Để xây dựng Chính phủ kiến tạo, phục vụ Nhân dân, Nhà nước đã triển khai thực hiện các Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước qua các giai đoạn 2001-2010, 2011-2020, 2021-2030, mà một trong những trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính. Vậy thủ tục hành chính đang được đặt ra với những yêu cầu như thế nào trong điều kiện xây dựng Chính phủ điện tử? Trong phạm vi bài viết này chúng tôi mong muốn làm rõ một số vấn đề đang đặt ra với thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan quản lý nhà nước ở Việt Nam.
I. Khái niệm, bản chất của thủ tục hành chính
Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự, thể lệ, hình thức nhất định, gồm một loạt các bước liên quan chặt chẽ với nhau nhằm giải quyết một nhiệm vụ nhất định. Thủ tục hành chính (TTHC) hiểu nôm na là quy trình và cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước. Vì trên thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định của cơ quan nhà nước, công chức cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, có mẫu mã, hình thức thống nhất và trong một khoảng thời gian nhất định.
TTHC không phải do các cơ quan quản lý nhà nước tự xác định mà được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của các cấp có thẩm quyền một cách chặt chẽ, được xác định theo trình tự, thẩm quyền và thứ bậc nhất định. TTHC được quy định để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm: Trình tự thành lập các cơ quan, công sở, các doanh nghiệp, tổ chức, đơn vị; trình tự cho phép các hoạt động được diễn ra trong mọi lĩnh vực; trình tự cấp phép hoặc đăng ký… để thiết lập nên các pháp nhân, xác định vị trí các cá nhân, các sự kiện… đảm bảo các quyền chủ thể, trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính. Vì vậy, TTHC liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ công dân, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp, đời sống nhân dân và xã hội. Thông qua TTHC, các cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Theo Từ điển Luật học thì TTHC: "Là tổng thể các quy phạm bắt buộc phải tuân theo khi tiến hành thành lập, thay đổi, giải thể, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phạm vi hoạt động của các tổ chức…” (1).
Trên thực tế, bất kỳ hoạt động quản lý nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định được pháp luật xác định. TTHC chính là cách thức và trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính (QLHC) nhà nước của các chủ thể QLHC nhà nước và cách thức tham gia vào các công việc QLHC nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong QLHC nhà nước theo quy định của pháp luật. Có thể thấy, từ góc độ cơ quan QLHC thì quy trình và cách thức để giải quyết công việc của chủ thể này được thông qua TTHC để thực hiện một nhiệm vụ cụ thể nào đó trong lĩnh vực QLHC Nhà nước. Còn nhìn từ góc độ các cơ quan khác, các tổ chức, đơn vị, cá nhân thì TTHC chính là cách thức mà các chủ thể này có quyền và nghĩa vụ tuân thủ khi liên hệ với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để yêu cầu giải quyết một công việc cụ thể nào đó. Còn từ góc độ pháp luật thì TTHC là một loạt các quy định về thẩm quyền, về trình tự, thời gian, không gian, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối liên hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân. Vì vậy, Chính phủ đã xác định: “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.”(2)
Về bản chất của thủ tục hành chính:
- TTHC là hoạt động quản lý, là phương thức phục vụ của công quyền. Hình thức của nó là một trật tự công vụ của mối quan hệ do cơ quan có thẩm quyền thiết lập để công vụ được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật, có sự giám sát của pháp luật và xã hội. TTHC cũng giống như những quy định, nội quy, quy trình thực hiện của bất cứ hoạt động nào trong đời sống, phải đảm bảo tối thiểu những bước, những giấy tờ và thời gian nhất định.
- Do TTHC được xác lập từ các quy định trong các văn bản QPPL để bộ máy hành chính nhà nước thực hiện thẩm quyền quản lý của mình, nên TTHC thể hiện bản chất là quy phạm có tính bắt buộc. Nó thể hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của hoạt động QLHC nhà nước tương ứng với mỗi chủ thể trong bộ máy quản lý nhà nước, để thực hiện pháp luật thuộc nhiệm vụ của chính bản thân hệ thống cơ quan này và cũng nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội và người dân. Bởi vì, thông qua việc thực hiện các TTHC, nhà nước cũng trực tiếp và là chủ thể duy nhất quản lý lĩnh vực, ngành nghề nhất định, đồng thời, người dân cũng được cung cấp các dịch vụ hành chính công mà mình cần. Ví dụ, khi nhà nước muốn quản lý dân cư thì cần đăng ký được hộ tịch, hộ khẩu, độ tuổi, ngành nghề… của dân cư trên từng địa bàn và nhà nước xác định cơ quan có thẩm quyền trong đảm nhiệm chức năng đó. Hoặc khi phát triển kinh tế, nhà nước khuyến khích thành lập các doanh nghiệp trong các lĩnh vực thì xác định các cơ quan có thẩm quyền trong cấp phép thành lập và quản lý…
- Các quy định về TTHC là quy định hình thức, giống như các quy định hình thức khác (ví dụ, thủ tục tố tụng dân sư, thủ tục khiếu nại hành chính, thủ tục thành lập doanh nghiệp…), còn các quy định nội dung là các nhiệm vụ mà thủ tục đó giải quyết, giống như các quy định nội dung khác (ví dụ, các quy định của Bộ luật Dân sự về hợp đồng về thừa kế, hoặc quy định xác định loại và lĩnh vực mà doanh nghiệp hoạt động). Tuy nhiên, TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp. TTHC liên quan đến hành pháp, thi hành và áp dụng pháp luật của cơ quan QLHC. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng và ban hành Hiến pháp, các đạo luật, luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; còn thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử.
- TTHC tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP đã cho phép đánh giá đúng bản chất, ý nghĩa, vai trò của TTHC. Mặc dù không hoàn toàn trùng khớp(3), nhưng TTHC do văn bản QPPL xác định là quy định thủ tục trong QLHC nhà nước, cụ thể: (i) Quy định thủ tục trong QLHC là một bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy định nội dung, thể hiện mối tương quan giữa quy định nội dung và quy định thủ tục để thực hiện nội dung đó; (ii) Quy định thủ tục trong QLHC trực tiếp liên quan đến việc thực hiện thẩm quyền của các chủ thể QLHC nhà nước và việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, thể hiện mối tương quan của hai nhóm chủ thể: Cơ quan có thẩm quyền giải quyết TTHC và cá nhân, tổ chức tham gia liên quan đến TTHC đó.
- TTHC quy định về trình tự, do vậy, các trình tự này có thể từ cấp dưới lên, hoặc từ cấp trên xuống mà cũng có những TTHC được thực hiện song hành nhưng có sự phân biệt về đối tượng phục vụ hoặc nội dung vụ việc (ví dụ, liên quan đến người nước ngoài hoặc có yếu tố nước ngoài, hoặc liên quan đến phạm vi vấn đề toàn quốc hoặc địa phương…).
- TTHC liên quan đến 03 nhóm đối tượng phục vụ chính: Cơ quan, tổ chức và cá nhân. Vì vậy, việc nghiên cứu để nhóm lại các đặc điểm, yếu tố chung nhất của các loại đối tượng cho phép việc sử dụng cơ sở dữ liệu chung và có thể tái cấu trúc TTHC đơn giản hơn, tiết kiệm hơn.
- TTHC cũng như các thủ tục khác rất đa dạng và phức tạp, thậm chí có thể nói TTHC phức tạp hơn, được biểu hiện như sau:
+ TTHC mặc dù được thiết lập trong văn bản QPPL nhưng do nhiều cơ quan, nhiều cấp và nhiều loại công chức nhà nước ban hành và thực hiện;
+ Các quy định về TTHC rất phức tạp, có tính liên tục, ổn định tương đối, có các biện pháp tương ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng;
+ Quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính cũng rất đa dạng, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân;
+ Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác quản lý, điều hành, ban hành văn bản quản lý, văn thư, lưu trữ…;
+ Đa phần do chủ thể là cơ quan hành pháp xây dựng, ban hành để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành;
+ Trong bối cảnh hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các TTHC có yếu tố nước ngoài cũng phải thích ứng và thay đổi để phù hợp.
- TTHC phải có tính linh hoạt hơn, phải thay đổi nhiều hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu và sự phát triển của thực tế đời sống xã hội.
Như vậy, có thể thấy TTHC là cách thức, trình tự và thủ tục trong giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhân danh và thể hiện quyền lực của nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan khác, với doanh nghiệp, tổ chức và công dân. Các TTHC này mang tính quy phạm, cần công khai, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, gọn nhẹ và thuận tiện thì mối quan hệ công việc sẽ nhanh chóng, thuận lợi, kịp thời và giúp cho các quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể doạnh nghiệp, tổ chức, công dân được diễn ra suôn sẻ, hiệu quả và tiết kiệm. Đồng thời, việc phân quyền, phân cấp, sao cho cơ quan thực hiện TTHC gần dân, sát dân, tiết kiệm và hiệu quả cũng là một trong những điều kiện giúp nâng cao năng lực, hiệu quả và vai trò quản lý của bộ máy QLHC nhà nước nói riêng vị thế của nhà nước nói chung. Ngược lại, TTHC không minh bạch, nhiều tầng nấc, rườm rà, nặng nề, không hợp lý, không sát dân thì không những gây ra tốn kém, lãng phí sức người, sức của của ngân sách nhà nước, tài sản xã hội, tiền bạc của dân, mà còn kìm hãm sự năng động trong các hoạt động của mọi mặt đời sống, đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi cho phát sinh tiêu cực và tham nhũng. Do đó, cải cách hành chính (CCHC) mà trong đó cốt lõi là cải cách các TTHC nhằm làm cho các TTHC trở nên minh bạch, đơn giản, thuận tiện cho các chủ thể, có thể thực hiện trực tuyến trên môi trường điện tử qua Cổng dịch vụ quốc gia và sử dụng dữ liệu từ các Cơ sở dữ liệu nền tảng như Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, Cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký doanh nghiệp là một trong những phương hướng chính của Chương trình tổng thể CCHC hiện nay.
