Tuy nhiên, bản thân hoạt động thanh tra cũng tiềm ẩn những rủi ro, nhất là trong quá trình lập kế hoạch thanh tra. Để hạn chế rủi ro trong hoạt động thanh tra, thời gian qua, một số ngành (như thuế, hải quan…) đã đưa QLRR vào quy trình quản lý và tiến hành hoạt động thanh tra, bước đầu thu được những kết quả tích cực. Những kinh nghiệm tốt trong quá trình áp dụng QLRR cần được nhân rộng, đặt ra yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật thanh tra, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành.

Thanh tra - một phương thức QLRR trong quản lý nhà nước

Theo Từ điển tiếng Việt, rủi ro là “điều không lành, không tốt bất ngờ xảy đến”⁽¹⁾. Khu vực tư nhân định nghĩa rủi ro là “tình huống của thế giới khách quan trong đó tồn tại khả năng xảy ra một sai lệch bất lợi so với kết quả được dự tính hay mong chờ”⁽²⁾, hoặc là “sự bất trắc có thể đo lường được, có thể tạo ra những tổn thất, thiệt hại, hoặc làm mất đi những cơ hội sinh lời nhưng cũng có thể đưa đến những lợi ích cơ hội trong kinh doanh”⁽³⁾. Tiêu chuẩn quốc gia TCVN ISO 31000:2018 định nghĩa rủi ro là “ảnh hưởng của sự không chắc chắn tới mục tiêu”. Trong đó, “ảnh hưởng” được giải thích “là sự sai lệch so với dự kiến, có thể tích cực, tiêu cực hoặc cả hai và có thể được giải quyết, có thể tạo ra hay dẫn đến cơ hội và mối đe dọa”; Các mục tiêu có thể có những khía cạnh và các phạm trù khác nhau và có thể được áp dụng ở các cấp khác. TCVN ISO 31000:2018 cũng chỉ ra những yếu tố thành phần của khái niệm rủi ro là: (i) Nguồn rủi ro; (ii) Sự kiện tiềm ẩn; (iii) Hệ quả và (iv) Khả năng xảy ra.

QLRR trong hoạt động thanh tra cần dựa trên cơ chế trao đổi, liên kết thông tin, dữ liệu giữa các bộ, ngành, địa phương

Trên thế giới, QLRR là kỹ thuật được ứng dụng phổ biến trong hoạt động của doanh nghiệp, là việc “xác định, đánh giá và ưu tiên hóa rủi ro, tiếp theo là việc áp dụng hợp lý và tiết kiệm các nguồn lực để giảm thiểu, theo dõi và kiểm soát xác suất xảy ra hoặc ảnh hưởng của các sự kiện không may hoặc để tối đa hóa việc thực hiện các cơ hội”⁽⁴⁾. Theo các bộ Tiêu chuẩn QLRR AS/NZS 4360:1999 của Úc và Niu-Di-Lân, Tiêu chuẩn QLRR theo ISO 31000:2009, Bộ tiêu chuẩn ISO/IEC 31010:2009, QLRR được hiểu là “Việc áp dụng một cách hệ thống các thông lệ và thủ tục quản lý nhằm cung cấp thông tin cần thiết để xử lý rủi ro”⁽⁵⁾. Vì vậy, QLRR ngày nay là bộ phận không thể tách rời trong chiến lược phát triển chung cũng như trong từng quy trình quản trị của doanh nghiệp. Việc QLRR hiệu quả không phải là loại bỏ hoàn toàn rủi ro mà là lựa chọn cách thức tiếp nhận rủi ro, thích ứng với rủi ro, giảm thiểu tác động của rủi ro hoặc cố gắng loại bỏ hoàn toàn hậu quả của rủi ro⁽⁶⁾. Ngày nay, với tiến trình cải cách mạnh mẽ khu vực hành chính công trên toàn thế giới, QLRR đã được mở rộng và áp dụng vào khu vực công, góp phần hỗ trợ các nhà điều hành, quản lý xác định được những lĩnh vực có rủi ro với mức độ, thang độ nhất định, từ đó hỗ trợ cho việc ra quyết định trong điều kiện phân bổ nguồn lực một cách hợp lý.

Ở Việt Nam, thanh tra là một phương thức kiểm tra, giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước, có thể coi là một cơ chế QLRR trong quản lý nhà nước. Tuy không đưa ra định nghĩa về “rủi ro” và “QLRR” trong lĩnh vực thanh tra nhưng việc phân biệt tương ứng với hai loại hình của hoạt động thanh tra (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) cũng có thể coi là QLRR trong quản lý nhà nướcĐối với hoạt động thanh tra hành chính, việc QLRR ở đây chính là kiểm soát sự buông lỏng, thiếu trách nhiệm, hoặc những hành vi vi phạm pháp luật có thể xảy ra của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Mục đích của thanh tra hành chính ở khía cạnh QLRR là nhằm hạn chế nguy cơ tùy tiện, lạm quyền, tiêu cực, tham nhũng trong nội bộ bộ máy hành chính.

Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, QLRR ở đây chính là kiểm soát việc không chấp hành, tuân thủ các quy tắc, quy định pháp luật chuyên ngành, tiêu chuẩn về chuyên môn - kỹ thuật của tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện các hoạt động kinh tế - xã hội. Mục đích của thanh tra chuyên ngành ở khía cạnh QLRR là nhằm phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm nảy sinh trong các hoạt động kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự, kỷ cương, công bằng trong quản lý xã hội, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Hoạt động thanh tra là một phương thức QLRR, nhưng bản thân hoạt động thanh tra cũng là hoạt động quản lý nhà nước nên ẩn chứa những rủi ro, ví dụ như rủi ro do lựa chọn không đúng đối tượng, nội dung, phạm vi thanh tra; rủi ro do thu thập thông tin, tài liệu phục vụ cho hoạt động thanh tra không hiệu quả; rủi ro do không đạt được mục đích thanh tra…Vì vậy, cần phải QLRR đối với hoạt động thanh tra. Phát huy hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra – với ý nghĩa một cơ chế QLRR trong quản lý nhà nước đòi hỏi phải thực hiện QLRR trong chính hoạt động này. QLRR trong hoạt động thanh tra sẽ góp phần bảo đảm các nguyên tắc của hoạt động thanh tra quy định tại Điều 4 Luật Thanh tra 2022. Đặc biệt, áp dụng QLRR để tiến hành thanh tra đúng trọng tâm, trọng điểm chính là nhằm giải quyết vấn đề trùng lặp về phạm vi, thời gian, nội dung các cuộc thanh tra. Thực tiễn thời gian qua cũng cho thấy QLRR được ghi nhận là xu thế tất yếu và trở thành nguyên tắc quan trọng trong hoạt động thanh tra. 

QLRR trong hoạt động thanh tra từ kinh nghiệm ngành Thuế, Hải quan

Báo cáo tổng kết 9 năm thi hành Luật Thanh tra cho thấy tình trạng không hoàn thành kế hoạch thanh tra diễn ra phổ biến. Nguyên nhân chủ yếu nằm ở việc cơ quan thanh tra phải thực hiện nhiều cuộc thanh tra đột xuất. Một điểm đáng lưu ý là mặc dù thanh tra mang tính chất “đột xuất” nhưng phần lớn lại là những cuộc thanh tra phức tạp, có dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng, đòi hỏi nhiều thời gian, nhân lực.

Từ góc độ QLRR thì số lượng lớn các cuộc thanh tra ngoài kế hoạch cho thấy thực trạng việc kế hoạch thanh tra không bao quát được hết các rủi ro trong quản lý nhà nước cần phải kiểm soát. Vấn đề này có thể được giải thích từ sự thiếu vắng quy trình xử lý thông tin, đánh giá và phân loại mức độ tuân thủ pháp luật, mức độ rủi ro vi phạm pháp luật của các đối tượng quản lý, hay nói cách khác là chưa có cơ chế QLRR trong lĩnh vực này.

Để khắc phục hạn chế trên đây, Thuế và Hải quan có thể coi là hai ngành đã đi tiên phong áp dụng QLRR trong hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong lĩnh vực quản lý của mình và đạt được những kết quả tích cực.

