Ở cấp độ quốc tế, Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) đặt ra những yêu cầu quan trọng để bảo vệ người tố giác: “Mỗi quốc gia thành viên xem xét kết hợp quy định các biện pháp thích hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ trước những đối xử bất công với người nào tố giác thiện ý và dựa trên những căn cứ hợp lý với cơ quan có thẩm quyền về bất cứ sự việc nào có liên quan đến các tội phạm quy định theo Công ước này” (Điều 33). Điều 33 của UNCAC là nền tảng để cho các quốc gia tham gia ký kết xây dựng các quy định pháp luật thích ứng về vấn đề bảo vệ người tố giác. Ở cấp độ châu lục, quy định bảo vệ người tố giác cũng được tìm thấy trong các công ước về chống tham nhũng: Công ước chống tham nhũng của Tổ chức các nước Châu Mỹ, Công ước Luật Dân sự về chống tham nhũng và Công ước Luật Hình sự về chống tham nhũng của Hội đồng Châu Âu, Công ước Phòng và chống tham nhũng của Liên minh Châu Phi, Nghị định thư của các nước Nam Phi. Cũng như UNCAC, các văn kiện nêu trên thông qua sự nhất trí các quốc gia thành viên trong phạm vi thể chế, hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản hệ thống pháp luật của mình xem xét áp dụng các biện pháp tạo ra, duy trì và tăng cường hệ thống bảo vệ công chức, người lao động và công dân tố giác thiện ý các hành vi tội phạm, tham nhũng mà không sợ bị trả thù.

Đặc biệt hơn, khuôn khổ pháp luật về tố giác và bảo vệ người tố giác được thể hiện khá chi tiết và toàn diện trong các khuyến nghị hướng dẫn các nguyên tắc, các thông lệ tốt của các tổ chức quốc tế như: Những nguyên tắc quốc tế về pháp luật tố giác, thông lệ tốt nhất cho pháp luật bảo vệ người tố giác và khuyến khích tố giác vì lợi ích công của TI; Khuyến nghị CM/Rec (2014) của Hội đồng Châu Âu về bảo vệ người tố giác; Hướng dẫn tố giác của Ủy ban Châu Âu; Hướng dẫn quản lý xung đột lợi ích trong dịch vụ công 2003, Khuyến nghị về việc tăng cường chống hối lộ các quan chức công quyền nước ngoài trong các giao dịch kinh doanh quốc tế năm 2009 (Khuyến nghị chống hối lộ), Khuyến nghị về nâng cao đạo đức ứng xử trong nền công vụ năm 1998 của OECD. Về cơ bản, các khuyến nghị đưa ra các nguyên tắc, hướng dẫn xây dựng khung pháp lý cần thiết cho các quốc gia thành viên để từ đó căn cứ vào bối cảnh cụ thể điều chỉnh cho phù hợp với thể chế chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa của quốc gia mình. Tổ chức các nước Châu Mỹ còn đưa ra Luật mẫu (Model Law) tạo điều kiện thuận lợi và khuyến khích tố giác hành vi tham nhũng, bảo vệ người tố giác và nhân chứng.

Ảnh minh họa (nguồn: Internet)

Ở phạm vi quốc gia, xuất phát từ những đòi hỏi thực tiễn của từng quốc gia và những yêu cầu của các văn kiện nêu trên, luật tố giác đang trở nên thông dụng hơn, khoảng 30 nước trên thế giới đã thông qua các luật về tố giác dưới dạng này hay dạng khác, nhiều quốc gia khác đã thông qua các biện pháp bảo vệ có giới  hạn ở các lĩnh vực khác nhau. Quy định trong các văn bản pháp luật của từng quốc gia và các yêu cầu trong các Văn kiện pháp lý quốc tế đã tạo nền tảng pháp lý hay khuôn khổ pháp luật về bảo vệ người tố giác.