Trong các năm gần đây, TTHC được Chính phủ thực hiện rà soát, xem xét để cắt bỏ, giảm bớt, phân quyền, phân cấp, đơn giản hóa, công khai, minh bạch, xác định rõ về thời gian, không gian và chi phí thực hiện. Do đó, khái niệm và bản chất của TTHC đã có những bước tiến trong việc xác định rõ ràng hơn về khái niệm và bản chất của TTHC hiện đại, đặc biệt là các TTHC được thiết lập để thực hiện trên môi trường điện tử.
II. Các đặc điểm và yếu tố cấu thành của thủ tục hành chính
TTHC là quy phạm thủ tục nên nó có các đặc điểm đặc thù, thể hiện đúng vị trí pháp lý trong nền công vụ và tính quan trọng trong đời sống xã hội, cụ thể như sau:
(1). TTHC thể hiện quyền lực nhà nước và để thực hiện quyền lực nhà nước;
(2). Chỉ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được thiết lập TTHC trong văn bản QPPL và trong một hình thức văn bản nhất định;
(3). TTHC tương ứng với các nhiệm vụ quản lý nhà nước, để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể của nhà nước;
(4). TTHC có thứ bậc và được phân cấp, phân quyền theo thứ bậc của bộ máy nhà nước;
(5). TTHC có cấu trúc chặt chẽ tại các văn bản QPPL tương ứng và là hình thức của quy phạm nội dung theo quy định của pháp luật;
(6). TTHC là một thể thống nhất không mâu thuẫn chồng chéo và bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ;
(7). TTHC có các yêu cầu thể hiện hình thức rất chặt chẽ, nội dung phải bảo đảm các nguyên tắc sau: (i) Đơn giản, dễ hiểu và dễ thực hiện; (ii) Phù hợp với mục tiêu QLHC nhà nước; (iii) Bảo đảm quyền bình đẳng của các đối tượng thực hiện thủ tục hành chính; (iv) Tiết kiệm thời gian và chi phí của cá nhân, tổ chức và cơ quan hành chính nhà nước; (v) Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của các quy định về TTHC; (vi) Bảo đảm tính liên thông giữa các TTHC liên quan và tính chịu trách nhiệm của cơ quan ban hành, cơ quan thực hiện; (vii) Thực hiện phân công, phân cấp phù hợp yêu cầu sát dân, rõ ràng, minh bạch; (viii) Có sự giám sát, kiểm tra và có thể kiểm soát được về định lượng và định tính.
Việc quy định một TTHC cụ thể chỉ hoàn thành khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản sau đây:
(1) Tên của TTHC, mã số của TTHC;
(2) Trình tự thực hiện;
(3) Cách thức thực hiện (trực tiếp hoặc trên mạng điện tử trực tuyến);
(4) Hồ sơ;
(5) Thời hạn giải quyết;
(6) Đối tượng thực hiện TTHC;
(7) Cơ quan thực hiện TTHC;
(8) Địa điểm thực hiện;
(9) Kết quả thực hiện TTHC;
Đối với các trường hợp TTHC phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện TTHC; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí các TTHC này phải có kèm theo mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện TTHC; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của TTHC. Yêu cầu về hồ sơ của TTHC hiện đang được đặt ra để thực hiện đơn giản hóa, liên kết và sử dụng cơ sở dữ liệu dùng chung để bảo đảm hồ sơ đơn giản, cắt bỏ các loại tài liệu, giấy tờ không cần thiết hoặc đã được xác minh trong cơ sở dữ liệu dùng chung thực hiện trực tuyến, đối tượng không phải đi lại nhiều lần.
Như vậy, các yếu tố cấu thành bắt buộc của TTHC hiện đang được đặt ra để nghiên cứu, tái cấu trúc bảo đảm đáp ứng đầy đủ các bộ phận nêu trên nhưng có nội hàm đơn giản, có thể sử dụng cơ sở dữ liệu dùng chung sẵn có, để đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch, đơn giản, dễ tiếp cận, thực hiện nhanh chóng, hiệu quả, đáp ứng nhu cầu nguyện vọng giải quyết công việc của doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân.
(Còn nữa)
Chú thích:
(1) Từ điển Luật học trang 473
(2) Khoản 1 điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát TTHC
(3) Vì quy định thủ tục dù là một TTHC nhưng nếu nó không được sử dụng, chỉ là quy định thủ tục trên giấy, nếu nó được áp dụng trong cuộc sống nó là một TTHC tạo ra sự kiện pháp lý cụ thể.
Ths. Nguyễn Tuyết Minh
Văn phòng Chính phủ