Cụ thể, tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. 3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Việc quy định cơ chế thực hiện quyền khiếu nại trong pháp luật Việt Nam chính là phương thức quan trọng để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ lợi ích Nhà nước, lợi ích tập thể và các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Kế thừa quan điểm của các bản Hiến pháp đã được ban hành, Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn đã cụ thể hóa các quy định về khiếu nại. Ngoài ra, trong từng lĩnh vực và trong nội bộ của từng ngành, từng bộ và cơ quan ngang bộ cũng có những quy định riêng về khiếu nại hành chính.
Từ thực tiễn các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay cho thấy, các quy định pháp luật về khiếu nại đã từng bước được hoàn thiện, đầy đủ và rộng khắp trên nhiều lĩnh vực, trong nhiều phạm vi khác nhau đã tạo điều kiện tốt cho việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức và việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan có thẩm quyền được hiệu quả, đó là cơ sở vững chắc cho việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật, giúp ổn định trật tự, xã hội, tạo niềm tin trong Nhân dân. Điển hình là Luật Khiếu nại năm 2011 đã mở rộng nhiều quyền cho chủ thể khiếu nại giúp tạo điều kiện để họ thực hiện tối đa việc khiếu nại của mình như: Quy định người khiếu nại được nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; bổ sung quyền cho người khiếu nại được yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại (trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước); có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại…..
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đã nêu thì Luật Khiếu nại hiện hành vẫn còn tồn tại khá nhiều mâu thuẫn và bất cập với những nguyên nhân đến từ kỹ thuật lập pháp lẫn chưa theo kịp với thực tiễn phát triển của xã hội, có thể kể đến một số nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất, chủ thể của quyền khiếu nại trong Luật Khiếu nại chưa có sự thống nhất: Theo khoản 1, 2 Điều 2 Luật Khiếu nại số 03/VBHN-VPQH, ngày 06/8/2021 (gọi chung là Luật Khiếu nại) thì người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không được quyền khiếu nại. Tuy nhiên, cũng tại khoản 1 Điều 3 Luật này lại quy định “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”.
Chính sự mẫu thuẫn về nội dung trong hai điều luật ngay trong cùng một Luật dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau khi không cho phép người nước ngoài tại Việt Nam thực hiện quyền khiếu nại nhưng lại quy định việc khiếu nại của những cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được giải quyết theo luật này. Mặt khác, quy định về chủ thể của quyền khiếu nại còn mâu thuẫn với chính Hiến pháp và Luật Tố tụng Hành chính hiện hành khi nội dung của Hiến pháp quy định “Mọi người có quyền khiếu nại…” (Điều 30 Hiến pháp năm 2013) và “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại…” (Điều 28 Luật Tố tụng Hành chính năm 2015), trong khi đó Luật Khiếu nại năm 2011 lại giới hạn chủ thể của quyền khiếu nại chỉ là “công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại” (khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại), chứ không phải là “mọi người” hay “cá nhân” như quy định của Hiến pháp và Luật Tố tụng hành chính.
Bên cạnh đó, việc quy định các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại tại Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 theo tác giả là chưa phù hợp bởi lẽ nếu người khiếu nại chỉ là người “thực hiện quyền khiếu nại” mà nội dung khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ thì sẽ không được thụ lý giải quyết (khoản 2, Điều 11 Luật Khiếu nại). Do đó, một số quyền của người khiếu nại như: Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình; yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả; được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật chắc chắn sẽ không được thực hiện.
Thứ hai, phạm vi của khiếu nại trong Luật Khiếu nại chưa có sự thống nhất và đầy đủ: Theo quy định Luật Khiếu nại thì “quyết định hành chính được xác định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành” (khoản 8, Điều 2 Luật Khiếu nại). Trong khi đó, Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành (khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015). Như vậy, có thể thấy có sự mâu thuẫn về phạm vi của khiếu nại quyết định hành chính trong hai văn bản pháp lý vừa nêu, cụ thể là phạm vi quyết định hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn.
Thứ ba, Luật Khiếu nại hiện hành chưa có quy định về việc giải quyết khiếu nại trong các trường hợp: Người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đối tượng (quyết định, hành vi bị khiếu nại) không còn….
