Ban hành quyết định thanh tra là một công việc không thể thiếu khi chuẩn bị thanh tra. Quyết định thanh tra là căn cứ xây dựng kế hoạch để tiến hành một cuộc thanh tra với các nội dung cụ thể. Đồng thời, Quyết định thanh tra cũng xác định địa vị pháp lý cho người tiến hành thanh tra, chỉ khi Quyết định thanh tra được ban hành, Người ra Quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên đoàn thanh tra mới được thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra tương ứng. Luật Thanh tra năm  2022 có nhiều quy định thay đổi so với Luật Thanh tra năm 2010 về vấn đề này. Các thay đổi nằm rải rác ở nhiều quy định khác nhau xuyên suốt trong Luật, do đó, bài viết sẽ tổng hợp một số điểm cần lưu khi áp dụng Luật Thanh tra năm 2022 trong việc ban hành Quyết định thanh tra.

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra

Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, việc ban hành Quyết định thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản quản lý nhà nước và Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra ban hành.

Nhằm tăng cường tính chuyên nghiệp, hiệu quả trong hoạt động thanh tra cũng như phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ trưởng cơ quan quản quản lý nhà nước và Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong hoạt động thanh tra, Khoản 1 Điều 59 Luật Thanh tra năm 2022 quy định chỉ Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra (bao gồm Thủ trưởng cơ quan thanh tra và Thủ trường cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành) có thẩm quyền ban hành Quyết định thanh tra. Thủ trưởng cơ quan quản quản lý nhà nước không còn trực tiếp ban hành Quyết định thanh tra mà có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, yêu cầu cơ quan thanh tra cùng cấp tiến hành cuộc thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật (Điều 6, Điều 52 Luật Thanh tra năm 2022).

Thứ hai, về hình thức của quyết định thanh tra

Luật Thanh tra năm 2010 quy định, hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất. Đối với một cuộc thanh tra hành chính thì việc ban hành quyết định thanh tra là bắt buộc nhưng đối với cuộc thanh tra chuyên ngành thì có thể tiến hành thanh tra thường xuyên không cần ban hành quyết định thanh tra. Cụ thể tại Nghị định 07/2021/NĐ-CP ngày 09/12/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành, hoạt động thanh tra thường xuyên là hình thức thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập. Theo đó, thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành có thể xuất trình văn bản phân công nhiệm vụ, thẻ thanh tra viên hoặc thẻ công chức để tiến hành thanh tra trong phạm vi, nhiệm vụ được phân công, lúc này việc quyết định tiến hành một cuộc thanh tra độc lập được thể hiện dưới dạng lời nói và hành vi mà phải là một Quyết định thanh tra cụ thể.

Để phân định rõ giữa thanh tra và kiểm tra, hình thức thanh tra thường xuyên (thực chất là kiểm tra) đã không còn được quy định trong Luật Thanh tra năm 2022. Hiện nay, chỉ còn hai hình thức thanh tra là thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất (Điều 46). Tương thích với quy định này, các quy định tại Điều 49 về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra hành chính và Điều 50 về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành thì ban hành Quyết định hanh tra là một công việc bắt buộc khi chuẩn bị thanh tra. Quyết định thanh tra phải được thể hiện bằng văn bản với đầy đủ các nội dung tại Khoản 2 Điều 59 Luật Thanh tra năm 2022 thì mới có giá trị pháp lý để thi hành.

Một cuộc thanh tra giả định được học viên Trường Cán bộ Thanh tra thực hiện

Thứ ba, về thu thập thông tin, tài liệu phục vụ cho việc ban hành quyết định thanh tra

Thông tư 06/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra là thông tư hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010. Theo tinh thần của Điều 14 Thông tư này, trước khi ban hành Quyết định thanh tra kể cả cuộc thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành, người có thẩm quyền ban hành Quyết định thanh tra phải chỉ đạo thu thập thông tin, tài liệu để phục vụ cho việc ban hành quyết định tra trên cơ sở đề xuất của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị dự kiến chủ trì cuộc thanh tra.  Tại Luật Thanh tra năm 2022, cụ thể là Điều 49 về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra hành chính và Điều 50 về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành cho thấy, chỉ đối với cuộc thanh tra hành chính thì thu thập thông tin để chuẩn bị thanh tra phục vụ cho ban hành quyết định thanh tra mới là bắt buộc, còn đối với cuộc thanh tra chuyên ngành thì không bắt buộc.

Thêm vào đó, về hình thức thu thập thông tin để chuẩn bị thanh tra, Thông tư 06/2021/TT-TTCP yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị dự kiến là đối tượng thanh tra của tất cả các cuộc thanh tra phải báo cáo theo đề cương yêu cầu cung cấp thông tin tài liệu; khi cần thiết, Người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra sẽ chỉ đạo bằng văn bản để người được giao thu thập thông tin, tài liệu làm việc trực tiếp với cơ quan, tổ thức đơn vị dự kiến là đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, Điều 58 Luật Thanh tra năm 2022 có quy định mới là chỉ yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân dự kiến là đối tượng thanh tra cung cấp thông tin bằng văn bản về nội dung dự kiến thanh tra hoặc làm việc trực tiếp chỉ trong trường hợp cần làm rõ hoặc bổ sung thông tin để ban hành Quyết định thanh tra mà không phải mọi trường hợp để tránh gây phiền hà và mất thời gian cảu các bên.

Thứ tư, về nội dung của Quyết định thanh tra

Một Quyết định thanh tra chỉ có giá trị pháp lý khi nó bao gồm đầy đủ các nội dung luật định. Luật Thanh tra năm 2010 phân định hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành riêng rẽ nên quy định nội dung của Quyết định thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thành 2 điều khác nhau (Điều 44 và Điều 52) tuy nội dung của chúng thì hoàn toàn trùng nhau: (i) Căn cứ pháp lý để thanh tra; (ii) Phạm vi, đối tượng, nội dung, nhiệm vụ thanh tra; (iii) Thời hạn thanh tra; (iv) Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên và các thành viên khác của Đoàn thanh tra. Khoản 2 Điều 59 Luật Thanh tra năm 2022 có quy định hơi khác về mặt câu chữ nhưng cơ bản là tương tự về nội dung, Quyết định thanh tra bao gồm: (i) Căn cứ ra quyết định thanh tra; (ii) Phạm vi, nội dung, đối tượng, thời kỳ thanh tra, nhiệm vụ thanh tra; (iii) Thời hạn thanh tra; (iv) Thành lập Đoàn thanh tra, bao gồm Trưởng đoàn thanh tra, Phó Trưởng đoàn thanh tra (nếu có), thành viên khác của Đoàn thanh tra.

Bên cạnh các nội dung đã được quy định rõ ràng, cụ thể, hầu như không có điểm mới là: căn cứ ban hành quyết định thanh tra, phạm vi, nội dung, đối tượng, thời kỳ, nhiệm vụ thanh tra thì có các nội dung cần lưu ý khi dự thảo Quyết định thanh tra như sau:

Về thời hạn thanh tra, thời hạn thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 quy định theo hướng phân định giữa cuộc thanh tra thanh chính với cuộc thanh tra chuyên ngành. (i) Đối với cuộc  thanh tra hành chính, thời hạn thực hiện được tính theo quy định tại Điều 45 Luật Thanh tra năm 2010: “Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành không quá 60 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 90 ngày. Đối với cuộc thanh tra đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 150 ngày”; “Cuộc thanh tra do Thanh tra tỉnh, Thanh tra bộ tiến hành không quá 45 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 70 ngày”; “Cuộc thanh tra do Thanh tra huyện, Thanh tra sở tiến hành không quá 30 ngày; ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày”.  (ii) Đối với cuộc Thanh tra chuyên ngành, thời hạn thực hiện được tính theo quy định tại Điều 16 Nghị định 07/2012/NĐ-CP như sau: “Cuộc thanh tra chuyên ngành do Thanh tra bộ, Tổng cục, Cục thuộc Bộ tiến hành không quá 45 ngày; trường hợp phức tạp có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày”; “Cuộc thanh tra chuyên ngành do Thanh tra sở, Chi cục thuộc Sở tiến hành không quá 30 ngày; trường hợp phức tạp có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày”.

Luật Thanh tra năm 2022 lại phân định thời hạn theo từng Cơ quan tiến hành thanh tra chứ không theo cuộc thanh tra, cho dù là cuộc thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành thì thời hạn thanh tra cũng được tính như sau: “Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành không quá 60 ngày; trường hợp phức tạp thì có thể gia hạn một lần không quá 30 ngày; trường hợp đặc biệt phức tạp thì có thể gia hạn lần thứ hai không quá 30 ngày”; “Cuộc thanh tra do Thanh tra Bộ, Thanh tra Tổng cục, Cục, Thanh tra tỉnh tiến hành không quá 45 ngày; trường hợp phức tạp thì có thể gia hạn một lần không quá 30 ngày”;  “Cuộc thanh tra do Thanh tra sở, Thanh tra huyện tiến hành không quá 30 ngày; trường hợp phức tạp hoặc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì có thể gia hạn một lần không quá 15 ngày” (Điều 47).

Có thể thấy, Luật Thanh tra năm 2022 đã quy định thời gian thanh tra theo hướng dài hơn so với quy định của Luật Thanh tra năm 2010 để tạo điều kiện cho cuộc thanh tra được diễn ra trong đúng thời hạn, khắc phục tình trạng nhiều cuộc thanh tra bị quá hạn do tính chất phức tạp của nội dung thanh tra hoặc do những điều kiện khách quan khác.

Đồng thời, một quy định quan trọng cũng đã được Luật hóa là thời gian tạm dừng cuộc thanh tra không tính vào thời hạn thanh tra. Bên cạnh đó có quy định cụ thể về các trường hợp phức tạp được gia hạn thời hạn thanh tra bao gồm: (i) Phải thực hiện trưng cầu giám định hoặc phải xác minh, làm rõ vụ việc có yếu tố nước ngoài thuộc nội dung, phạm vi tiến hành thanh tra; (ii) Cần xác minh, làm rõ hành vi tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; (iii) Khi đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không hợp tác, cản trở, chống đối, gây khó khăn cho hoạt động thanh tra làm ảnh hưởng đến thời hạn thanh tra; trường hợp đặc biệt phức tạp được gia hạn thời hạn thanh tra bao gồm: (i) Cuộc thanh tra phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương; (ii) Cuộc thanh tra có ít nhất 02 yếu tố phức tạp.

Về tiêu chuẩn Trưởng đoàn thanh tra, trưởng đoàn Thanh tra có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo các thành viên Đoàn thanh tra thực hiện đúng nội dung của Quyết định thanh tra, do đó pháp luật có những tiêu chuẩn đặt ra đối với vị trí này. Về tiêu chuẩn chung thì quy định tại Nghị định 43/2023/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra không có sự khác biệt so với quy định tại Thông tư 06/2021/TT-TTCP, nhưng tiêu chuẩn cụ thể thì lại có sự đổi mới rất lớn, theo đó tất cả những người làm trưởng Đoàn thanh tra phải là công chức ngạch Thanh tra mà không phải là các chức danh tương đương như trước đây,

Về các trường hợp không được tham gia Đoàn thanh tra, Nghị định 43/2023/NĐ-CP có quy định tương tự Thông tư 06/2021/TT-TTCP, tuy không có điểm khác biệt nhưng vẫn cần chú ý trong quá trình ban hành Quyết định thanh tra để có thể lựa chọn được thanh viên Đoàn thanh tra không vi phạm các quy định về xung đột lợi ích tương thích với các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Cụ thể, Người thuộc một trong các trường hợp sau đây không được tham gia Đoàn thanh tra:

Người góp vốn vào doanh nghiệp, có cổ phần tại doanh nghiệp là đối tượng thanh tra, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác; người có vợ hoặc chồng, bố, mẹ đẻ, con, anh, chị, em ruột là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu, người phụ trách công tác tổ chức nhân sự, kế toán, làm thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra; người đang trong thời gian bị xem xét xử lý kỷ luật, bị truy cứu trách nhiệm hình sự; người bị xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình sự mà chưa hết thời hạn xóa kỷ luật, xóa án tích.

Người thuộc một trong các trường hợp trên hoặc Người có vợ hoặc chồng, bố, mẹ đẻ, bố, mẹ vợ hoặc bố, mẹ chồng, con, anh, chị, em ruột, hoặc anh, chị, em ruột của vợ hoặc chồng làm việc tại cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra không được làm Trưởng đoàn thanh tra

Tóm lại, Quyết định thanh tra là một văn bản mang tính quyền lực nhà nước, được pháp luật đảm bảo thi hành, bắt buộc Người tiến hành thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức các nhân có liên quan thực hiện. Do đó, một Quyết định thanh tra cần đảm bảo về mặt nội dung, hình thức cũng như trình tự, thủ tục ban hành để tránh những hậu quả không đáng có trong quá trình xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra cũng như thanh tra trực tiếp.