Quản lý nhà nước, hơn đâu hết lại càng cần có kiểm tra. Chỉ nói riêng sự kiểm tra đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính cũng bao gồm một phạm vi rất rộng: Kiểm tra tính hợp hiến, kiểm tra tính hợp pháp, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới; kiểm tra của các cơ quan xét xử…

Hoạt động quản lý nhà nước và trong quá trình thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải chịu sự kiểm tra, thanh tra, giám sát. Một cơ quan nắm trọn quyền hạn, thẩm quyền trong thực hiện quyền lực nhà nước mà không được kiểm tra thì dễ phát sinh lộng quyền, cửa quyền, lạm quyền, vì động cơ mục đích cá nhân, cục bộ bản vị ngành, địa phương. Tùy theo bản chất, đối tượng, chủ thể tổ chức thực hiện, chúng ta đã dùng những thuật ngữ khác nhau để chỉ sự kiểm tra: giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra. Cơ cấu tổ chức và cơ chế kiểm tra của Nhà nước ta gồm đủ các loại hình kiểm tra nói trên.

Giám sát, tiếng Anh là supervision hoặc overseer để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, “…thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (Điều 83, 84 của Hiến pháp 1992). Nếu xét tính quyền lực cao nhất của Quốc hội thì ngoài việc lập hiến, lập pháp, bầu Chính phủ, thành lập các cơ quan tối cao của đất nước, chức năng giám sát cũng thể hiện tính hơn trội, tính bao quát từ phía quyền lập pháp đến việc giám sát các hoạt động của các cơ quan do Quốc hội thành lập.

Ảnh minh họa

Ở nước ta còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ chức xã hội. Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước (Điều 9, 10 Hiến pháp 1992). Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Kết quả giám sát của các tổ  chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động, mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình. Mở rộng hình thức giám sát của các tổ chức xã hội là sự giám sát của công dân, một nội dung đặc thù chỉ có ở chế độ xã hội chủ nghĩa, một loại hình dân chủ cao của xã hội phát triển.

Kiểm sát là khái niệm được sử dụng trong thực tiễn tổ chức bộ máy và  khoa học pháp lý (investigate) để chỉ hoạt động bảo đảm pháp chế của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp nhằm kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung), vai trò công tố (bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân). Kiểm sát việc tuân theo pháp luật là nhằm bảo đảm tính hợp pháp của các quyết định quản lý nhà nước từ cấp bộ trở xuống (Điều 137 Hiến pháp 1992 và các Điều 2, 3 và 4 của Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân). Trong quá trình kiểm sát công tác điều tra, Viện Kiểm sát có quyền: “phê chuẩn, không phê chuẩn các quyết định của cơ quan điều tra theo quy định của pháp luật, quyết định áp dụng, thay đổi hoặc huỷ bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan điều tra” và “quyết định truy tố bị can; quyết định đình chỉ hoặc tạm đình chỉ điều tra”. Việc kiểm sát chung không tự làm đình chỉ các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước trái pháp luật. Chỉ có trường hợp duy nhất là Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ra quyết định đình chỉ và buộc phải sửa chữa những hành vi vi phạm pháp luật có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng (khoản 2 Điều 10 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân). Trong hoạt động kiểm sát, Viện Kiểm sát không có quyền áp dụng các biện pháp kỷ luật. Khi cần thiết, Viện Kiểm sát có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan áp dụng các biện pháp kỷ luật, hoặc gửi kiến nghị, ra quyết định khởi tố. Mặt khác, tính chất thường xuyên trong hoạt động kiểm sát cũng bị hạn chế, chỉ “kiểm sát việc chấp hành pháp luật khi phát hiện có vi phạm pháp luật…” (Điều 8 Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân) hoặc khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật, Viện Kiểm sát “trực tiếp kiểm sát việc tuân theo pháp luật tại cơ quan, tổ chức, đơn vị khi phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc khi các yêu cầu của Viện Kiểm sát nhân dân… không được thực hiện hoặc đã được thực hiện nhưng chưa đáp ứng yêu cầu…”.