Đến nay, QLRR đã được luật hóa và trở thành nguyên tắc chung trong hoạt động quản lý thuế⁽⁷⁾. Thông tư số 31/2021/TT-BTC quy định cụ thể từng quy trình áp dụng QLRR trong quản lý thuế bao gồm: (i) Thu thập, xử lý, quản lý, sử dụng thông tin phục vụ QLRR; (ii) Đánh giá tuân thủ pháp luật thuế và phân loại mức độ rủi ro người nộp thuế; (iii) Áp dụng các biện pháp nghiệp vụ quản lý thuế tương ứng với các mức độ tuân thủ pháp luật thuế và mức độ rủi ro của người nộp thuế⁽⁸⁾. Riêng trong lĩnh vực thanh tra, Tổng cục Thuế đã ban hành Quyết định số 2176/QĐ-TCT ngày 10/11/2015 quy định về việc cơ quan thuế các cấp áp dụng QLRR trong công tác lập kế hoạch thanh tra, kiểm tra thuế tại trụ sở người nộp thuế (NNT). Quy trình lập kế hoạch thanh tra theo Quyết định này được thực hiện theo trình tự: (i) Thu thập thông tin NNT; (ii) Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá thông tin rủi ro; (iii) Lập kế hoạch thanh tra. Trong đó, bước 1 thu thập thông tin, dữ liệu phục vụ cho việc phân tích rủi ro. Bước 2 thiết lập các tiêu chí đánh giá thông tin rủi ro trên cơ sở dữ liệu thu thập được. Sau khi xác định được Bộ tiêu chí chính thức, nguồn và phạm vi dữ liệu, Bộ phận phân tích rủi ro tiến hành phân tích dữ liệu để đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật và mức độ rủi ro của NNT. Ngành Thuế hiện nay quy định 04 mức độ tuân thủ pháp luật (cao, thấp, trung bình, không tuân thủ). Phân loại mức độ rủi ro tương ứng có sự phân biệt giữa đối tượng là NNT. Theo đó, NNT là doanh nghiệp được phân loại mức độ rủi ro theo 05 hạng, trong khi NNT là cá nhân được phân loại theo 03 hạng⁽⁹⁾.

Ở bước 3, bộ phận thanh tra lập kế hoạch thanh tra thuế năm dựa trên: (i) Kết quả xếp loại thông tin rủi ro của NNT, thông tin thu thập từ các đơn vị bên ngoài về mức độ vi phạm của NNT và việc đánh giá dữ liệu trong quá trình rà soát; (ii) Nguồn lực cán bộ thanh tra của đơn vị; (iii) Chương trình trọng điểm thanh tra hàng năm. Các đối tượng được lựa chọn đưa vào kế hoạch thanh tra được quy định theo tỉ lệ:

- 80% là các đối tượng có điểm rủi ro cao nhất được phân tích trên cơ sở dữ liệu đầy đủ;

- 5% lựa chọn ngẫu nhiên trong phạm vi những doanh nghiệp có điểm rủi ro thấp;

- 15% bao gồm các doanh nghiệp được lựa chọn từ danh sách doanh nghiệp có thời gian hoạt động dưới 12 tháng, danh sách các doanh nghiệp có tăng, giảm đột biến; từ danh sách các doanh nghiệp có độ rủi ro cao thu thập từ các nguồn thông tin bên ngoài và từ lựa chọn ngẫu nhiên trong phạm vi các doanh nghiệp không có đủ dữ liệu để đánh giá rủi ro.

Đối với ngành Hải quan, mặc dù không triển khai áp dụng QLRR ở khâu lập kế hoạch thanh/kiểm tra do Hải quan tiến hành các hoạt động kiểm tra, giám sát thường xuyên, thay vì xây dựng và thực hiện kế hoạch theo năm, tuy nhiên, trong hoạt động của mình, ngành Hải quan cũng áp dụng QLRR. Mục đích áp dụng QLRR là để cơ quan hải quan có căn cứ quyết định các biện pháp nghiệp vụ quy định tại Điều 20 Thông tư số 81/2019/TT-BTC ngày 15/11/2019. Các căn cứ này cụ thể bao gồm: (i) Kết quả đánh giá tuân thủ pháp luật và (ii) Kết quả phân loại mức độ rủi ro. Về mức độ tuân thủ pháp luật, khác với ngành Thuế, ngành Hải quan quy định 05 mức độ tuân thủ pháp luật (bổ sung thêm mức 1: Doanh nghiệp ưu tiên). Về mức độ rủi ro, tương tự ngành Thuế, phân loại mức độ rủi ro của Hải quan có sự khác nhau giữa các đối tượng. Đối tượng là người khai hải quan phân loại rủi ro theo 09 hạng. Đối tượng là hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phân loại rủi ro theo 03 hạng⁽¹⁰⁾. Người khai hải quan, doanh nghiệp có hoạt động thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan hải quan, tùy theo mức độ tuân thủ pháp luật và mức độ rủi ro sẽ được áp dụng biện pháp nghiệp vụ hải quan phù hợp.

Những kết quả có được từ áp dụng QLRR trong thanh tra, kiểm tra thuế và hải quan đã nhận được những phản hồi tích cực từ cộng đồng doanh nghiệp. Đối với ngành Thuế, theo kết quả khảo sát của VCCI năm 2019, trong số các doanh nghiệp có rủi ro từ trung bình đến rất cao, thực tế 61% doanh nghiệp đã bị cơ quan thuế thanh tra, kiểm tra. Như vậy, trong khi tỷ lệ trung bình doanh nghiệp trên toàn quốc bị thanh, kiểm tra thuế là khoảng 42% thì tỷ lệ doanh nghiệp tự nhận có rủi ro bị thanh tra, kiểm tra là 61% (cao hơn 19 điểm phần trăm so với tỷ lệ trung bình chung). Điều này phản ánh việc lựa chọn doanh nghiệp để thanh, kiểm tra dựa trên QLRR có độ chính xác tương đối cao. Khi hệ thống QLRR tiếp tục được hoàn thiện, thanh, kiểm tra sẽ dần đúng đối tượng hơn và giảm bớt gánh nặng đối với các doanh nghiệp tuân thủ tốt pháp luật thuế⁽¹¹⁾.

Đối với ngành Hải quan, những năm gần đây, cơ chế phân luồng, chuyển luồng, phát hiện vi phạm qua phân luồng – chuyển luồng trên cơ sơ quản lý tuân thủ, QLRR được thực hiện tương đối bài bản, chuyên nghiệp. QLRR đã góp phần thực hiện và hài hoà mục tiêu kép về kiểm soát tuân thủ và tạo thuận lợi cho doanh nghiệp⁽¹²⁾.

Thực tiễn áp dụng QLRR vào hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế và hoạt động nghiệp vụ hải quan cho thấy QLRR đã trở thành công cụ hữu ích, phù hợp với yêu cầu khách quan về cải cách thủ tục hành chính nhằm phục vụ tốt hơn cho người dân và doanh nghiệp. QLRR đã thể hiện được vai trò quan trọng trong công tác thanh tra, kiểm tra dù ở giai đoạn lập kế hoạch (đối với ngành Thuế) hay ở khâu ra quyết định (đối với Hải quan). Những kinh nghiệm từ công tác QLRR của hai ngành Thuế, Hải quan cần được nghiên cứu để nhân rộng, áp dụng cho công tác thanh tra nói chung, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành.

Hoàn thiện pháp luật thanh tra theo phương pháp QLRR

Từ nhận thức về vai trò của QLRR trong quản lý nhà nước và kinh nghiệm từ thực tiễn áp dụng QLRR trong thanh tra ở một số lĩnh vực trong thời gian qua, nhiều vấn đề trong quản lý nhà nước nói chung và hoạt động thanh tra nói riêng cần phải áp dụng biện pháp QLRR, nhất là trong việc kiểm soát các nội dung như: Trình tự thực hiện; người có thẩm quyền; tiêu chí áp dụng; cách thức tính điểm, phân loại…

 Để áp dụng QLRR trong hoạt động thanh tra, cần rà soát, sửa đổi, hoàn thiện quy định pháp luật về thanh tra.

Thứ nhất, về nhận thức, cần ghi nhận QLRR là một nguyên tắc chung và được bổ sung vào các nguyên tắc chung trong hoạt động thanh tra. Đối với lập kế hoạch thanh tra, cần sửa đổi Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/04/2014 của Thanh tra Chính phủ theo hướng những kết quả từ QLRR là căn cứ để cơ quan thanh tra các cấp xây dựng kế hoạch thanh tra. Trong các lĩnh vực quản lý chuyên ngành, các bộ, cơ quan ngang bộ cần nghiên cứu, quy định vấn đề QLRR trong các Thông tư về hoạt động thanh tra chuyên ngành (ví dụ sửa đổi, bổ sung QLRR vào các Thông tư số 14/2020/TT-BTC của Bộ Công thương, Thông tư số 33/2016/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn…).

Thứ hai, QLRR trong hoạt động thanh tra cần dựa trên cơ chế trao đổi, liên kết thông tin, dữ liệu giữa các bộ, ngành, địa phương. Do vậy, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quản lý, chia sẻ thông tin phục vụ áp dụng QLRR, nhất là trách nhiệm của các cơ quan quản lý dữ liệu thông tin lớn về doanh nghiệp như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ngành Thuế, Hải quan… Mục tiêu là hướng đến hệ thống thông tin, dữ liệu được kết nối, chia sẻ thuận lợi, đảm bảo tính nhất quán, chính xác, khách quan của QLRR trong công tác thanh tra.

Thứ ba, để áp dụng QLRR vào hoạt động thanh tra có hiệu quả, các cơ quan nhà nước cần tích cực tuyên truyền, phổ biến cho các đối tượng quản lý hiểu rõ tinh thần, nội dung, nguyên tắc của QLRR trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. Hệ thống tiêu chí đánh giá rủi ro, xếp loại thứ hạng tuân thủ cần phải được công khai nhằm minh bạch hóa quá trình quản lý và trên hết là tạo động lực cho việc tự tuân thủ của đối tượng quản lý. Cá nhân, tổ chức có mức độ tuân thủ tốt sẽ được giảm gánh nặng thanh, kiểm tra, qua đó có thể tập trung nguồn lực, thời gian, chi phí vào hoạt động sản xuất kinh doanh, tăng năng suất, lợi nhuận. Ngược lại, mức độ tuân thủ chưa tốt đặt ra nhiệm vụ tự rà soát, hoàn thiện hệ thống quản lý của mình nếu không muốn bị Nhà nước áp dụng các biện pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát chặt chẽ hơn.

Thứ tư, QLRR phải được thực hiện đồng bộ với quá trình ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý nhà nước. Kinh nghiệm từ 02 ngành Thuế, Hải quan trong việc triển khai phần mềm tự động đánh giá mức độ tuân thủ, mức độ rủi ro cần được nghiên cứu, nhân rộng đối với các ngành, lĩnh vực khác. Bên cạnh đó, tính chất tự động và hiện đại của hoạt động QLRR đồng thời đòi hỏi nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ nhân sự thực hiện. Do vậy, cần thiết kế lộ trình đào tạo từ xây dựng giáo trình, tổ chức khoá đào tạo, tập huấn cho các cấp, các ngành về công tác QLRR phục vụ cho hoạt động thanh tra và quản lý nhà nước./.

Chú thích:

(1) Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, 2003, tr. 836.

(2) Nguyễn Thị Quy (chủ biên). Quản trị rủi ro trong doanh nghiệp, NXB Văn hóa thông tin, 2009, tr. 18.

(3) Đoàn Thị Hồng Vân (chủ biên), Quản trị rủi ro và khủng hoảng, NXB Lao động – xã hội, 2013, tr. 31.

(4) Hubbard, Douglas, The Failure of Risk Management: Why It’s Broken and How to Fix it, John Wiley & Sons, (2009), tr.46.

(5) Vũ Quốc Bảo - Cục QLRR, Tổng cục Hải quan, QLRR trong hoạt động nghiệp vụ hải quan, https://daotaomof.vn/chuyen-de-22-quan-ly-rui-ro-trong-hoat-dong-nghiep-vu-hai-quan/, truy cập ngày 02/05/2022.

(6) Lê Thị Tố Nga, Vận dụng lý thuyết và mô hình quản trị rủi ro trong khu vực công, Tạp chí điện tử Quản lý nhà nước, https://www.quanlynhanuoc.vn/2021/10/14/van-dung-ly-thuyet-va-mo-hinh-quan-tri-rui-ro-trong-khu-vuc-cong/ (2021), truy cập ngày 2/5/2022.

(7) Khoản 4 Điều 5 Luật Quản lý thuế 2019 quy định một trong các nguyên tắc quản lý thuế là “thực hiện cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại trong quản lý thuế… áp dụng nguyên tắc QLRR trong quản lý thuế…”

(8) Điều 1 Thông tư số 31/2021/TT-BTC ngày 17/05/2021.

(9) Chi tiết tại các Điều 10, 11, 12 Thông tư số 31/2021/TT-BTC

(10) Chi tiết tại các Điều 14, 16 Thông tư số 81/2019/TT-BTC.

(11) VCCI, Báo cáo tình hình thực hiện Nghị quyết 02-NQ/CP năm 2019 và Nghị quyết 35-NQ/CP năm 2016 của Chính phủ - Góc nhìn từ doanh nghiệp, năm 2019, tr. 82

(12) Cục QLRR, Báo cáo kết quả thực hiện công tác năm 2020, chương trình công tác năm 2021.