Thanh tra chuyên ngành giữ vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước, có tác động trực tiếp hay gián tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội, khoa học công nghệ và hội nhập quốc tế nói chung, ở Việt Nam nói riêng. Tuy nhiên, thanh tra chuyên ngành luôn gắn với xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, qui tắc quản lý của ngành, lĩnh vực. Do đó, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ, các quy định về thanh tra chuyên ngành luôn có xu hướng lỗi thời, lạc hậu so với yêu cầu quản lý, quản trị xã hội của Nhà nước.
Với các quy định về thanh tra chuyên ngành còn nhiều vấn đề bất cập, việc sửa đổi Luật Thanh tra hiện nay là dịp tốt để đặt ra yêu cầu cần thiết phải nghiên cứu kỹ lưỡng để đưa ra những quy định phát huy vai trò quan trọng của thanh tra chuyên ngành trong yêu cầu chung của đất nước.
1. Thực trạng quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành hiện nay và các sửa đổi trong Dự thảo Luật Thanh tra
Sau khi Luật Thanh tra 2010 có hiệu lực thi hành, Chính phủ đã ban hành 06 nghị định hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra 2010, 18 nghị định liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành; 02 nghị định ban hành quy chế giám sát tài chính và quy định về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ quyết định của chủ sở hữu. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 12/2014/QĐ-TTg ngày 27/01/2014 quy định chế độ bồi dưỡng đối với công chức thanh tra chuyên ngành; Thanh tra Chính phủ đã ban hành 09 thông tư hướng dẫn chung, các bộ, ngành đã ban hành hơn 25 thông tư, quyết định hướng dẫn hoạt động thanh tra chuyên ngành(1). Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) (gọi tắt là Dự thảo Luật) đã có nhiều sửa đổi kịp thời thể hiện quan điểm mới về thanh tra chuyên ngành, tuy nhiên vẫn còn bộc lộ một số vấn đề cần bàn như sau:
1.1. Về tổ chức của các cơ quan thanh tra chuyên ngành
Luật Thanh tra năm 2010 quy định các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm: Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh tra huyện và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở các tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở. Có thể thấy, Luật Thanh tra 2010 quy định theo hướng mở rộng, tăng cường hoạt động của thanh tra chuyên ngành, theo đó, hoạt động của thanh tra chuyên ngành không chỉ được tiến hành bởi thanh tra bộ, thanh tra sở, mà còn được giao cho cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, đó là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, theo lĩnh vực bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở.
Xét về tổ chức các cơ quan thanh tra, với quy định như trên là phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay, tạo sự thông suốt từ Trung ương đến địa phương, đồng thời không làm phát sinh thêm các cơ quan thanh tra nhưng vẫn đảm bảo được vị trí, vai trò của hoạt động thanh tra trong phục vụ quản lý nhà nước, đặc biệt là hoạt động quản lý của các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực.
Tuy nhiên, việc thực hiện trên thực tế lại có rất nhiều vướng mắc. Bởi về mặt nguyên tắc quản lý, tổng cục trưởng, cục trưởng hay chi cục trưởng là quản lý chung. Nếu theo quy định của Luật Thanh tra 2010 không thành lập tổ chức thanh tra thì tổng cục trưởng, cục trưởng hay chi cục trưởng sẽ phải quản lý, giao nhiệm vụ trực tiếp theo vụ việc đến từng công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Điều này là không khả thi(2).
Kinh nghiệm nhiều nước cho thấy, hoạt động thanh tra chuyên ngành luôn gắn với những cơ quan thực hiện chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực, do chính cơ quan này thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ của cơ quan đó. Bởi vì, hoạt động thanh tra chuyên ngành đòi hỏi tính kịp thời, chủ động, chính xác và chuyên môn cao, nên việc tổ chức các cơ quan thanh tra ở một số tổng cục, cục thuộc bộ để thực hiện thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý của tổng cục trưởng, cục trưởng là cần thiết.
Phương án thành lập cơ quan thanh tra cấp tổng cục, cục tại Điều 23, Mục 3, Dự thảo Luật hiện tại tập trung vào một lĩnh vực then chốt và để dự phòng cơ chế linh hoạt giao thẩm quyền thành lập cơ quan thanh tra cấp tổng cục, cục mới cho Thủ tướng Chính phủ là phù hợp và linh hoạt.
Tuy nhiên, quy định “Tại những tổng cục, cục không thành lập cơ quan thanh tra thì nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do thanh tra bộ thực hiện” như tại khoản 5, Điều 23 Dự thảo Luật còn tiềm ẩn nhiều bất cập, cụ thể:
Thứ nhất, như đã phân tích ở trên, chức năng thanh tra chuyên ngành là cần thiết và gắn liền với các đơn vị cấp tổng cục, cục. Với quy định chuyển chức năng thanh tra chuyên ngành tại các tổng cục, cục không thành lập cơ quan thanh tra cho thanh tra bộ đảm nhiệm sẽ ảnh hưởng đến việc quản lý nhà nước của các đơn vị này. Khi có các vụ việc cần tiến hành thanh tra, các đơn vị này phải “dựa dẫm”, “phụ thuộc” vào thanh tra bộ, cơ quan có vị thế cấp hành chính tương đương mình. Mặc dù, Dự thảo Luật đã có sự tách bạch giữ hoạt động thanh tra chuyên ngành với kiểm tra thường xuyên, nhưng, chức năng thanh tra chuyên ngành của cấp tổng cục, cục là cần thiết để phục vụ công tác quản lý nhà nước chuyên ngành của mình.
Thứ hai, bản thân cơ quan thanh tra bộ với lực lượng nhân sự hạn chế đều có lượng công việc rất lớn xuất phát từ tính chất đa ngành, đa lĩnh vực của các bộ. Việc giao thêm nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành của các tổng cục, cục không tổ chức cơ quan thanh tra dễ gây nên tình trạng quá tải đối với các cơ quan thanh tra bộ.
Vì những lý do trên việc giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tại các tổng cục, cục không tổ chức cơ quan thanh tra cho thanh tra bộ cần xem xét lại.
1.2. Về bộ phận tham mưu của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành
Theo Luật Thanh tra 2010 và Nghị định số 07/2012/ND-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành (Nghị định 07), bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành được thành lập tại cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quyết định của người có thẩm quyền. Quy định này cũng không nêu rõ tên gọi của bộ phận tham mưu, chính vì vậy, trong các nghị định, thường quy định các bộ phận tham mưu ở Tổng cục được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được tổ chức thành Vụ, ở Cục thuộc bộ được tổ chức thành Phòng, ở Chi cục thuộc sở được tổ chức thành phòng. Tên gọi của các bộ phận tham mưu này do cơ quan có thẩm quyền quyết định. Do đó, hiện nay nhiều nơi lúng túng chưa sự thống nhất đối với tên gọi của bộ phận tham mưu thanh tra chuyên ngành. Ví dụ: có nơi là phòng thanh tra - pháp chế, có nơi lại là tổ tham mưu thuộc chi cục thuộc sở…).
Cần quy định linh hoạt về chức danh làm công tác thanh tra chuyên ngành và có cơ chế khuyến khích với các chức danh này.
Bên cạnh đó, khi thực hiện quy định về bộ phận tham mưu của Nghị định 07 đã bộc lộ rất nhiều bất cập và lúng túng. Để thực hiện chức năng nhiệm vụ của các đơn vị cấp tổng cục, cục của mình, nhiều bộ, ngành đã phải ban hành các văn bản để “linh hoạt” xây dựng tổ chức bộ máy vừa đáp ứng quy định không thành lập cơ quan thanh tra vừa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong công tác thanh tra đặt ra. Như Bộ Thông tin và truyền thông đã ban hành Thông tư số 19/2012/TT-BTTTT ngày 22 tháng 11 năm 2012 quy định bộ phận tham mưu và hoạt động thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ Thông tin và Truyền thông (sau đó là Thông tư số 36/2017/TT-BTTTT ngày 29/11/2017 thay thế Thông tư số 19/2012/TT-BTTTT), trong đó quy định Phòng Thanh tra, Pháp chế thực hiện chức năng tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành cho Cục trưởng. Phòng Kiểm tra, Xử lý thực hiện chức năng tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành cho Giám đốc Trung tâm Tần số vô tuyến điện khu vực.
Điều 15 Nghị định số 57/2013/NĐ-CP ngày 31/5/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Giao thông vận tải có quy định: Bộ phận tham mưu về công tác thanh tra tại tổng cục gọi là vụ; tại Cục Đường thủy nội địa Việt Nam, Cảng vụ Hàng không, Cảng vụ Hàng hải, Cảng vụ Đường thủy nội địa tổ chức thành phòng; tại Cục Đường sắt Việt Nam tổ chức thành phòng và đội; tại Chi cục Đường thủy nội địa, cơ quan quản lý đường bộ và khu vực tổ chức thành đội(3).
Điều 13 Nghị định 17/2014/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngoại giao quy định: “Bộ phận tham mưu công tác thanh tra chuyên ngành về người Việt Nam ở nước ngoài tại Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài được tổ chức theo mô hình Vụ(4). Biên chế của bộ phận tham mưu do Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài quyết định trong tổng số biên chế được giao”.
1.3. Về thẩm quyền thanh tra của cơ quan thanh tra chuyên ngành
Việc thực hiện chức năng thanh tra hành chính tại các cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng có nhiều bất cập. Theo Luật Thanh tra 2010 thì cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, ngoài ra, còn có thẩm quyền thanh tra các vụ việc khác do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao. Với quy định này, có nhiều quan điểm trái ngược nhau. Có quan điểm cho rằng thẩm quyền “thanh tra các vụ việc khác do bộ trưởng, giám đốc sở giao” được hiểu là thẩm quyền thanh tra hành chính khi được thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao. Tuy nhiên, quan điểm khác cho rằng cần hiểu đúng tinh thần của Luật Thanh tra là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành chỉ có thẩm quyền đối với các tổng cục, cục có chức năng quản lý nhà nước sâu, rộng. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy các đơn vị có chức năng quản lý nhà nước sâu rộng, có nhiều đơn vị trực thuộc như Tổng cục Lâm nghiệp, Cục Thủy lợi, Cục Thủy sản, Tổng cục Thuế, Cục Dược,... thì việc không có thẩm quyền thanh tra hành chính cũng gây ra một số khó khăn trong công tác quản lý nhà nước.
Dự thảo Luật tại khoản 4, Điều 23 quy định: “Nhiệm vụ thanh tra hành chính tại tổng cục, cục do thanh tra bộ thực hiện”. Với quy định này thì các tổng cục, cục sẽ không thực hiện hoạt động thanh tra hành chính. Nhưng với vai trò là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu, giúp bộ trưởng quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về ngành việc cần phải có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra hành chính đối với ngành của mình là cần thiết. Thực hiện công tác thanh tra hành chính để từ đó người đứng đầu cơ quan tổng cục, cục nắm bắt được thực tế trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc là cơ sở thực hiện tốt chức năng tham mưu, giúp bộ trưởng.
Mặt khác, cũng tại khoản 4, Điều 23 quy định “Đối với những tổng cục có số lượng công chức, viên chức từ 5.000 người trở lên thì cơ quan thanh tra tổng cục, cục thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính khi được bộ trưởng giao”. Quy định này cho thấy nhận thức tầm quan trọng của nhiệm vụ thanh tra hành chính của cấp tổng cục, cục. Nhưng lại có bất cập đó là khi sự thay đổi về số lượng nhân sự có thể làm thay đổi việc thực hiện hay không nhiệm vụ thanh tra hành chính trong khi không có sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị, sự thay đổi không xuất phát từ nguyên nhân khách quan và cần thiết. Chưa kể, có thể do yêu cầu cần thiết giữ nhiệm thanh tra hành chính các cơ quan không muốn tinh giảm biên chế khi có thể vì vướng quy định “từ 5.000 người trở lên”.
Vì vậy quy định tại khoản 4, Điều 23 Dự thảo Luật cần được nghiên cứu đánh giá, từ đó đề ra phương án tối ưu.
Ngoài ra, còn có vấn đề về thẩm quyền thanh tra chuyên ngành không phù hợp với chức năng quản lý nhà nước và yêu cầu thanh tra, kiểm tra trên địa bàn. Theo phản ánh từ một số địa phương, Chi cục Khai thác và Bảo vệ nguồn lợi thủy sản có chức năng quản lý nhà nước như lực lượng kiểm ngư, nhưng không được giao chức năng kiểm ngư, trong khi đó lực lượng kiểm ngư hiện nay mới được tổ chức ở 2 cấp Trung ương và cấp vùng, dẫn đến thiếu hụt hoạt động kiểm ngư tại nhiều địa phương, xảy ra tình trạng buông lỏng thanh tra, kiểm tra các hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại địa phương, cơ sở.
1.4. Công tác cán bộ của cơ quan thanh tra bộ, thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành
Trong thực tiễn hiện nay của các cơ quan thanh tra bộ, thanh tra sở, câu chuyện thiếu nhân sự để thực hiện nhiệm vụ thanh tra là phổ biến, đặc biệt trong hoàn cảnh sự phát triển không ngừng của đối tượng thanh tra chuyên ngành do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Vấn đề đội ngũ nhân sự chưa đáp ứng về chuyên môn, khó đảm bảo để thực hiện nhiệm vụ thanh tra có tính chuyên môn cao, nhất là những lĩnh vực có tính công nghệ cao như công nghệ thông tin, đóng tàu, xây dựng công nghiệp ... cần thiết có cơ chế thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao cho công tác thanh tra, đặc biệt với thanh tra chuyên ngành. Luật hiện hành có cơ chế cho cộng tác viên thanh tra, nhưng có một khoảng cách lớn về thẩm quyền giữa thanh tra viên và cộng tác viên, gây khó khăn cho sự chủ động trong công tác của các cộng tác viên khi tham gia hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, việc huy động nhân lực có chuyên môn sâu với những lĩnh vực có chuyên môn cao cấp bằng mệnh lệnh hành chính trưng tập là điều không dễ dàng, cần có cơ chế đặc thù để phát huy ý thức trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp của nguồn nhân lực này. Ngoài ra, việc luân chuyển cán bộ thanh tra sang cơ quan khác cũng còn tuỳ tiện, gây không rất ít khó khăn cho hoạt động của các cơ quan thanh tra. Qua khảo sát thực tế ở cấp sở và cấp huyện có nơi chỉ có ba cán bộ làm công tác thanh tra. Việc luân chuyển cán bộ thanh tra theo quy định pháp luật hiện hành cũng khó khăn cho việc đào tạo cán bộ có kinh nghiệm trong các lĩnh vực chuyên môn.
Đồng thời, với các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, sau khi Luật Thanh tra có hiệu lực, việc sắp xếp lại tổ chức, cán bộ, thanh tra viên ở các tổng cục, cục, chi cục được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, trừ thanh tra bộ, thanh tra sở, thì toàn bộ hệ thống thanh tra chuyên ngành thuộc các tổng cục, cục thuộc bộ, cục thuộc tổng cục, chi cục thuộc sở, chi cục thuộc cục, của các cơ quan quản lý nhà nước bị giải thể. Các thanh tra viên tại các tổng cục, cục, chi cục được chuyển đổi thành công chức thanh tra chuyên ngành. Điều này cũng gây lãng phí nguồn nhân lực có kiến thức, kỹ năng trong thanh tra chuyên ngành.
2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành
Thứ nhất, thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành tại cấp tổng cục, cục tập trung vào những lĩnh vực thực sự cần thiết cho yêu cầu quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, tránh dàn trải, làm “phình” bộ máy. Trước mắt thành lập tại một số lĩnh vực như Tài nguyên & Môi trường, Tài chính, Giao thông, Nông nghiệp & Phát triển nông thôn, Xây dựng, Công thương… đồng thời có quy định mở như giao quyền cho Thủ tướng Chính phủ bổ sung khi có yêu cầu cần thiết từ thực tế là đúng đắn và phù hợp.
Nhưng, đối với các tổng cục, cục không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng vẫn cần thiết duy trì hình thức cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành như Luật hiện hành để đáp ứng nhiệm vụ được giao của các đơn vị này và giảm áp lực công việc lên thanh tra bộ như Dự thảo Luật đang quy định. Tuy nhiên, việc quy định về bộ phận tham mưu của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cần được cân nhắc xây dựng để đảm bảo sự thống nhất, phát huy tốt nhất vai trò của các cơ quan này.
Thứ hai, thống nhất giao nhiệm vụ thanh tra hành chính cho các cơ quan thanh tra tổng cục, cục để phục vụ chức năng tham mưu, giúp bộ trưởng quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật. Đối với các tổng cục, cục không tổ chức cơ quan thanh tra chuyên ngành giao nhiệm vụ thanh tra hành chính cho thanh tra bộ.
Để khắc phục từ thực tiễn chồng chéo, không phân định rõ ràng về thẩm quyền các cơ quan thanh tra hiện này, cần làm rõ phạm vi thẩm quyền thanh tra theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thanh tra theo ngành lĩnh vực (Bộ, Tổng cục, Cục, Sở). Cần nghiên cứu quy định rõ cấp nào thanh tra cấp đó và với phạm vi, đối tượng nhất định, không chồng chéo giữa các cấp thanh tra với nhau, giữa thanh tra theo cấp hành chính với thanh tra chuyên ngành. Quy định hiện nay, việc chồng chéo là khó tránh khỏi, ví dụ: Thanh ra Chính phủ có thể thanh tra tất cả các đối tượng thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ từ trung ương đến địa phương; Thanh tra Bộ có thể thanh tra đối với đối tượng thuộc phạm vi quản lý của tổng cục, cục, sở; Thanh tra tỉnh có thể thanh tra các đối tượng trên địa bàn thuộc phạm vi thanh tra của Thanh tra Bộ.
Thứ ba, quy định linh hoạt về chức danh làm công tác thanh tra chuyên ngành và có cơ chế khuyến khích với các chức danh này.
Trong các cơ quanh thanh tra chuyên ngành, đội ngũ thanh tra viên được đào tạo, bổ nhiệm, cấp thẻ nghiệp vụ là lực lượng chủ đạo và nòng cốt.
Trong thực tế, thanh tra chuyên ngành ngoài việc tuân thủ pháp luật chuyên ngành theo các quy định của pháp luật Việt Nam, còn tuân thủ các tiêu chuẩn chuyên môn kỹ thuật chuyên ngành và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, có một lực lượng các chuyên gia, kỹ sư, chuyên viên đặc thù là người có trình độ chuyên môn sâu, có kinh nghiệm, kỹ năng quản lý, vận hành hệ thống bảo đảm an toàn, an ninh chuyên ngành. Đây là lực lượng cần thiết cho các hoạt động thanh tra chuyên ngành. Hiện này, chúng ta đang sự dụng cơ chế cộng tác viên thanh tra. Nhưng để thực sự phát huy vai trò của họ trong công tác thanh tra cần thiết trao cho họ vị thế như thanh viên để có thể tác nghiệp tốt nhất trong công tác thanh tra.
Cần quy định linh hoạt như bổ sung các chức danh thực hiện thầm quyền thanh tra chuyên ngành, ngoài thanh tra viên chuyên trách có thanh tra viên kiệm nhiệm, thanh tra viên ủy quyền. Dự thảo Luật quy định có tính định hướng về các cơ chế bổ sung các chức danh này để trao quyền tiếp tục hoàn thiện ở các văn bản dưới luật. Ngoài ra, cần xây dựng cơ chế tài chính cho hoạt động thanh tra chuyên ngành, trong đó có kinh phí chi trả cho việc ủy quyền thanh tra, hợp đồng hành chính để hỗ trợ họ; quy định về chế độ phụ cấp, bồi dưỡng cũng như việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra theo yêu cầu của ngành thanh tra./.
Ths. Lê Ngọc Hưng
Học viện Hành chính Quốc gia
Chú thích:
(1) Nguyễn Thị Hải Yến, bài đăng Chuyên trang Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo, ngày 06/10/2017, http://thanhtra.moet.gov.vn/chi-tiet-tin/-/view-article/1/1496050452792/1507194153869;
(2) Giáo trình Lý luận pháp luật thanh tra, Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb Bách Khoa Hà Nội 2012, tr 113;
(3) Nghị định số 57/2013 NĐ-CP ngày 31/5/2013 về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải;
(4) Nghị định 17/2014/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngoại giao;