2.     Hoàn thiện pháp luật về giám định trong hoạt động thanh tra

Một là, bổ sung hoạt động giám định ngoài tố tụng vào Luật Giám định tư pháp hiện hành

Theo khoản 1 Điều 2 Luật Giám định tư pháp hiện hành, hoạt động giám định tư pháp được giới hạn trong phạm vi “kết luận về chuyên môn những vấn đề có liên quan đến hoạt động khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án hình sự, giải quyết vụ việc dân sự, vụ án hành chính theo trưng cầu của cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng hoặc theo yêu cầu của người yêu cầu giám định theo quy định của Luật này”. Như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống tổ chức giám định tư pháp công lập và các tổ chức giám định tư pháp theo vụ việc vẫn chỉ là phục vụ cho hoạt động tố tụng. Nghị định số 157/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 85/2013/NĐ-CP ngày 29/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Giám định tư pháp, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2021 quy định tổ chức giám định tư pháp công lập thực hiện giám định ngoài tố tụng theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức nhưng chưa bảo đảm sự thống nhất và hiệu lực pháp lý cao.

Để nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, nhất là trong phòng, chống tham nhũng, cần bổ sung Luật Giám định tư pháp quy định về nguyên tắc: Trường hợp cơ quan thanh tra trưng cầu giám định thì tổ chức giám định tư pháp được áp dụng các quy định của Luật Giám định tư pháp về tiếp nhận và thực hiện giám định và trong trường hợp này, kết luận giám định không phải là kết luận giám định tư pháp. Theo Luật Thanh tra hiện hành quy định người ra quyết định thanh tra có quyền trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra (Điều 48, Điều 55), nhưng pháp luật về thanh tra lại chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các bên trưng cầu và thực hiện giám định, cũng như xác định tổ chức, cá nhân nào thực hiện giám định. Vì vậy, việc trưng cầu giám định phục vụ cho hoạt động thanh tra gặp rất nhiều khó khăn. Nếu nội dung quy định trên được bổ sung trong Luật, dĩ nhiên sẽ tháo gỡ được nhiều vướng mắc cho hoạt động thanh tra. Song vấn đề đặt ra là, vậy các cơ quan, tổ chức khác cũng có nhu cầu giám định ngoài tố tụng thì giải quyết như thế nào?

Ngoài cơ quan thanh tra, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhiều cơ quan quản lý nhà nước cũng phải trưng cầu giám định ngoài tố tụng. Ví dụ, các chủ thể có thẩm quyền trưng cầu giám định: người giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại lần thứ hai (Điều 15, Điều 29 Luật Khiếu nại hiện hành); người có thẩm quyền xử phạt hành chính (Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành); người có thẩm quyền giải quyết tố cáo (Điều 34 Luật Tố cáo hiện hành và Điều 15 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tố cáo.

Bên cạnh đó, sự bất cập trên còn gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực từ các tổ chức giám định tư pháp. Bởi lẽ, các tổ chức giám định này không thể phát huy hết khả năng hiện có để cung cấp dịch vụ cần thiết cho đời sống xã hội. Hệ thống giám định tư pháp chiếm nhiều lợi thế về hệ thống quy chuẩn chuyên môn, quy trình giám định và trang bị công nghệ. Đặc biệt là độ tin cậy, tính hiệu lực cao của kết luận giám định.

Như vậy, có thể thấy rằng, nếu chỉ nhằm thực hiện nhiệm vụ giám định tư pháp như hiện nay thì việc đầu tư, duy trì và phát triển lực lượng hùng hậu các tổ chức giám định tư pháp theo vụ việc và đội giám định viên, người giám định là rất lãng phí. Để khắc phục bất hợp lý này, việc xem xét, bổ sung cơ chế pháp lý để các tổ chức giám định tư pháp công lập và giám định tư pháp theo vụ việc được tham gia cung cấp dịch vụ giám định ngoài tố tụng, đáp ứng nhu cầu của tất cả các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân là rất cần thiết. Điều này cũng mang lại lợi ích thiết thực về thu nhập cho các tổ chức giám định tư pháp và đồng thời, tạo nhiều cơ hội cho hoạt động chuyên môn, nâng cao năng lực, kinh nghiệm của đội ngũ giám định viên, người giám định.

Hai là, quy định rõ căn cứ, cách thức trưng cầu, đánh giá, sử dụng kết luận giám định, nhất là đối với các cuộc thanh tra có nội dung cần giám định phức tạp, liên quan đến lĩnh vực chuyên môn của nhiều Bộ, ngành. Hoạt động giám định ở một số lĩnh vực còn chưa bảo đảm đáp ứng yêu cầu của hoạt động thanh tra, nhất là các cuộc thanh tra về kinh tế - xã hội; căn cứ, nội dung trưng cầu giám định trong một số trường hợp chưa rõ ràng; một số cơ quan, tổ chức được trưng cầu từ chối, né tránh, đùn đẩy hoặc chậm trễ trong tổ chức thực hiện việc giám định; việc phối hợp cung cấp tài liệu cho cơ quan, tổ chức người làm giám định có vụ việc còn chậm hoặc không đầy đủ; chất lượng kết luận giám định trong một số trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu, việc đánh giá, sử dụng kết luận giám định còn bất cập, gây ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng hoạt động thanh tra. Vì vậy, cần quy định rõ căn cứ, cách thức trưng cầu, đánh giá, sử dụng kết luận giám định, đó là phải chỉ ra được các dấu hiệu cụ thể, trong những tình huống, trường hợp cụ thể phải trưng cầu giám định, chẳng hạn như: Khi xét thấy những nội dung liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật làm căn cứ cho việc kết luận mà Đoàn thanh tra không đủ điều kiện, chuyên môn, kỹ thuật để kết luận như nghi vấn về giấy tờ giả mạo, về chất lượng công trình, hàng hoá, vật tư, thiết bị, tài chính, tiền tệ v.v... thì Trưởng đoàn thanh tra đề nghị người ra quyết định thanh tra quyết định trưng cầu giám định.

Ba là, quy định về người giám định ngoài tố tụng, tổ chức giám định ngoài tố tụng, theo hướng phân biệt rõ trách nhiệm của Tổ chức giám định ngoài tố tụng theo khối công và khối tư, Người giám định ngoài tố tụng thuộc khối công và khối tư (thực hiện theo thỏa thuận); quy định chặt chẽ, rõ ràng về việc lập và công bố danh sách người giám định ngoài tố tụng, tổ chức giám định ngoài tố tụng để phục vụ giải quyết các vụ việc trong quá  trình thanh tra.

Bốn là, cần quy định rõ việc xử lý kết luận giám định có những kết quả xung đột nhau. Nếu không quy định rõ ràng thì rất dễ bị các cơ quan thanh tra áp dụng tùy tiện, thiên vị một bên hoặc từ chối không chấp nhận trưng cầu giám định với lý do “xét thấy không cần thiết”. Thực tiễn cũng có việc có nhiều kết luận giám định khác nhau trong một vụ việc thanh tra và tất cả đều đúng cũng có thể hợp lý. Tuy nhiên, giá trị pháp lý của mỗi kết quả giám định thì khác nhau rất xa nên phải tùy thuộc vào yêu cầu vụ việc để lựa chọn kết luận phù hợp. Điển hình như trong cuộc thanh tra có nội dung xác định thiệt hại, có thể có hai kết luận giám định giá trị thiệt hại khác nhau. Trong trường hợp có hai kết quả giám định mâu thuẫn, việc đánh giá, lựa chọn kết quả nào cần hết sức thận trọng và phải áp dụng các biện pháp nghiệp vụ thanh tra khác để xác định giá trị của các kết luận. Trước hết phải trưng cầu giám định lại lần thứ ba để kiểm tra hai kết quả giám định trước. Có những trường hợp giám định nhiều lần cho nhiều kết quả khác nhau. Như vậy, để đánh giá chính xác phải trưng cầu ý kiến chuyên gia để xem xét tính khoa học của từng quá trình giám định và kết luận giám định. Thậm chí phải mời giám định viên trực tiếp giải trình về trình tự giám định, phương pháp giám định và kết quả giám định. Nếu cần thiết, có thể mời cả hai giám định viên có kết luận khác nhau để họ cùng trình bày, tranh luận khoa học với nhau về phương pháp giám định, kết luận giám định của mình thì mới có cơ sở đánh giá đúng đắn, khách quan.

Năm là, quy định cụ thể hoạt động trưng cầu giám định ngoài tố tụng, theo hướng quy định rõ, chặt chẽ hơn về nội dung yêu cầu giám định; xác định rõ ngoài các trường hợp cần thiết giám định, tránh trường hợp lạm dụng trưng cầu giám định ngoài tố tụng, dẫn tới quá tải, chậm trễ, kéo dài; bổ sung quy định mang tính phân cấp trong tiếp nhận trưng cầu và thực hiện giám định ở cấp Trung ương và cấp tỉnh để khắc phục tình trạng đùn đẩy, né tránh trong tiếp nhận và thực hiện giám định; quy định trách nhiệm của các cơ quan trưng cầu, cơ quan tiến hành thanh tra để khắc phục những tồn tại hiện nay về giám định ngoài tố tụng, nhất là tình trạng lạm dụng giám định trong hoạt động thanh tra để gây khó khăn cho công tác thanh tra trong quá trình thanh tra.

Sáu là, quy định về cơ chế, chính sách tài chính đối với công tác giám định ngoài tố tụng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thanh quyết toán kinh phí giám định ngoài tố tụng tại các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành khi thực hiện nhiệm vụ giám định, nhất là giám định những vụ việc có chi phí lớn, ngoài phát sinh dự kiến theo hướng: Quy định về chi phí giám định sẽ cấp trực tiếp cho cơ quan, tổ chức thực hiện giám định do Nhà nước bảo đảm kinh phí hoạt động. 

Bảy là, quy định cụ thể các trường hợp được quyền từ chối giám định ngoài tố tụng; quy định chế tài xử lý đối với tổ chức, cá nhân từ chối thực hiện giám định không có lý do chính đáng, chậm trễ, kéo dài, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, kết luận giám định không đúng sự thật hoặc không khách quan, có sai lệch do lỗi chủ quan trong kết luận giám định.

Tám là, quy định cơ chế khuyến khích, thu hút các tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện giám định ngoài tố tụng; quy định cơ quan thanh tra trưng cầu giám định có trách nhiệm bảo đảm an toàn, bí mật của giám định viên trong suốt quá trình thực hiện giám định đến khi kết thúc cuộc thanh tra. Quy định rõ việc xác định nội dung trưng cầu và phối hợp trong thực hiện giám định đối với trường hợp vụ việc cần giám định liên quan đến phạm vi chuyên môn của nhiều cơ quan khác nhau dẫn đến một số trường hợp nội dung trưng cầu giám định không rõ, ngoài phạm vi chuyên môn của cá nhân, tổ chức được trưng cầu, cơ chế phối hợp trong công tác trưng cầu, thực hiện giám định đối với những vụ việc có nội dung cần giám định liên quan đến phạm vi chuyên môn của nhiều cơ quan, đơn vị;

Chín là, quy định mang tính nguyên tắc về thời hạn tối đa thực hiện giám định, quy định trách nhiệm của các Bộ, ngành chuyên quản lĩnh vực giám định trong việc ấn định thời hạn giám định cụ thể đối với từng loại việc giám định trong quy trình, quy chuẩn giám định bảo đảm tính đồng bộ, tương thích với quy định của pháp luật thanh tra. 

Mười là, trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức tiếp nhận, thực hiện giám định, đặc biệt là trách nhiệm của các Bộ, ngành chủ quản, các địa phương trong việc xây dựng, quản lý đội ngũ người giám định ở những lĩnh vực không có tổ chức giám định tư pháp chuyên trách, bảo đảm thực hiện, chính sách đối với người giám định theo vụ việc nhằm xây dựng đội ngũ người thực hiện giám định đáp ứng được yêu cầu về số lượng và chất lượng, khắc phục tình trạng đùn đẩy, né tránh, chậm trễ thực hiện giám định, không được bảo đảm đầy đủ điều kiện để thực hiện giám định.

Mười một là, trách nhiệm của các cơ quan tiến hành thanh tra trong việc thông tin, phối hợp với các cơ quan quản lý cấp tỉnh và cấp trung ương để đánh giá nhu cầu, bảo đảm hiệu quả quản lý công tác giám định trong hoạt động thanh tra cũng như tăng cường chất lượng người giám định trong hoạt động thanh tra, nâng cao hiệu quả hoạt động giám định trong các cuộc thanh tra. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được trưng cầu trong tổ chức thực hiện giám định, bảo đảm hiệu quả của hoạt động giám định.

(Còn tiếp)