“Quyền khiếu nại hành chính của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập là khả năng được Nhà nước thừa nhận cho viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập có thể đề nghị đơn vị sự nghiệp công lập, người có thẩm quyền trong đơn vị sự nghiệp công lập xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp đó, khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
1. Thực trạng quy định pháp luật liên quan đến quyền khiếu nại của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập
1.1. Quy định về đối tượng viên chức có quyền khiếu nại
Đối tượng viên chức có quyền khiếu nại không được quy định trực tiếp trong Luật Khiếu nại năm 2011. Theo đó, đối tượng này chỉ được hướng dẫn bởi Chương III Nghị định 124/2020/NĐ-CP. Cụ thể, “Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân theo thủ tục do Luật Khiếu nại và Nghị định này quy định, đề nghị đơn vị sự nghiệp công lập, người có thẩm quyền trong đơn vị sự nghiệp công lập xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
    |
 |
| Các quy định của pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại cho viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều bất cập. Ảnh minh họa: Internet |
Từ khái niệm trên đặt ra một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, có thể nhận thấy đối tượng mà viên chức có quyền khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập bao hàm: (i) Quyết định hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; (ii) Hành vi hành chính của những người có thẩm quyền các đơn vị sự nghiệp công lập; (iii) Quyết định kỷ luật của công chức, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Vấn đề đặt ra là, không mặc nhiên tất cả những quyết định hành chính, hành vi hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập, đều thuộc đối tượng khiếu nại. Bởi lẽ, với những quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi nội bộ đơn vị sự nghiệp công lập nhằm chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ thì viên chức không được quyền khiếu nại (khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011).
Phân tích vấn đề trên bình diện khách quan, một số quan điểm cho rằng điều này hợp lý nhằm đảm bảo tính tự quyết, tự quản lý trong nội bộ của các đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, giả định nếu tất cả những quyết định mang tính nội bộ tồn tại trong đơn vị sự nghiệp công lập đều không được quyền khiếu nại thì cơ chế kiểm soát thực thi nhiệm vụ, quyền hạn, cũng như bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể bị tác động trực tiếp bởi quyết định có thể không kịp thời phát huy được quyền khiếu nại nhằm bảo vệ cho các chủ thể. Đơn cử, tại những đơn vị sự nghiệp công lập vẫn tồn tại những quyết định bổ nhiệm, biệt phái, cho thôi việc viên chức. Trường hợp những quyết định này là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi của viên chức thì việc quy định chủ thể này không được quyền khiếu nại là chưa hợp lý. Suy cho cùng, xét về bản chất những quyết định kỷ luật viên chức mà pháp luật cho phép khiếu nại cũng là nhóm quyết định mang tính nội bộ của cơ quan. Tuy nhiên, quyết định kỷ luật viên chức vẫn được đặt định thuộc đối tượng mà viên chức có thể tiến hành thực hiện quyền khiếu nại.(1)
Thứ hai, về đối tượng mà viên chức có quyền khiếu nại chỉ bao hàm những quyết định kỷ luật gây ra những tranh luận nhất định liên quan về mặt pháp lý. Bởi thực tế vẫn tồn tại rất nhiều quyết định hành chính không mang tên quyết định kỷ luật nhưng hệ quả pháp lý tác động rất lớn. Đơn cử như quyết định cho thôi việc. Theo đó, nếu đặt định các trường hợp viên chức bị cho thôi việc có thể phân thành các nhóm sau: (i) Dôi dư viên chức do đơn vị sắp xếp lại nhân sự; (ii) Theo ý chí, nguyện vọng cá nhân; (iii) Viên chức chưa đáp ứng đủ trình độ theo vị trí công việc; (iv) Không hoàn thành nhiệm vụ được giao trong 02 năm liên tiếp. Qua đó, chỉ riêng biệt trường hợp tự ý thôi việc là xuất phát từ nguyện vọng từ phía viên chức, các trường hợp thôi việc còn lại đều mang tính bắt buộc chung. Do đó, việc không quy định quyết định cho thôi việc là đối tượng mà viên chức có quyền khiếu nại được xem là một trong những điểm khiếm khuyết của pháp luật hiện hành.
Liên quan đến trường hợp cho thôi việc vì lý do “viên chức không hoàn thành nhiệm vụ được giao trong 02 năm liên tiếp”, pháp luật hiện hành đã có những điều chỉnh liên quan đến vấn đề này tại Điều 7, Nghị định 56/2015/NĐ-CP về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức. Quy định này đánh dấu cột mốc quan trọng mở rộng quyền khiếu nại cho viên chức, cho phép viên chức có quyền khiếu nại khi cho rằng kết luận phân loại, đánh giá hàng năm của người có thẩm quyền là trái pháp luật, chưa chuẩn xác. Điều này mang hàm nghĩa vô cùng đặc biệt với viên chức, bởi lẽ, nếu kết quả đánh giá cho rằng viên chức đã “không hoàn thành nhiệm vụ” trong hai năm liền kề thì đây là một căn cứ quan trọng giúp những đơn vị sự nghiệp công lập đơn phương chấm dứt hợp đồng cùng với viên chức.
