Vai trò đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước thông qua người đại diện

Do đặc điểm của các doanh nghiệp có vốn nhà nước hiện nay có nhiều đầu mối thực hiện quyền nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, dẫn đến tính hiệu lực giám sát của chủ sở hữu không hiệu quả. Vì vậy, cần phải tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu nhà nước một cách rõ ràng.

Trước hết, chủ sở hữu vốn nhà nước thực hiện tiếp nhận vốn và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu thông qua việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn tương ứng với phần vốn đầu tư của mình tại doanh nghiệp như là một cổ đông theo các quy định của pháp luật và quy định điều lệ của doanh nghiệp. Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp sẽ do chủ sở hữu ủy quyền người đại diện tham gia hội đồng quản trị (HĐQT) và ban lãnh đạo doanh nghiệp quyết định. Chủ sở hữu có quyền góp vốn, tài sản với các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước để liên doanh, liên kết. Đồng thời, có quyền chủ động quyết định đầu tư thêm vốn, bán vốn tại các doanh nghiệp nhận chuyển giao từ các bộ, cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định của pháp luật hiện hành; chủ động lựa chọn các hình thức đầu tư tại các doanh nghiệp được thỏa thuận mua lại cổ phần vốn góp… đảm bảo các quyền và lợi ích của Nhà nước.

Chủ sở hữu đại diện vốn nhà nước sử dụng nguồn vốn kinh doanh để thực hiện đầu tư vào các dự án, lĩnh vực, ngành nghề trên cơ sở đảm bảo các nguyên tắc: Tuân thủ theo quy định của pháp luật hiện hành, phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển của chủ sở hữu đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Chủ sở hữu cũng có quyền nhận ủy thác các nguồn vốn đầu tư từ Nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong, ngoài nước; được thành lập, tham gia góp vốn thành lập công ty con, công ty liên kết (bao gồm cả các công ty quản lý quỹ, quỹ đầu tư); sau khi được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận về chủ trương; thực hiện các quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu đối với các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà chủ sở hữu nắm giữ 100% vốn điều lệ; quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với phần vốn chủ sở hữu đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên theo quy định của pháp luật.

Như vậy, chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp đa dạng dưới nhiều hình thức, việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp sẽ phát sinh vấn đề ủy quyền người đại diện vốn. Để hiểu rõ vai trò và việc ủy quyền người đại diện vốn điều đầu tiên cần phải xác định ai là người có quyền quyết định đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp. Chính phủ được giao thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, đồng thời Chính phủ cũng trực tiếp ra quyết định đầu tư vốn vào doanh nghiệp và rút vốn ra khỏi doanh nghiệp. Việc quyết định đầu tư các doanh nghiệp thuộc ngành hoặc địa phương thực hiện theo cơ chế ủy quyền. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền quyết định đầu tư cho người đứng đầu, đầu mối chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp như bộ chủ quản, hoặc cơ quan chuyên trách về quản lý vốn nhà nước hoặc công ty đầu tư vốn nhà nước (sau đây gọi là người đại diện vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp thứ nhất theo sự ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ).

Người đại diện vốn nhà nước thứ nhất lại tiếp tục ủy quyền cho các đại diện vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Điều này có nghĩa là hình thành nên một đội ngũ cán bộ thay mặt Nhà nước làm đại diện vốn nhà nước đầu tư hoạt động kinh doanh tại doanh nghiệp. Đồng thời, đội ngũ cán bộ này phải có kiến thức về ngành nghề mà doanh nghiệp kinh doanh am hiểu thị trường và sẽ tham gia quản trị hoạt động của doanh nghiệp tùy theo tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Như vậy, ở đây sẽ phát sinh cơ chế ủy quyền, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho người đại diện vốn nhà nước thứ nhất, người đại diện vốn thứ nhất lại ủy quyền cho người trực tiếp làm đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Tuy nhiên, việc ủy quyền có thể xảy ra trường hợp xung đột về mục tiêu giữa chủ sở hữu và người quản lý, hiện tượng này được hiểu là khi một doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được quản lý bởi một nhà quản lý chuyên nghiệp thì nhà quản lý có thể hành động theo những mục tiêu riêng khác, thậm chí đi ngược lại mục tiêu và lợi ích của chủ sở hữu nhà nước tình trạng này xuất hiện ở những doanh nghiệp có sự tách rời giữa người quản lý điều hành và người sở hữu doanh nghiệp nhưng lại thiếu các cơ chế giám sát, kiểm soát thích hợp. Người quản lý điều hành đại diện cho chủ sở hữu thực hiện quyền quản lý và kiểm soát doanh nghiệp nhưng không hướng đến mục tiêu của chủ sở hữu doanh nghiệp, hoặc lạm dụng ủy quyền để thực hiện các hành vi tư lợi, gây thiệt hại cho doanh nghiệp và chủ sở hữu. Trước thực tế thất thoát nguồn vốn, hoạt động kinh doanh kém hiệu quả tại nhiều doanh nghiệp có sự tham gia của vốn nhà nước, một câu hỏi cần được trả lời là những ai phải chịu trách nhiệm về thực trạng này? Làm thế nào để nâng cao vai trò người đại diện vốn nhà nước tại các doanh nghiệp quản lý, bảo toàn vốn nhà nước và không ngừng nâng cao hiệu quả vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là một vấn đề lớn mà không thể sớm giải quyết ngay được.