Thứ tư, quy định về việc giải quyết khiếu nại lần hai trong Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn còn bất cập: Theo quy định tại khoản 1, Điều 7 và khoản 1, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết lần đầu…” và “trong trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai” (đoạn 2, khoản 1, Điều 33). Điều mâu thuẫn giữa hai điều luật đó là nếu quá thời hạn quy định mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết tức là không có quyết định giải quyết lần đầu được ban ra thì không thể gửi kèm theo đơn để tiến hành khiếu nại lần hai.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, tác giả đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính như sau:
Một là, sửa đổi quy định chủ thể của quyền khiếu nại trong Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể, cần xem xét để sửa đổi quy định tại khoản 1, 2 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 bằng việc thay cụm từ “công dân” bằng “mọi người” hoặc “cá nhân” để mở rộng đối tượng được quyền khiếu nại và cũng đồng thời phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và thống nhất với các quy định khác trong Luật Khiếu nại. Bên cạnh đó, cũng để thống nhất với các quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 giữa khoản 1, khoản 2 Điều 2 và khoản 2, Điều 11, tác giả đề nghị cần bổ sung khái niệm người khiếu nại. Vì vậy, khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 nên được sửa đổi như sau: “Người khiếu nại là cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện khiếu nại và được thụ lý giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật này”. Bổ sung này sẽ phân biệt được rõ hơn về nội hàm của người có quyền khiếu nại và người khiếu nại, cũng như phù hợp với quy định về quyền của người khiếu nại tại Điều 12 của Luật Khiếu nại năm 2011.
Hai là, cần xác định lại phạm vi của quyết định hành chính trong định nghĩa tại khoản 8, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, tác giả cho rằng việc mở rộng phạm vi của quyết định hành chính như trong Luật Tố tụng hình chính năm 2015 là phù hợp hơn và bảo đảm được tối đa quyền khiếu nại của công dân. Do đó, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định này trong Luật Khiếu nại năm 2011 để mở rộng hơn quyền được khiếu nại quyết định hành chính cũng như thống nhất với các văn bản pháp luật khác.
Ba là, bổ sung thêm quy định về các trường hợp tạm đình chỉ hoặc đình chỉ việc giải quyết khiếu nại. Tác giả đề xuất bổ sung thêm quy định về việc tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết khiếu nại trong các trường hợp người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật, đối tượng (quyết định, hành vi bị khiếu nại) không còn… Việc bổ sung thêm một điều luật quy định về các trường hợp tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết khiếu nại trong Luật Khiếu nại vừa cụ thể hóa được các trường hợp phát sinh vừa tạo ra sự thống nhất, khắc phục được sự rời rạc trong việc quy định đình chỉ giải quyết khiếu nại tại Điều 10 và Điều 35 Luật Khiếu nại năm 2011. Đồng thời, giải quyết được thời hạn và số lượng vụ việc tồn đọng cần giải quyết khiếu nại cho cơ quan có thẩm quyền.
Bốn là, cần sửa đổi quy định về việc giải quyết khiếu nại lần 2 trong Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể, cần sửa đổi quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 bằng việc bỏ quy định “phải gửi kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu”. Việc sửa đổi này sẽ bảo đảm cho quyền của người khiếu nại cũng như không gây khó khăn lớn cho việc giải quyết khiếu nại bởi vì cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai là cơ quan cấp trên trực tiếp hoàn toàn dễ dàng có thể yêu cầu cơ quan cấp dưới đã giải quyết khiếu nại lần đầu cung cấp quyết định giải quyết (nếu có). Do đó, tác giả mạnh dạn kiến nghị cần sửa đổi khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau:
Điều 33. Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính
“1. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.
Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn, trình bày rõ nội dung của khiếu nại lần đầu và kèm theo các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.”
Có thể thấy việc nhận thức đầy đủ và rõ ràng những hạn chế và bất cập của Luật Khiếu nại hiện hành là cơ sở để hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nói chung và khiếu nại hành chính nói riêng trên cơ sở bảo đảm đầy đủ các quyền công dân và từng bước hoàn thiện việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay./.