Tuy nhiên, quy định trên tại Nghị định 56/2015/NĐ-CP lại không được kế thừa tại Nghị định số 90/2020/NĐ-CP khi mà căn cứ tại Điều 24 nếu không nhất trí với kết luận đánh giá, xếp loại chất lượng viên chức, chủ thể này chỉ có quyền kiến nghị, mà không có quyền khiếu nại. Xét về mặt pháp luật thì điều này phù hợp với Luật Khiếu nại năm 2011. Bởi lẽ, “kết luận về đánh giá phân loại viên chức” hoàn toàn không phải là một quyết định hành chính, lại không thuộc quyết định kỷ luật viên chức. Tuy nhiên, với quan điểm riêng, tác giả cho rằng trong trường hợp này Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng cần suy tính mở rộng đối tượng khiếu nại của viên chức là những “kết luận về đánh giá phân loại viên chức” như Nghị định 56/2015/NĐ-CP trước đây.
Theo quy định Luật Khiếu nại năm 2011 và những văn bản liên quan, nếu những quyền lợi liên quan đến chính sách dành cho viên chức không thỏa đáng, trái pháp luật thì viên chức sẽ không thể sử dụng quyền khiếu nại nhằm tự bảo vệ mình. Từ đó, hướng đến bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của viên chức, nhà làm luật cũng cần nên cân nhắc mở rộng phạm vi khiếu nại của viên chức với các đối tượng bao gồm các quyết định hành chính liên quan trực tiếp đến các chế độ, chính sách đối với viên chức.
1.2. Về thời hiệu khiếu nại của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Thời hiệu khiếu nại được hiểu là khoảng thời gian mà pháp luật cho phép người khiếu nại được thực hiện quyền của mình. Theo đó, đi sâu phân tích vấn đề này cần làm như sau:
Thứ nhất, liên quan đến thời hiệu mà viên chức có quyền khiếu nại quy định tại Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011, với trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác, thì thời gian có trở ngại sẽ không được tính vào thời hiệu khiếu nại. Đây thiết nghĩ là quy định phù hợp, nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của viên chức. Tuy nhiên, đối chiếu vấn đề cùng những văn bản hướng dẫn thi hành, lại không tồn tại những điều khoản nhằm chi tiết hóa trường hợp nào là “trở ngại khách quan khác”, đồng thời tiến hành thực hiện thủ tục xác nhận trường hợp trở ngại khách quan ra sao vẫn là “điểm mờ” trong pháp luật hiện hành. Điều này dẫn đến việc xác định thời hiệu khiếu nại tại các địa phương chưa có sự đồng nhất. Đơn cử, nếu đơn vị sự nghiệp công lập có sự di dời trụ sở; người đứng đầu đơn vị sự nghiệp nghỉ việc nhưng chưa có người thay thế dẫn đến tình trạng viên chức chưa thể thực hiện khiếu nại…, đây có được phân loại vào trường hợp trở ngại khách quan không? Pháp luật vẫn chưa làm rõ điều này.(2) Ngoài ra, để minh chứng mình rơi vào trường hợp trở ngại khách quan, đòi hỏi viên chức cần đáp ứng đầy đủ thủ tục xác nhận không tính vào thời hiệu khởi kiện. Điều này cần thiết phải có văn bản chi tiết hướng dẫn từng trường hợp cụ thể.
Thứ hai, liên quan đến vấn đề xác định thời hiệu khiếu hại lần hai của viên chức được quy định tại Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011 là 10 ngày kể từ ngày viên chức nhận được kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu. Vấn đề đặt ra là trong một số trường hợp người có thẩm quyền giải quyết không ban hành quyết định giải quyết lần đầu khi đã hết thời gian giải quyết khiếu nại. Điều này cũng được thừa nhận một cách gián tiếp thông qua khoản 3 Điều 51 Luật Khiếu nại năm 2011: “Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết”. Điều này đặt ra vấn đề nếu người giải quyết khiếu nại không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, căn cứ theo Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011, người khiếu nại sẽ không thể thực hiện quyền khiếu nại lần hai của mình. Tựu trung lại, nhằm giải quyết khiếu nại một cách khách quan đòi hỏi việc xác lập thời hiệu khiếu nại lần hai tại Điều 48 theo hướng tính từ thời điểm nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời gian giải quyết vụ việc lần đầu mà chưa được giải quyết. Từ đó, tạo hành lang pháp lý nhằm áp dụng pháp luật một cách rõ ràng, thống nhất.