Thực trạng vấn đề người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay

Mặc dù có quy định về người đại diện nhằm hạn chế những xung đột lợi ích song quá trình thực hiện vấn đề này đã nảy sinh những vướng mắc và tồn tại, hạn chế cụ thể:

 Thứ nhất, chính sách đối với người đại diện là công chức nhà nước chưa được giải quyết một cách rõ ràng, quyền lợi và nghĩa vụ của người đại diện chưa thực sự gắn kết với sự phát triển của doanh nghiệp tại một số doanh nghiệp dẫn đến việc phối hợp của người đại diện trong thực hiện quyền cổ đông nhà nước chưa tốt, chế độ đãi ngộ cho những người đại diện kém hấp dẫn, chưa tương xứng với công sức mà họ bỏ ra. Hiện nay, theo quy định cho phép người đại diện vốn nhà nước tại các doanh nghiệp được hưởng thù lao. Tuy nhiên thù lao là doanh nghiệp chịu trách nhiệm trả cho người đại diện vốn nhà nước khi đảm nhận chức vụ lãnh đạo tại doanh nghiệp như tham gia vào HĐQT, ban kiểm soát, còn về phía chủ sở hữu người đại diện không nhận được khoản thù lao này.

 Thứ hai, tại một số doanh nghiệp lãnh đạo và người đại diện không ủng hộ việc bán vốn nhà nước tại doanh nghiệp do mất quyền đại diện, không tích cực phối hợp với chủ sở hữu và công ty chứng khoán triển khai bán vốn, thậm chí bất hợp tác, kéo dài thời gian bán vốn, nguyên nhân tồn tại bất cập trong chính sách đó là những người đại diện không được hưởng lương hay thưởng khi làm đại diện vốn và có trường hợp người đại diện không sở hữu một tỷ lệ nào trong doanh nghiệp, do đó những người này sẽ có khả năng “thất nghiệp” cao sau thoái vốn. Khi đó, nếu doanh nghiệp có nhu cầu tiếp tục thực hiện hợp đồng lao động hưởng lương như người lao động bình thường và trường hợp các cổ đông mới không sử dụng nữa thì người đại diện sẽ bị chấm dứt hợp đồng. Đó là lý do dẫn tới nhiều người đại diện không ủng hộ việc chủ sở hữu thoái vốn, dẫn tới nhiều vấn đề nảy sinh ảnh hưởng đến tốc độ thoái vốn của doanh nghiệp.

Thứ ba, tuy Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 đặt ra nhiều yêu cầu chặt chẽ, đòi hỏi sự can thiệp sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn vào doanh nghiệp và có quy định rõ quyền và trách nhiệm của người đại diện như: Tất cả các vấn đề được thảo luận và quyết định tại đại hội đồng cổ đông của doanh nghiệp, các vấn đề phát sinh… người đại diện vốn đều phải báo cáo và xin ý kiến chủ sở hữu theo quy định của Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán... Tuy nhiên, có những vấn đề mang tính cấp thiết cần phải xử lý ngay, song theo quy định, người đại diện phải chờ xin ý kiến của chủ sở hữu cổ đông nhà nước, điều này có thể làm chậm việc ra quyết định và mất đi cơ hội đầu tư của doanh nghiệp.