Hoạt động kiểm sát hiện nay là một trong những vấn đề đang được tranh luận sôi nổi tại các diễn đàn khoa học, đặc biệt là vấn đề kiểm sát chung, vai trò công tố của Viện Kiểm sát và pháp luật của Việt Nam về vấn đề này. Tuy nhiên, so với các hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra thì phạm vi hoạt động của kiểm sát hẹp hơn. Mặt khác, chức năng công tố (procutator) cũng là vấn đề còn đang bàn, song để giải quyết vấn đề này, nên chăng có một cơ chế phối hợp hoạt động giữa 3 loại quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao, nhằm đạt được mục đích nhất định. Tính chất của thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc) và là một bộ phận của hoạt động hành pháp.

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”(1), để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Tuy nhiên, khái niệm kiểm tra (control) có thể được hiểu theo 2 nghĩa: Theo nghĩa rộng, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước. Theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác định một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông…). Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính. Ở nghĩa này, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra “tổ chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước”(2).

Xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều. Chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc cũng có thể là một chủ thể phi Nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội (Đảng, Công đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ…), hoạt động kiểm tra trong nội bộ một doanh nghiệp: kiểm tra của Giám đốc đối với các phòng, ban, kiểm tra của Quản đốc đối với người lao động. Trên một bình diện rộng hơn nữa, kiểm tra có thể là sự xem xét thực tế để đánh giá, nhận xét của bất kỳ một cá nhân nào trong xã hội trong bất cứ một hoạt động nào. Khi con người biết lao động một cách có ý thức thì đã xuất hiện yêu cầu tất yếu là phải kiểm tra. Ăng ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức của con người đều chứa đựng trong đó những yếu tố của kiểm tra” và “đối với mỗi con người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm tra được xem như là phương thức hành động để thực hiện mục đích”. Như vậy, kiểm tra cũng xuất hiện trước thanh tra và xuất hiện trước khi có sự ra đời của Nhà nước đầu tiên trong lịch sử. Có thể nói, kiểm tra sẽ tồn tại cùng với loài người. Khi Nhà nước tự tiêu vong, thanh tra sẽ mất đi như đã nói ở trên, nhưng kiểm tra thì vẫn còn tồn tại cùng với “chức năng quản lý đơn thuần là chăm lo đến lợi ích của xã hội” như Ăng ghen đã chỉ ra.

Kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức, một cán bộ, công chức nhất định và thường theo một số hướng sau: (i) Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và sự phân công giữa các đơn vị; (ii) Quan sát để đảm bảo rằng nhiệm vụ được giao có đủ điều kiện thực hiện, phù hợp với thực tế. Hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời để đảm bảo hiệu suất công việc của từng đơn vị; (iii) Kiểm tra kết quả cuối cùng, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra.

Trong quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra có mục tiêu là tìm kiếm động cơ, nguyên nhân cán bộ làm tốt (hay không làm tốt) nhiệm vụ được giao. Một sự kiểm tra như vậy có thể được thực hiện trong nội bộ của bộ máy quản lý, nhưng cũng có thể ở ngoài hệ thống đó mà người ta có thể gọi là kiểm soát ngoại lai.

Ở nước ta, trong các nghị quyết của Đảng, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 cũng xem thanh tra và kiểm tra như là những mặt, phương diện của quản lý nhà nước, có chung mục đích đều là những chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1980, khi đề cập đến nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, quy định: “Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê…; công tác thanh tra và kiểm tra nhà nước; chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân” (khoản 15 Điều 107). Thông báo Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) chỉ rõ: “tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật”.

Như vậy, về cơ bản, thanh tra, kiểm tra và giám sát có nghĩa như nhau, tính chất như nhau, nhưng khác nhau về chủ thể thực hiện và khác nhau về phạm vi - tức đối tượng thanh tra, kiểm tra, giám sát.

Tóm lại, kiểm tra là một hoạt động thường xuyên, do tính chất này mà chúng ta không thể nói là đã có một hệ thống hay cơ chế kiểm tra hữu hiệu nếu chỉ có những người lãnh đạo tổ chức và những cán bộ, tổ chức chuyên trách tham gia vào hoạt động kiểm tra. Điều quan trọng là phải thiết lập được hệ thống tự kiểm tra và một nề nếp kiểm tra lẫn nhau trong nội bộ tổ chức, giữa hai nhân tố chủ quan và khách quan trong tổ chức hoặc hai nhân tố khác nhau trong cùng một công việc./.

Nguyễn Văn Tuấn

Bộ Tư pháp

-------------------

(1)  Từ điển pháp luật Anh - Việt. NXB Khoa học xã hội, Hà Nội 1994, tr.203

(2)  Chỉ thị số 38/CT ngày 20/02/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra