra).

Kết luận

Những phân tích trên đây không nhằm đi sâu vào cụ thể và toàn diện, chi tiết về công tác thanh tra được thực hiện bởi thanh tra bộ và thanh tra liên bộ. Chúng ta có thể đưa ra hai nhận định cơ bản sau:

Một là, các cơ quan thanh tra thực thi nhiệm vụ của mình đối với những vấn đề cụ thể, phạm vi hẹp và có yếu tố kỹ thuật, chuyên môn đặc thù, đồng thời cả những chính sách công mang tầm vĩ mô.

Hai là, không thể phủ nhận sự hữu ích của công tác thanh tra: Rõ ràng có không ít những cải cách thể chế hành chính và bộ máy được thực hiện dựa trên căn cứ là các báo cáo, kết luận thanh tra; vai trò được đề cao của bộ máy thanh tra khiến các công chức, đặc biệt là người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải dè dặt và cẩn trọng trong hoạt động của mình, bởi luôn ái ngại việc trở thành đối tượng bị thanh tra. Các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế cũng có thể tìm đến cơ quan thanh tra như một địa chỉ đáng tin cậy cho những vấn đề giữa họ và chính quyền./.

 Đinh Lương Minh Anh

Chú thích:

(*) Tại Pháp, quận trưởng là một công chức cao cấp có nhiệm vụ được quy định tại điều 72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ 5: “Là người đại diện cho Nhà nước ở các thiết chế phân quyền địa phương của nền Cộng hòa, đại diện cho các thành viên Chính phủ, nhân danh lợi ích quốc gia thực hiện quyền giám sát hành chính và tuân thủ pháp luật”