Các nước trên thế giới đều nhận thấy rằng, trong bộ máy nhà nước, hệ thống cơ quan hành chính là hệ thống cơ quan nhà nước có khả năng lạm quyền nhiều nhất, bởi lẽ, xuất phát từ vai trò của cơ quan hành chính là đưa pháp luật vào cuộc sống, hệ thống cơ quan này tác động trực tiếp đến đời sống của người dân hàng ngày, hàng giờ. Đặc biệt trong bối cảnh hiện nay, khi xã hội ngày càng phát triển thì vấn đề quản lý xã hội ngày càng trở nên phức tạp, người dân không dễ gì nắm bắt được hết các thủ tục hành chính thì vấn đề lạm quyền của cơ quan hành chính lại càng dễ xảy ra. Do vậy, bên cạnh việc kiểm soát cơ quan hành chính theo cách truyền thống như phân định rạch ròi các nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, các cơ quan trong các nhánh quyền lực này có khả năng kiềm chế, đối trọng nhau qua đó kiểm soát được quyền lực của cơ quan hành chính (Quốc hội có quyền giám sát Chính phủ, Tòa án có thể phán xét các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính…), hay ngay bản thân hệ thống cơ quan này cũng có những hình thức để kiểm soát quyền lực của chính mình như thiết kế mô hình hành pháp tập thể, hành pháp hai đầu (tổng thống và thủ tướng chính phủ), giới hạn số lượng nhiệm kỳ tổng thống; phân bổ quyền hành pháp giữa các cấp chính quyền khác nhau…(1) thì ngày nay, nhiều quốc gia trên thế giới còn “thiết kế” ra những thiết chế với chức năng tương đối độc lập so với các nhánh quyền lực truyền thống (mặc dù chúng có thể nằm trong cơ cấu của các cơ quan trong các nhành quyền lực truyền thống) để kiểm soát quyền lực đối với hệ thống cơ quan này. Trong các mô hình thiết chế để kiểm soát quyền lực cơ quan hành chính, thiết chế thanh tra được xem là mô hình tiêu biểu.

Thực tế cho thấy, mô hình thiết chế thanh tra trên thế giới tồn tại ở nhiều dạng khác nhau, cụ thể:

Thứ nhất, mô hình thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính

Tiêu biểu cho mô hình này chính là thiết chế thanh tra Quốc hội (Parliament Ombudsman). Đây là một thiết chế “mang nhãn hiệu” Thụy Điển(2) nhưng đã lan rộng và ngày nay được nhiều quốc gia trên thế giới thừa nhận và áp dụng, trong đó có cả các nước Đông Nam Á như Philippin, Thái Lan. Hiện nay, có khoảng 130 quốc gia áp dụng mô hình thanh tra Quốc hội. Thiết chế này được hiến định hoặc được quy định tổ chức và hoạt động thông qua đạo luật (Luật thanh tra Quốc hội) của các quốc gia. Nhiệm vụ của thanh tra Quốc hội là điều tra sự bất bình và khiếu nại của công chúng về sự bất công, tham nhũng, xét xử công bằng của các cơ quan hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương(3). Thanh tra Quốc hội được ví như là“người bảo vệ của dân chúng” tiếp nhận khiếu nại của công chúng về sự bất công và quản lý kém tại các cơ quan nhà nước; điều tra những hoạt động liên quan đến những khiếu nại đó, và nếu cần thiết thì đề xuất hành động đúng đắn hoặc những biện pháp phù hợp để cải thiện bộ máy quản lý và các thực tiễn hành chính đó(4).