Mối liên hệ giữa bảo vệ người tố giác và phòng, chống tham nhũng

Việc bảo vệ người tố giác là tất yếu để khuyến khích việc tố giác các hành vi sai phạm, gian lận và tham nhũng. Nguy cơ tham nhũng tăng cao đáng kể ở những nơi mà người tố giác về hành vi sai phạm không được bảo vệ, hỗ trợ. Việc bảo vệ người tố giác được áp dụng cả ở khu vực tư và khu vực công đặc biệt các trường hợp liên quan đến hối lộ. Trong thời gian qua, các công cụ quốc tế nhắm tới việc đấu tranh chống tham nhũng đã nhận thức được sự quan trọng của cơ chế bảo vệ người tố giác như một trong những yếu tố cấu thành một khuôn khổ chống tham nhũng hiệu quả. Những yêu cầu về việc bảo vệ người tố giác đã được đưa ra trong Công ước Liên hợp quốc về phòng, chống tham nhũng, sự khuyến nghị của OECD năm 2009 của Hội đồng về việc đấu tranh chống hối lộ của nhân viên ngoại giao công trong sự chuyển đổi kinh tế quốc tế, Khuyến nghị của OECD năm 1998 về cải thiện quy tắc đạo đức trong dịch vụ công, Hội đồng dân sự Châu Âu và Công ước Luật Hình sự về tham nhũng...

Người chống tham nhũng nói chung và người tố giác các hành vi tham nhũng nói riêng thường đứng trước nhiều mối đe dọa, chịu sức ép trả thù hay trù dập... Vì vậy, để phòng, chống tham nhũng hiệu quả, việc bảo vệ an toàn cho người tố giác tham nhũng nhằm khuyến khích người dân tham gia phát hiện, tố cáo các hành vi tham nhũng là yêu cầu bức thiết. Bà Monika Bickerts - Cố vấn pháp lý của Đại sứ quán Mỹ tại Bangkok (Thái Lan), người đã 11 năm là công tố viên liên bang ở Chicago (Mỹ) - đưa ra hai hình ảnh để khuyến khích người tố giác tham nhũng. Theo bà, cần có “cái khiên” - tức các công cụ bảo vệ người tố giác và “thanh kiếm” - là các quy định của pháp luật và các cơ chế khác để khuyến khích người tố giác.

Phạm vi chủ thể được bảo vệ

Luật pháp các nước quy định không giống nhau về phạm vi bảo vệ người tố giác. Hiện nay, đa số các luật bảo vệ người tố giác không mở rộng ra khu vực tư, một số quốc gia G20 như Nhật, Hàn, Nam Phi và Anh có những đạo luật riêng về bảo vệ người tố giác và quy định này được áp dụng ở cả khu vực công và khu vực tư. Ví dụ như Luật Dịch vụ công của Úc đã quy định về bảo vệ người tố giác bao gồm cả những nhà thầu bên ngoài. Tương tư như vậy, ở Anh sự tiết lộ của nhà thầu cũng được bảo vệ. Có một cách tiếp cận phạm vi rộng hơn đó là nguyên tắc không có kẽ hở. Nguyên tắc này mở rộng sự bảo vệ đến cả những người xin việc, người thất nghiệp... Ở một số nước Châu Âu, Luật Lao động quy định bảo vệ người lao động để họ không bị sa thải một cách bất công, đồng thời các quy định hành chính và luật hình sự cũng yêu cầu thực thi quyền tố giác về những hành vi sai trái. Tuy nhiên, việc quy định cơ chế bảo vệ người tố giác trong Luật Lao động cũng có ý nghĩa là chỉ những người lao động trong khu vực kinh tế chính thức mới được bảo vệ hoặc đền bù khi bị trả thù. Các nhà tư vấn, nhà thầu, các bên thứ ba, nhà cung ứng và các cá nhân khác nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật này. Một số luật bảo vệ người tố giác không áp dụng trong phạm vi hoạt động tình báo, quân sự. Ở một số quốc gia, người lao động ở khu vực công làm việc trong các khu vực nhạy cảm có thể áp dụng quy phạm pháp luật đặc biệt về bảo vệ người tố giác như Luật Bảo vệ người tố giác trong lĩnh vực tình báo.

Đặc điểm về bảo vệ người tố giác

Thứ nhất, bảo mật danh tính

Để bảo vệ người tố giác khỏi sự trả thù của người bị tố giác, hầu hết các luật tố giác quy định bảo vệ danh tính của người tố giác, trừ khi người tố giác đồng ý tiết lộ. Pháp luật Mỹ nghiêm cấm việc tiết lộ danh tính của người tố giác mà không có sự đồng ý, trừ trường hợp “xác định rằng việc tiết lộ danh tính của cá nhân là cần thiết vì một mối nguy hiểm sẽ xảy ra đối với sức khỏe hoặc an toàn công cộng hoặc sẽ vi phạm luật hình sự”. Một số quốc gia cũng đặt ra các hình phạt đối với việc tiết lộ danh tính của người tố giác. Ví dụ, Ấn Độ quy định hình phạt tù hoặc phạt hành chính đối với hành vi tiết lộ danh tính của người tố giác. Mặc dù, ẩn danh là một phương thức để tạo động lực cho người tố giác thực hiện việc tố giác các hành vi vi phạm của cán bộ, công chức nhưng một số luật bảo vệ người tố giác không cho phép nặc danh. Những trở ngại khác trong việc bảo vệ người tố giác nặc danh cũng có thể ở khía cạnh văn hóa ở các quốc gia bởi vì trong một vài trường hợp, người tố giác được nhìn nhận dưới góc độ tiêu cực.

Thứ hai, về miễn trách nhiệm hình sự đối với người tố giác thông tin

Khi xây dựng pháp luật bảo vệ người tố giác, một số nước đã miễn trách nhiệm hình sự đối với người tố giác, hoặc chỉ có thể bảo vệ người tố giác nếu tiết lộ thông qua một kênh quy định. Pháp luật Malaysia và Singapore đều quy định miễn các chế tài dân sự, hình sự hay hành chính cho người cung cấp thông tin nếu thông tin tố giác có dụng ý tốt. Tại Hàn Quốc, Luật Bảo vệ người tố giác quy định nếu việc tố giác vì lợi ích công mà dẫn đến một hành vi phạm tội thì hình phạt sẽ được giảm nhẹ hoặc tha thứ; trong trường hợp người tố giác chịu các biện pháp kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của mình phát sinh từ việc tố giác, Ủy ban Chống tham nhũng và nhân quyền có thể đề nghị cơ quan kỷ luật có liên quan để giảm nhẹ hoặc tha bổng.

Thứ ba, bảo vệ quyền lợi vật chất

Pháp luật các nước thường tập trung bảo vệ chống lại hành động phân biệt đối xử và trả thù cá nhân người tố giác. Theo luật pháp của Hàn Quốc, khi người tố giác bị hoặc dự đoán là sẽ bị bất lợi về mặt thân phận, bị phân biệt đối xử về điều kiện làm việc vì lý do đã tố giác hoặc bị mất lợi ích về kinh tế thì sẽ được phục hồi như cũ. Người không thực hiện yêu cầu về việc phục hồi cho người tố giác có thể bị phạt tù dưới 1 năm hoặc phạt tiền dưới 10 triệu Won. Tại Pháp, Luật Đấu tranh chống tham nhũng đưa ra các biện pháp bảo vệ việc làm ở phạm vi rộng cho người tố giác bao gồm cả việc kỷ luật trực tiếp hoặc gián tiếp, sa thải hoặc phân biệt đối xử, đặc biệt liên quan đến thù lao, đào tạo, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển hoặc gia hạn hợp đồng, cũng như không tuyển dụng hoặc tiếp nhận vào thực tập...

Thứ tư, giảm nghĩa vụ chứng minh

Luật Bảo vệ người tố giác có thể làm giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố giác, theo đó, người sử dụng lao động phải chứng minh rằng hành vi thực hiện đối với người lao động là không liên quan đến việc tố giác. Điều này là để đáp ứng với những khó khăn mà người lao động có thể phải đối mặt trong việc chứng minh rằng trả thù là một kết quả của việc tiết lộ, đặc biệt là nhiều hình thức trả đũa có thể rất tinh vi. Luật Bảo vệ người tố giác của Nam Phi (PDA) quy định: “Bất kỳ sa thải vi phạm Luật được coi là một sa thải không công bằng”. Ở Anh, trách nhiệm đưa ra bằng chứng phụ thuộc vào thời gian làm việc của người lao động. Nếu người lao động đã làm việc hơn một năm, thì người chủ lao động phải chứng minh việc sa thải không liên quan đến hành động tố giác.

Cơ quan có thẩm quyền giám sát và buộc tuân thủ

Pháp luật về người tố giác đã chỉ định một cơ quan độc lập có thẩm quyền tiếp nhận và điều tra những khiếu nại của việc trù dập, đe đoạ, phân biệt đối xử hoặc những hành động chống lại người tố giác. Uỷ ban Liêm chính công của Canada là cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và điều tra những khiếu nại về hành vi sai trái và những báo cáo về trả thù, trù dập. Nếu có bất cứ sự xâm hại đến quyền của người tố giác được phát hiện, toà án có thể đề nghị cơ chế và áp đặt hình phạt. Luật Bảo vệ người tố giác thường quy định cơ chế bảo vệ người tố giác. Các quy định này hướng tới xác định những hành vi vi phạm của người sử dụng lao động để bồi hoàn tài chính nếu sự tác động của các hình thức trả thù, trù dập là vô lý. Cơ chế này cũng đề cập đến sự thiệt hại về lương và những tổn thất khác. Ở Anh, toà án yêu cầu người sử dụng lao động phải bồi hoàn những tổn thất của người tố giác. Ngoài ra, một số quốc gia cũng đặt ra một số hình phạt hình sự để áp dụng đối với những người sử dụng lao động đã trù dập, trả thù người tố giác.

Tặng thưởng cho người có những tố giác, báo cáo về hành vi vi phạm trong khu vực công không phải là một phương thức chính để bảo vệ người tố giác. Tuy nhiên, đó là một cơ chế bao gồm trong chế định về việc bảo vệ người tố giác. Pháp luật Mỹ quy định về việc trao thưởng cho người tố giác.

Một số vấn đề rút ra

Thứ nhất, bảo vệ người tố giác là đòi hỏi tất yếu đối với hệ thống pháp luật về tố giác của bất kỳ quốc gia nào. Sự bảo vệ này đã được khuyến nghị bởi các tổ chức quốc tế như Hội đồng Châu Âu, Khuyến nghị của OECD và rất nhiều quốc gia trên thế giới mặc dù khuôn khổ pháp luật cụ thể có thể khác nhau. Tuy nhiên, hệ thống bảo vệ người tố giác được nhận định chung đó là (i) Không có điều khoản pháp lý cụ thể về bảo vệ người tố giác khu vực công; hoặc (ii) Đa dạng các điều khoản nhỏ lẻ trong các văn bản pháp luật riêng; hoặc (iii) Được quy định trong luật bảo vệ người tố giác. Mục tiêu chính của hệ thống bảo vệ người tố giác bao gồm các cơ chế tố giác và sự bảo vệ chống lại trả thù, trù dập. Hình phạt đối với hành vi trả thù, trù dập ở nhiều nước là rất nghiêm khắc bao gồm cả phạt tù và phạt hành chính ⁽²⁾.

Thứ hai, đa số các hành vi vi phạm, gian lận, sai phạm được tố giác chủ yếu là hành vi tham nhũng của cán bộ, công chức. Nguy cơ tham nhũng tăng cao đáng kể ở những nơi mà người tố giác không được bảo vệ. Điều khoản pháp lý về bảo vệ người tố giác được tìm thấy trong nhiều văn bản luật khác nhau như luật bảo vệ người tố giác, hay luật hình sự, luật phòng, chống tham nhũng.

Thứ ba, phạm vi người tố giác được bảo vệ đó là đảm bảo rằng kể cả khi họ là người lao động đã nghỉ hưu, nhân viên lâu năm, hay các tình nguyện viên đều được bảo vệ. Một số nước áp dụng nguyên tắc không có kẽ hở để đảm bảo những người tố giác được bảo vệ tránh khỏi các hành vi trả thù, trù dập. Đối với nội dung tiết lộ ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, chính sách ngoại giao và mối quan hệ quốc tế, vi phạm nghĩa vụ bảo mật đều không nhận được sự bảo vệ.

Thứ tư, luật bảo vệ người tố giác có mục đích để chống lại các hành vi trả thù, trù dập. Cơ chế bảo vệ người tố giác phải đảm bảo các yếu tố sau: (1) Bảo mật danh tính, chỉ được tiết lộ trong trường hợp được sự chấp thuận của người tố giác; (2) Miễn trách nhiệm hình sự đối với người tiết lộ thông tin; (3) Những tổn thất của người tố giác đều được xem xét và bồi hoàn; (4) Giảm trừ nghĩa vụ chứng minh (người tố giác được miễn trừ nghĩa vụ chứng minh mà thay vào đó người bị tố giác có nghĩa vụ chứng minh sự trong sạch, ngay thẳng của mình).

Thứ năm, cơ quan có thẩm quyền giám sát và buộc tuân thủ thường là cơ quan độc lập được chỉ định hoặc có thẩm quyền tiếp nhận và điều tra những khiếu nại của việc trù dập, trả thù… hoặc có thể là cơ quan chống tham nhũng./.

Ths. Ngô Thu Trang

Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra

Chú thích:

1.       David Banisar (2009), Whistleblowing International standards and developments,www.transparency.org

2.       “Giải pháp thay thế sự im lặng – Bảo vệ người tố cáo ở 10 quốc gia Châu Âu” Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, xuất bản năm 2011