1.3. Về hình thức và thủ tục khiếu nại
Hình thức khiếu nại là cách thức thực hiện quyền khiếu nại của công dân nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình. Theo đó, tại khoản 1 Điều 8 Luật Khiếu nại năm 2011 hình thức khiếu khiếu nại được tiến hành thông qua 2 hình thức trực tiếp hoặc bằng đơn. Tuy nhiên, với đối tượng là viên chức chỉ có thể tiến hành khiếu nại thông qua một hình thức duy nhất là khiếu nại bằng đơn. Dưới góc độ quản lý nhà nước, hướng đến tối ưu hóa quyền khiếu nại của viên chức, nên chăng cần bổ sung hình thức khiếu nại trực tiếp với chủ thể này. Bởi lẽ, căn cứ vào thực tiễn có thể nhận thấy thời hiệu khiếu nại dành cho viên chức là hạn hẹp, chỉ 15 ngày đối với khiếu nại lần đầu và 10 ngày đối với khiếu nại lần hai. Thì việc bắt buộc viết đơn khiếu nại gửi đến chủ thể có thẩm quyền giải quyết vô hình trung tạo ra cản trở lớn đến quyền khiếu nại. Qua đó, nhà làm luật cũng nên cân nhắc thừa nhận hình thức khiếu nại trực tiếp đối với viên chức, điều này góp phần thúc đẩy quá trình thụ lý vụ việc một cách nhanh chóng, rút gọn thời gian so với nộp đơn thư đến người có thẩm quyền.
Hiện nay, bên cạnh sự tồn tại của loại hình văn bản giấy, còn có sự hiện diện của loại hình văn bản điện tử. Đối chiếu theo quy định tại khoản 8 Điều 3 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước (Nghị định 64) đã thừa nhận loại hình văn bản này trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước. Ngoài ra, tại khoản 1 Điều 8 Nghị định 64 đã có những quy định cụ thể như “người đứng đầu cơ quan nhà nước ở các cấp có trách nhiệm chỉ đạo việc ứng dụng công nghệ thông tin vào xử lý công việc, tăng cường sử dụng văn bản điện tử, từng bước thay thế văn bản giấy trong quản lý, điều hành và trao đổi thông tin”.(3) Bên cạnh đó, có thể nhận thấy pháp luật khiếu nại hiện nay vẫn chưa tồn tại những điều khoản nhằm làm rõ cách thức thực hiện quyền khiếu nại đối với viên chức. Khi mà tựu trung những vấn đề liên quan đến thủ tục khiếu nại của viên chức chỉ chính yếu vào việc nộp đơn trực tiếp đến người giải quyết khiếu nại. Mà chưa dự liệu được tình huống viên chức tiến hành nộp đơn qua dịch vụ bưu chính, chuyển phát nhanh… Vấn đề đặt ra trong trường hợp này là đơn thư có được thụ lý hay không, đơn thư thiếu những thông tin cần thiết thì việc hướng dẫn chỉnh sửa đơn thư ra sao?… Từ đó, cần có những quy định trong trường hợp người tiến hành khiếu nại không gửi trực tiếp đơn thư qua bộ phận tiếp nhận thì việc vào sổ theo dõi đơn thư và thực hiện các bước tiến hành xử lý, từ chối, chấp thuận được thực hiện ra sao. Theo đó, một số quan điểm cho rằng thởi điểm nhận đơn thư là thời điểm người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại, dù rằng đơn thư đã hoàn chỉnh hay còn thiếu sót cần bổ sung.(4)
1.4. Quy định về thủ tục pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại của viên chức
Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân đòi hỏi Nhà nước phải thiết lập các thủ tục pháp lý để công dân thực hiện quyền khiếu nại và bảo vệ quyền đó khỏi sự xâm phạm. Theo đó, ở các quốc gia phát triển hướng đến bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của viên chức, chủ thể này có quyền phản kháng lại những quyết định hành chính, hành vi hành chính thông qua hai hình thức là khiếu nại hoặc nhờ tòa án là cơ quan trung lập đứng ra giải quyết.
Ở Việt Nam, thực hiện quyền xem xét lại quyết định kỷ luật công chức được quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành khác. Tuy nhiên, khi đối xét quyền này ở thủ tục khiếu kiện tại Điều 3, 30, 31, 32, 115 của Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 cũng chỉ xác định thẩm quyền xét xử của tòa án đối với những khiếu kiện quyết định kỷ luật dành cho công chức, khi đó chưa có sự hiệu chỉnh kịp thời cho phép viên chức có quyền khởi kiện ra tòa án với những quyết định kỷ luật dành cho mình. Điều này cho thấy, một bất cập lớn tồn tại trong Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 hiện nay. Bởi lẽ, khi viên chức bị áp dụng một quyết định kỷ luật nói chung, thì chủ thể này sẽ có quyền khởi kiện vụ án ra tòa án nào, điều này gây ra những những vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính thuộc về tòa hành chính, tòa lao động hay tòa dân sự.(5)
2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về quyền khiếu nại của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Từ những vướng mắc nêu trên trong quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại cho viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập, tác giả có một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này như sau:
Thứ nhất, nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập đồng nhất cùng Điều 13 Nghị định 124/2020/NĐ-CP, khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011, thiết nghĩ khái niệm về khiếu nại quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 cần được chuẩn hóa theo hướng sau: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức, viên chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
Thứ hai, Luật Khiếu nại hiện nay chỉ cho phép viên chức có quyền khiếu nại với quyết định kỷ luật công chức, được thể hiện dưới hình thức văn bản, theo phương thức loại trừ những quyết định hành chính mang tính nội bộ cơ quan. Thực tế, quyết định kỷ luật viên chức lại thỏa mãn tiêu chí mang tính nội bộ căn cứ theo khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011. Từ đó, pháp luật cần phân định rạch ròi những quyết định nội bộ nào thuộc nhóm đối tượng có thể khiếu nại. Thiết nghĩ với những đối tượng khiếu nại là quyết định nội bộ cơ quan nhưng tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân viên chức cũng cần quy định đây là đối tượng bị khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Việc mở rộng đối tượng khiếu nại của viên chức sẽ giúp giải quyết vấn đề ngay từ thời điểm phát sinh vụ việc.
Thứ ba, khi tính thời hiệu khiếu nại nếu gặp những trở ngại khách quan thì thời gian trở ngại sẽ không tính vào thời hiệu khiếu nại của viên chức. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có những điều khoản chi tiết hóa trường hợp nào là trở ngại khách quan, đồng thời thực hiện thủ tục xác nhận trường hợp nào là trở ngại khách quan khiến viên chức không tiến hành khiếu nại theo đúng thời gian quy định vẫn chưa được rõ ràng. Do đó, cần có sự liên thông với Điều 156 Bộ luật Dân sự năm 2015 về thời gian không tính vào thời hiệu khởi kiện, nhằm hướng đến việc thống nhất hóa các quy định pháp luật trong phạm vi toàn quốc. Đồng thời, Nghị định 124/2020/NĐ-CP cần có quy định cụ thể về các trường hợp trở ngại khách quan dẫn đến công chức không thể tiến hành khiếu nại đúng thời hiệu.
Thứ tư, liên quan đến hình thức khiếu nại, Điều 49 Luật Khiếu nại năm 2011 chỉ cho phép viên chức khiếu nại duy nhất bằng đơn, do đó thiết nghĩ cần nên cân nhắc mở rộng những hình thức khiếu nại khác nhau nhằm đa dạng hóa hình thức gửi đơn đồng nhất cùng Luật Tố tụng Hành chính năm 2015.
Thứ năm, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP đã có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập nhằm bổ sung cho những khiếm khuyết mà Luật Khiếu nại năm 2011 đang gặp phải. Tuy nhiên, có thể nhận ra sự hiệu chỉnh này còn mang tính “gượng ép” khi mà thực tế vẫn còn thiếu vắng những quy định điều chỉnh trực tiếp đến vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại dành cho viên chức. Từ đó, nhà làm luật cần cân nhắc triển khai xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt về khiếu nại và giải quyết khiếu nại cho đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức. Trong đó chi tiết hóa những vấn đề pháp lý về đối tượng khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyền và nghĩa vụ của các bên trong giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại... hướng đến đảm bảo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật.
Thứ sáu, từ những vấn đề nêu trên, tác giả cho rằng Luật Khiếu nại cũng như Luật Tố tụng Hành chính cần nên từng bước mở rộng phạm vi khiếu nại, khởi kiện cho viên chức. Theo đó, tại Điều 3, 30, 31, 115 Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 cũng cần có sự hiệu chỉnh kịp thời cho phép viên chức có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện theo trình tự thủ tục hành chính nhằm bảo vệ quyền lợi cho mình./.
Chú thích:
(1); (2); (5) Lê Thị Thúy, Quyền khiếu nại của công chức, viên chức ở Việt Nam hiện nay, https://hanam.gov.vn/thanhtra/Pages/quyen-khieu-nai-cua-cong-chuc-vien-chuc-o-viet-nam-hien-nay.aspx, truy cập ngày 8/3/2021/
(3) Nguyễn Nhật Khanh, Bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, https://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thi-hanh-phap-luat.aspx?ItemID=759, truy cập ngày 8/3/2021.
(4) Võ Tấn Đào- Hồ Quang Chánh, Bảo đảm pháp lý quyền khiếu nại của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập theo Luật khiếu nại năm 2011, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 4/2020, tr.13.