Sở dĩ mô hình thanh tra Quốc hội được nhiều nước áp dụng bởi vì mô hình này có khá nhiều ưu điểm, việc kiểm soát quyền lực đối với hoạt động của cơ quan hành chính được phối hợp giữa hai cơ chế: kiểm soát từ phía người dân (thông qua quyền khiếu nại, tố cáo tới cơ quan thanh tra) và kiểm soát từ phía cơ quan quyền lực (thông qua cơ quan thanh tra nằm trong cơ cấu của Quốc hội). Trước sức ép của người dân, đòi hỏi cơ quan thanh tra phải thực hiện nhiệm vụ của mình một cách khách quan và người dân thì thông qua cơ quan thanh tra để có thể bảo vệ quyền của mình một cách tốt hơn. Như vậy, hình thức kiểm soát này khắc phục được tính không khách quan của cơ chế kiểm soát trong (cơ quan nhà nước kiểm soát cơ quan nhà nước) và cũng khắc phục được những khó khăn của cơ chế kiểm soát ngoài khi người dân không có đủ điều kiện để điều tra hay chứng minh hoạt động của cơ quan hành chính là xâm phạm đến lợi ích của mình.

Để đảm bảo thiết chế thanh tra Quốc hội được hoạt động một cách hiệu quả, pháp luật của các quốc gia thường có những quy định mang tính nguyên tắc, đảm bảo sự độc lập cho thiết chế này, cụ thể: Mặc dù các thành viên của thanh tra Quốc hội có thể do Quốc hội bầu (Thụy Điển, Đan Mạch, Canada…) và nhiệm kỳ có thể theo nhiệm kỳ Quốc hội nhưng trong quá trình hoạt động lại tương đối độc lập với Quốc hội. Quốc hội không có quyền ra mệnh lệnh hoặc áp đặt cho Thanh tra Quốc hội khi xem xét, giải quyết một vụ việc cụ thể. Các thanh tra viên sẽ chỉ căn cứ vào quy định pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Ví dụ: Điều 1 Luật về thanh tra Quốc hội Thụy Điển quy định: Các thanh tra Quốc hội hoạt động theo Luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật; Kinh phí hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội được lấy từ ngân sách nhà nước do Quốc hội quyết định trực tiếp, không có sự can thiệp nào của Bộ Tài chính(5); hay theo quy định của pháp luật nước Đan Mạch thì thanh tra viên không phải là thành viên của Quốc hội.(6)

Mặt khác, để đảm bảo các thanh tra viên là những người đủ khả năng xem xét và điều tra các hoạt động của cơ quan hành chính, pháp luật các nước cũng đặt ra các tiêu chuẩn đối với những người được chọn làm thanh tra viên theo hướng phải am hiểu về pháp luật và phải có trình độ nghiệp vụ. Ví dụ: Quy định Hiến pháp của Philippin cũng đặt ra tiêu chuẩn cho thanh tra viên phải là người đã từng là Thẩm phán hay hành nghề luật tối thiểu là 10 năm ở Philippin(7); hay Hiến pháp Thái Lan thì quy định người được bổ nhiệm làm thanh tra viên phải là người có uy tín và được tôn trọng trong công chúng, có trình độ và kinh nghiệm trong lĩnh vực hành chính nhà nước, doanh nghiệp hay hoạt động vì lợi ích công cộng và có đạo đức(8); Pháp luật Đan Mạch cũng quy định để được bầu làm thanh tra Quốc hội thì người đó phải tốt nghiệp Đại học Luật... Bên cạnh chú trọng trình độ của thanh tra viên thì pháp luật các quốc gia còn tạo cơ chế để trang bị cho các thanh tra viên này đội ngũ giúp việc đông đảo.

Có thể thấy, theo quy định pháp luật của một số quốc gia nêu trên, mô hình thanh tra Quốc hội được coi là thiết chế thanh tra hiệu quả, có khả năng kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính, đồng thời tăng cường cơ chế dân chủ cho người dân khi họ có thêm một kênh để phản ánh ý chí của mình đối với các hành vi của cơ quan hành chính mà người dân cho rằng có xâm phạm đến lợi ích của họ.

Thứ hai, mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu cơ quan hành chính

Đây là mô hình cơ quan thanh tra được tổ chức nằm trong cơ cấu hệ thống cơ quan hành chính như Thanh tra Chính phủ, thanh tra chuyên ngành được thành lập ở các bộ (Việt Nam), Bộ giám sát hành chính (Trung Quốc), cơ quan giám sát hành chính (Ai Cập), Ban kiểm toán và thanh tra (Hàn Quốc), cơ quan giải quyết khiếu nại thuộc Văn phòng Thủ tướng (Malaisya)…So với mô hình thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính thì mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành pháp ít phổ biến hơn. Việc thiết kế mô hình thanh tra nằm trong hệ thống cơ quan hành chính tạo ra cơ chế kiểm soát trong đối với hoạt động quản lý hành chính của hệ thống cơ quan này. Ưu điểm của cơ chế kiểm soát trong thông qua thiết chế thanh tra là giúp thủ trưởng của các cơ quan hành chính kiểm soát được hoạt động của các cán bộ, công chức do mình quản lý. Ví dụ: Theo Điều 97 Hiến pháp Hàn Quốc quy định: “Ban kiểm toán và thanh tra được thiết lập đặt dưới thẩm quyền trực tiếp của Tổng thống để thanh tra và kiểm tra việc thực hiện các khoản thu và chi của Nhà nước, tài khoản của Nhà nước, và các tổ chức khác theo luật định, việc thực thi công việc của các cơ quan hành pháp và công chức”. Như vậy, thông qua việc thiết lập Ban Kiểm toán và thanh tra dưới sự lãnh đạo của Tổng thống, sẽ giúp Tổng thống kiểm soát được hoạt động của các cơ quan hành pháp cũng như các công chức dưới quyền quản lý của mình. Mặt khác, theo cách hiểu một chu trình quản lý gồm các giai đoạn: ban hành chính sách, tổ chức việc thực hiện chính sách và kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách thì hoạt động thanh tra chính là một khâu trong quá trình quản lý. Do đó, việc quy định thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành chính chính là đảm bảo việc thực hiện một khâu trong chu trình quản lý, giúp phát hiện kịp thời những hạn chế trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách.

Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại nhất khi thiết kế mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành chính là tính khách quan độc lập của nó. Bởi lẽ, cơ quan thanh tra hoặc thanh tra viên khó lòng có thể thực hiện nhiệm vụ của mình một cách khách quan khi bị tác động bởi bộ máy hành chính về bổ nhiệm nhân sự, tài chính, kinh phí hoạt động…Chính vì vậy, các quốc gia trên thế giới khi thiết kế mô hình thanh tra này có một số quy định để đảm bảo sự độc lập tương đối cho các thiết chế thanh tra trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính. Chẳng hạn vị trí của cơ quan thanh tra được tổ chức không theo cấp hành chính mà trực thuộc quản lý của người đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính.Ví dụ: Theo quy định của Hàn Quốc thì Ban kiểm toán và thanh tra mặc dù nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhưng chỉ đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Tổng thống, do đó, trong mối quan hệ với các đối tượng chịu sự thanh tra của Ban tương đối độc lập; Hoặc nhà nước trao cho cơ quan thanh tra quyền hành rất lớn để đảm bảo tính hiệu lực của hoạt động thanh tra. Ví dụ: Theo Ai Cập, ACA (Cơ quan giám sát hành chính Ai Cập) có quyền xem xét các hồ sơ, tài liệu kể cả tài liệu lưu trữ về những vấn đề liên quan đến vụ việc cần xem xét, được quyền yêu cầu đối tượng và cơ quan liên quan cung cấp tài liệu cần thiết cho việc phục vụ thanh tra, giám sát. Được quyền mời các đối tượng và các nhà chức trách đến cơ quan giám sát để giải trình các vấn đề liên quan đến nội dung kiểm tra, thanh tra. Có quyền yêu cầu tạm đình chỉ công tác đối với bất kỳ công chức nào để phục vụ cho việc điều tra, có quyền yêu cầu xử lý về mặt tư pháp và có quyền xử lý về mặt hành chính(9)

Như vậy, mô hình thanh tra trên thế giới được tổ chức khá đa dạng nhưng đều có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực của hệ thống cơ quan hành chính thể hiện thông qua các nhiệm vụ, quyền hạn của thiết chế thanh tra như giải quyết các khiếu nại, tố cáo của người dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính; giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính; hoạt động phòng và chống các hành vi tham ô, tham nhũng trong hệ thống cơ quan hành chính...

Có thể thấy, các mô hình thanh tra dù được thiết kế khác nhau nhưng muốn thiết chế này phát huy hiệu quả thì đều dựa trên những nguyên tắc chung nhất định, cụ thể:

Thứ nhất, cần phải đảm bảo tính độc lập cho cơ quan thanh tra

Nguyên tắc độc lập được xem là điều kiện tiên quyết để đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động thanh tra. Tính độc lập của hoạt động thanh tra được đảm bảo bởi các yếu tố:

- Về vị trí pháp lý: Có thể thấy, trong hai mô hình thanh tra phân tích ở trên thì mô hình thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính cơ bản đảm bảo tính độc lập hơn so với mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu của cơ quan hành chính. Thực tế thì nhiều quốc gia cũng ưu tiên chọn mô hình thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính thay vì đặt trong hệ thống cơ quan hành chính. Nhưng dù thiết chế thanh tra được đặt trong hệ thống cơ quan hành chính thì vẫn phải có những quy định để đảm bảo tính độc lập tương đối như không tổ chức thiết chế thanh tra gắn liền với từng cấp hành chính mà chỉ trực thuộc dưới cơ quan đứng đầu hoặc là người đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính ví dụ như Ban Kiểm toán và thanh tra của Hàn Quốc.

- Về địa vị pháp lý của thanh tra viên: tương ứng với vị trí của thiết chế thanh tra là địa vị pháp lý của các thanh tra viên cũng cần phải đảm bảo tính độc lập. Chẳng hạn thanh tra viên ở các nước với mô hình thanh tra Quốc hội mặc dù được Quốc hội bầu ra nhưng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thì chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật. Hay mô hình Bộ giám sát ở Trung Quốc, mặc dù nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhưng Bộ trưởng Bộ Giám sát đồng thời là Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kiểm tra và Kỷ luật của Trung ương Đảng. Sự kết hợp giữa cơ quan chống tham nhũng của Đảng và cơ quan chống tham nhũng của Nhà nước được thể hiện trong cả tổ chức và hoạt động, được Trung Quốc gọi là mô hình “một nhà, hai cửa”. Mô hình này vừa xử lý được các tổ chức đảng và đảng viên, vừa xử lý được các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước tham nhũng. Các cấp hành chính ở địa phương cũng có mô hình tương tự(10).

- Về tài chính: Có lẽ khó có thể đảm bảo sự khách quan của thanh tra trong vấn đề kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính khi kinh phí hoạt động, lương bổng cho các thanh tra viên bị chi phối bởi cơ quan hành chính. Do vậy, nhiều quốc gia trên thế giới đều quy định nguồn kinh phí cho hoạt động thanh tra là nguồn riêng, không phụ thuộc bởi cơ quan hành chính.

Thứ hai, cần phải đảm bảo sự minh bạch trong hoạt động thanh tra

Thực tiễn cho thấy, vấn đề được quyết định thanh tra nhiều trường hợp xuất phát từ việc khiếu nại, tố cáo của người dân đến cơ quan thanh tra về những hành vi hành chính, quyết định hành chính bị cho là có xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong xã hội. Do đó, người dân có quyền được biết vụ việc liên quan đến họ đã được giải quyết đến đâu và như thế nào. Nguyên tắc minh bạch trong hoạt động thanh tra chính là cơ chế để giúp người dân nắm bắt được các thông tin về việc giải quyết vụ việc liên quan một cách dễ dàng, thuận lợi. Điều này cũng giúp cho hoạt động thanh tra trước sức ép của người dân phải tiến hành điều tra, kiểm tra một cách nghiêm túc, khách quan, tránh tình trạng phát hiện ra sai phạm nhưng cố tính bao che, giấu diếm...

Thứ ba, tiêu chuẩn của thanh tra viên phải đảm bảo về trình độ chuyên môn và có đội ngũ giúp việc để hỗ trợ công việc

Nhìn chung tiêu chuẩn của thanh tra viên được các quốc gia đưa ra bao gồm tiêu chuẩn về trình độ chuyên môn và tiêu chuẩn về đạo đức nghề nghiệp. Cả hai tiêu chuẩn này đều quan trọng đối với một thanh tra viên để đảm bảo hoạt động thanh tra được khách quan và hiệu quả. Tiêu chuẩn về chuyên môn thường là phải am hiểu pháp luật và có hiểu biết trong ngành lĩnh vực mà mình thanh tra. Bên cạnh đó, để giúp thanh tra viên thuận lợi trong thực hiện nhiệm vụ, pháp luật nhiều quốc gia còn quy định đội ngũ giúp việc cho các thanh tra viên với số lượng lớn. Ví dụ ở Thụy Điển, Đan Mạch số lượng thanh tra viên chỉ trên dưới 10 thành viên nhưng đội ngũ giúp việc lên tới hàng chục người, trong đó có những người là luật sư hay am hiểu trong lĩnh vực hành chính. Như vậy, có thể nhận thấy, chất lượng làm việc của thanh tra viên ở nhiều quốc gia không chỉ căn cứ vào năng lực của mỗi thanh tra viên mà còn tùy thuộc khá nhiều vào đội ngũ giúp việc cho họ.

Thứ tư, đảm bảo cơ sở pháp lý để hoạt động thanh tra có hiệu lực

Có thể thấy, trong quá trình thanh tra thì hoạt động điều tra, xem xét hồ sơ, tài liệu, thu thập xác minh chứng cứ đóng vai trò rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả thanh tra…Tuy nhiên, pháp luật phải quy định các cơ chế để đảm bảo hoạt động nghiệp vụ của thanh tra được tiến hành một cách thuận lợi. Ví dụ: như thanh tra viên có quyền yêu cầu các chủ thể liên quan giải trình, quyền yêu cầu cung cấp tài liệu, quyền đình chỉ công tác đối với công chức có liên quan đến quá trình điều tra…Nếu thanh tra không được quy định một số đặc quyền trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra thì khó có thể có được kết quả điều tra khách quan. Đồng thời, pháp luật cũng quy định các chế tài cụ thể đối với những hành vi cố tình chống lại việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan thanh tra.

Qua việc tìm hiểu tổ chức và hoạt động mô hình thanh tra một số quốc gia trên thế giới với vai trò kiểm soát quyền lực đối với hệ thống cơ quan hành chính có thể thấy thanh tra là một hình thức kiểm soát rất quan trọng góp phần làm trong sạch, phát huy hiệu quả hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính./.

 

Ths. Đậu Công Hiệp - Ths. Thái Thị Thu Trang

Khoa Pháp luật hành chính-nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội

 

Chú thích:

(1) Một số vấn đề cơ bản hiến pháp các nước trên thế giới, sách chuyên khảo – Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2012, tr. 217

(2) GS.TS. Đào Trí Úc, “về thiết chế Ombudsman của các nước trên thế giới”, Các thiết chế hiến định độc lập - Kinh nghiệm nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Viện chính sách và pháp luật công, 2013, tr.58

(3) GS.TS. Đào Trí Úc, “Về thiết chế Ombudsman của các nước trên thế giới”, Các thiết chế hiến định độc lập - Kinh nghiệm nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Viện chính sách và pháp luật công, 2013, tr.59

(4) GS.TS. Đào Trí Úc, “Về thiết chế Ombudsman của các nước trên thế giới”, Các thiết chế hiến định độc lập - Kinh nghiệm nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Viện chính sách và pháp luật công, 2013, tr.59

(5) (6) (9) Theo: http://tailieu.ttbd.gov.vn/Mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra, phóng chống tham nhũng trên thế giới.

 (7) Khoản 7-11, Điều 11 Hiến pháp Philippin hiện hành.

(8) Điều 242, Điều 243 Hiến pháp Thái Lan hiện hành.

 (10) Xem: Tạp chí tổ chức nhà nước – “Trung Quốc với công tác phòng, chống tham nhũng” - http://tcnn.vn