Thứ tư, còn có những trường hợp người đại diện không báo cáo đầy đủ, lấy ý kiến của chủ sở hữu trước khi biểu quyết tại các cuộc họp hội đồng quản trị hoặc đại hội đồng cổ đông. Một số người đại diện vẫn nhận thức rằng đã được bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố cử làm đại diện thì có toàn quyền quyết định mọi vấn đề liên quan đến quyền cổ đông nhà nước, không cần xin ý kiến cơ quan chủ sở hữu vốn. Các đề xuất của người đại diện đôi khi thiên lệch vì lợi ích tập thể lãnh đạo doanh nghiệp hoặc người lao động, không xuất phát từ lợi ích của chủ sở hữu. Có những trường hợp người đại diện biểu quyết mà không xin ý kiến của chủ sở hữu hoặc biểu quyết khác ý kiến của chủ sở hữu, không đảm bảo quyền lợi của Nhà nước như: Phát hành cho cổ đông hiện hữu nhưng không phát hành cho chủ sở hữu làm giảm tỷ lệ vốn nhà nước, phát hành cổ phần cho đối tượng khác theo giá thấp hơn giá thị trường làm giảm lợi nhuận doanh nghiệp, quyết định đầu tư lớn không đúng thủ tục... nhiều người đại diện đặt quyền lợi cá nhân, quyền lợi tập thể lên trên quyền lợi của nhà nước, những vấn đề ảnh hưởng đến quyền lợi cá nhân thì chống đối, lạm dụng quyền hạn trục lợi riêng, gây mâu thuẫn nội bộ, bè phái làm ảnh hưởng lớn đến doanh nghiệp và quyền lợi cổ đông.

Hiện nay, tại một số bộ, ngành những người đại diện kiêm nhiệm là cán bộ của các bộ, ngành, địa phương do không trực tiếp quản lý doanh nghiệp nên đa số không nắm rõ tình hình hoạt động của doanh nghiệp và không phát huy được vai trò của mình, thậm chí ở một số doanh nghiệp người đại diện không thể hiện tốt vai trò của cổ đông nhà nước, không có nhiều hỗ trợ thiết thực đối với doanh nghiệp, chưa thực sự là người bảo vệ quyền lợi trực tiếp của chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ năm, việc trao quyền cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp quá lớn và chế độ báo cáo, xin ý kiến trước khi biểu quyết những vấn đề quan trọng của doanh nghiệp chưa được quy định cụ thể; song song đó việc kiểm tra giám sát hạn chế, không thường xuyên trao đổi thông tin, hoặc việc trao đổi thông tin chỉ mang tính chất có lệ, nên việc cảnh báo, phòng ngừa rủi ro trong quá trình hoạt động của nhiều doanh nghiệp không phát huy được hiệu quả. Thực tế vẫn xảy ra tình trạng người đại diện tự chủ động biểu quyết các vấn đề trọng yếu mà không xin ý kiến của chủ sở hữu dẫn đến gây thất thoát nguồn vốn cho Nhà nước (như trường hợp của Vinashin, Vinalines, Tập đoàn tài chính Dầu khí quốc gia). Mặc dù Luật Quản lý vốn và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014  có quy định trách nhiệm và quyền hạn của người đại diện, song chỉ mang tính chất ở phạm vi quyền và trách nhiệm chưa có tính ràng buộc… Do đó khi xảy ra sai phạm gây thiệt hại cho Nhà nước thì chưa có cơ chế hữu hiệu để buộc người đại diện bồi thường thiệt hại cho Nhà nước, thiếu tính áp dụng kỷ luật đối với người đại diện, trường hợp có thể đưa ra tòa khởi kiện nhưng sẽ mất rất nhiều thời gian gây xáo trộn trong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và đồng thời cũng mất khá nhiều thời gian phải kiện toàn lại bộ máy nhân sự thay thế. Nếu không có quy định và tính trách nhiệm bắt buộc với người đại diện có thể tạo tiền lệ không tốt cho những người tiền nhiệm tiếp theo.

Một số giải pháp nâng cao trách nhiệm người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Từ những bất cập về vấn đề người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp nêu trên, cần có những quy định cụ thể thiết thực, quy định rõ nhiệm vụ của người đại diện vốn gắn với kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và bảo toàn vốn nhà nước tại doanh nghiệp cụ thể:

Một là, áp dụng thống nhất về tiêu chuẩn người đại diện sở hữu cổ phần nhà nước tại doanh nghiệp để thực hiện các quyền và nghĩa vụ cổ đông; tăng thẩm quyền và trách nhiệm của người đại diện sở hữu và quản lý cổ phần nhà nước ở doanh nghiệp việc lựa chọn số người trực tiếp quản lý phần vốn nhà nước tùy thuộc vào tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhưng cần tránh tình trạng độc quyền (chọn 1 người) đồng thời phải giám sát, theo dõi thường xuyên, nếu không đảm bảo yêu cầu cần phải thay thế ngay, đồng thời cần xác định rõ cơ chế phối hợp giữa những người quản lý trực tiếp phần vốn nhà nước, tránh trường hợp các cá nhân quản lý trực tiếp phần vốn của Nhà nước có ý kiến biểu quyết khác nhau nhằm đảm bảo lợi ích thống nhất của cổ phần nhà nước.

Hai là, tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa người đại diện vốn nhà nước đồng thời nâng cao nhận thức và chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộ đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng như đưa ra những ràng buộc liên quan đến nghĩa vụ và trách nhiệm của họ đối với doanh nghiệp, cần có hợp đồng giữa chủ sở hữu vốn nhà nước và các đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước để có chế tài thưởng phạt thù lao với người đại diện rõ ràng tránh xảy ra hiện tượng người đại diện vốn không tuân thủ theo chỉ đạo của chủ sở hữu trong các kỳ họp đại hội cổ đông cũng như nắm bắt tình hình hoạt động kinh của doanh nghiệp. Đồng thời để tránh xảy ra xung đột lợi ích giữa người quản lý doanh nghiệp và chủ sở hữu ở đây là Nhà nước cần phải có cơ chế xử lý vấn đề này thông qua hệ thống lương thưởng và cơ chế trách nhiệm gắn với chế tài xử phạt. Chế tài xử phạt nghiêm minh thì mới nâng cao được hiệu quả vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Ba là, kiện toàn hành lang pháp lý về hoạt động giám sát của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thông qua các cơ quan quản lý nhà nước, phân cấp đối tượng giám sát và đánh giá theo từng nội dung phù hợp. Cụ thể đối với người giữ chức danh đại diện trực tiếp tại doanh nghiệp, ngoài xác định rõ trách nhiệm và phạm vi quản lý vốn của người đại diện vốn nhà nước và quy định rõ thẩm quyền, đầu mối, trách nhiệm trong việc phát hiện, xử lý các sai phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Vì vậy, việc giám sát của chủ sở hữu là cần thiết, giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước phát hiện ngăn ngừa các vụ việc vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát nội bộ và yêu cầu người đại diện định kỳ phải có trách nhiệm báo cáo tình hình hoạt động kinh doanh của đơn vị, có ý kiến đánh giá cụ thể và nhận diện được các rủi ro để từ đó có các biện pháp phòng ngừa thiết thực.

Bốn là, ngoài việc yêu cầu người đại diện định kỳ báo cáo tình hình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp cần phải thành lập ban kiểm soát nội bộ để kiểm tra phát hiện hành vi vi phạm. Chủ sở hữu cần xây dựng quy chế phối hợp với các cơ quan tư pháp như công an, tòa án, viện kiểm sát để nắm bắt và theo dõi tình hình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Vì đây là các cơ quan có quyền khởi tố, truy tố trước những hành vi vi phạm xảy ra và có vai trò hết sức to lớn trong việc bảo đảm pháp chế và kỷ luật của nhà nước. Trường hợp người đại diện gây hậu quả nghiêm trọng thất thoát vốn nhà nước thì việc truy cứu trách nhiệm sẽ được xử lý kịp thời.

 Năm là, về quyền thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước thông qua ủy quyền người đại diện, hiện nay, địa vị pháp lý, trách nhiệm, quyền lợi của người đại diện phần vốn nhà nước chưa rõ ràng; chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với người đại diện còn bất cập, chưa có hướng dẫn cụ thể, cơ chế trao quyền đôi khi còn chưa phù hợp như việc người đại diện thay mặt chủ sở hữu có ý kiến tại doanh nghiệp trong các cuộc họp mà không có thêm bất kỳ quan điểm nào, điều này khiến người đại diện không thực sự thực hiện theo đúng chức năng đại diện mà giống như một người thu thập thông tin và “người phát ngôn”. Mặt khác, một số trường hợp đánh giá khen thưởng người đại diện ngang bằng như đối với cán bộ nhà nước kiêm nhiệm nhưng không trực tiếp điều hành tại doanh nghiệp dẫn đến sự thiếu công bằng trong công tác đánh giá người đại điện./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Benjamin Coriat, Oliver Weinstein (2011), Patent regimes, firms and commodification of knowledge.

2. Trần Việt Lâm (2013), Lý thuyết người đại diện, lý thuyết trò chơi và bài toán người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Tạp chí Kinh tế và Phát triển, số 198.

3. Timothy J.Besley, Maitreesh Ghatak (2014), Solving Agency Problems:Intrinsic Motivation,Incentives, and Productivity.

4. Nghị định số 159/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ về quản lý người giữ chức danh, chức vụ và người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp