Thanh tra Việt Nam - Tin tức cập nhật trong ngày

Với sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 hệ thống các quy định về cán bộ, công chức nói chung, về kỷ luật cán bộ, công chức nói riêng đã được hoàn thiện một bước, góp phần xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạm, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng trong sạch, vững mạnh.

Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thực hiện, một số quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 về kỷ luật cán bộ, công chức đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập. * Về đối tượng được miễn trách nhiệm kỷ luật: Trường hợp cán bộ, công chức được miễn trách nhiệm theo quy định tại Điều 77 Luật Cán bộ, công chức chưa khái quát hết được các trường hợp mà cán bộ, công chức được miễn trách nhiệm trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ được giao. Trong các quy định của pháp luật hiện hành có đề cập đến sự kiện bất khả kháng với nghĩa là: “sự kiện xảy ra một cách khách quan không thế lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép”. Trong trường hợp này, người cán bộ, công chức không có lỗi, do đó, không thể truy cứu trách nhiệm kỷ luật với họ.

Ngoài ra, còn có trường hợp phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết, mất năng lực hành vi dân sự cũng cần được miễn trách nhiệm. Tuy nhiên, những trường hợp này lại không được đề cập trong Luật. Trong văn bản quy định chi tiết cần phải quy định rõ ràng hơn những trường hợp thuộc về “bất khả kháng”.

* Về các hình thức kỷ luật

Về quy định cán bộ bị thôi việc tại Khoản 3 Điều 78 của Luật quy định:

“3. Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị thôi việc”.

Theo đó, “bị thôi việc” là hậu quả bất lợi mà cán bộ phải gánh chịu khi thực hiện hành vi phạm tội bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo. Nếu so sánh quy định này với Khoản 3 Điều 79 về các hình thức kỷ luật của công chức, thì có thể hiểu bị thôi việc là hình thức kỷ luật. Tuy nhiên, đây không phải là một trong bốn hình thức kỷ luật đối với cán bộ được quy định trong Khoản 1 Điều 78.

Về hình thức kỷ luật giáng chức đối với công chức.

Điều này cũng cần phải làm rõ hơn trong các văn bản hướng dẫn. Luật Cán bộ, công chức giải thích: “Giáng chức là việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị hạ xuống chức vụ thấp hơn”. Với quy định này Luật chưa trù liệu hết các hệ quả pháp lý đối với trường hợp giáng chức. Trường hợp công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị giáng chức sẽ bị hạ xuống mấy cấp chức vụ? Hơn nữa, khi các chức vụ, lãnh đạo quản lý trong một cơ quan nhà nước đã được bố trí đầy đủ và đúng định mức theo quy định của pháp luật thì bố trí công vụ đối với cán bộ lãnh đạo bị giáng chức như thế nào?

Bên cạnh đó, nếu công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhưng chỉ là cấp phó thì giáng chức đến chức vụ nào? Ví dụ, giáng chức phó trưởng phòng một phòng thuộc sở thì có thể xuống chức vụ trưởng phòng thuộc UBND cấp huyện được không?

* Về thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật

Về thời hiệu xử lý kỷ luật:

Theo Khoản 1 Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008: “Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm”. Việc tính thời hiệu trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ, công chức không có dấu hiệu tội phạm thì theo quy định là hoàn toàn hợp lý. Nhưng nếu hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm thì cần phải xem xét lại việc quy định thời hiệu này. Hãy thử xem xét đến hai trường hợp sau đây:

Thứ nhất, hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu của tội phạm nên đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật. Trường hợp này, nếu thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ vụ việc do người ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án chuyển sang chưa quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm thì việc xử lý kỷ luật không có vấn đề gì phải bàn nhưng nếu đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm xảy ra thì việc xử lý kỷ luật có được tiến hành hay không? Tình huống này chưa được quy định rõ trong Điều 80.

Thứ hai, hành vi vi phạm của cán bộ, công chức là hành vi tội phạm và bị tòa kết án. Khi xác định hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật phải chờ kết luận cuối cùng của cơ quan tố tụng hình sự mới có thể tiến hành kỷ luật. Vì vậy, nếu quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự kéo dài do tính chất phức tạp của vụ việc thì không ít trường hợp khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Nếu thời hiệu xử lý kỷ luật được quy định như Điều 80 của Luật hiện nay thì trường hợp này cũng không thể xử lý kỷ luật cán bộ, công chức được. Tuy nhiên, việc không xử lý kỷ luật như vậy là vừa không hợp lý, vừa không phù hợp với chính các quy định trong Luật. Khoản 3 Điều 79 quy định “Công chức bị tòa kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật” cho thấy khi công chức phạm tội bị Toà án phạt tù không cho hưởng án treo thì phải bị kỷ luật bằng hình thức cao nhất với những hậu quả thực tế rất nặng nề. Vậy nên, nếu thời hiệu xử lý kỷ luật luôn là 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật thì có thể xảy ra 2 trường hợp áp dụng pháp luật khác nhau: Một là, khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực mà chưa quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật thì công chức vừa bị phạt tù, vừa bị buộc thôi việc. Hai là, nếu đã qua 24 tháng thì công chức chỉ bị phạt tù mà thôi. Sự khác nhau về hậu quả pháp lý này không phải do lỗi của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền chậm trễ thực hiện nhiệm vụ. Trong nhiều trường hợp, quá trình truy cứu trách nhiệm kéo dài phản ánh phần nào tính chất phức tạp của vụ việc, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Vì vậy, nếu chỉ vì việc truy cứu trách nhiệm hình sự kéo dài mà dẫn đến việc không xử lý kỷ luật có thể mâu thuẫn với nguyên lý chung là hành vi vi phạm có mức độ nguy hiểm càng cao cho xã hội thì thời hiệu truy cứu trách nhiệm pháp lý càng dài. Hơn nữa, quy định này có thể tạo kẽ hở cho người vi phạm pháp luật lợi dụng. Chẳng hạn, cán bộ, công chức bị Tòa án kết án cố tình kháng cáo ngay cả khi họ thấy rằng bản án, quyết định sơ thẩm hoàn toàn đúng đắn, buộc Tòa án phải giải quyết lại vụ án theo thủ tục phúc thẩm chỉ với mục đích kéo dài thời gian để hết thời hiệu xử lý kỷ luật.

Về thời hạn xử lý kỷ luật:

Cách tính thời hạn theo quy định tại Khoản 2 Điều 80 cũng có nhiều điểm đáng bàn. Nếu hành vi vi phạm đơn thuần là hành vi vi phạm kỷ luật thì việc xem xét kỷ luật là công việc chủ yếu của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Lúc này, thời hạn xử lý kỷ luật tính từ khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật đến khi có quyết định xử lý kỷ luật là hoàn toàn xác đáng. Tuy nhiên, nếu hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm hoặc là hành vi phạm tội như đã nêu ở trên thì việc xem xét kỷ luật cán bộ, công chức không còn là quyền chủ động hoàn toàn của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nữa. Hơn nữa khi hành vi vi phạm bị đưa ra xem xét theo thủ tục tố tụng hình sự thì thường quá trình này chiếm khá nhiều thời gian trước khi được chuyển sang cho cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Không ít trường hợp khi cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ hoặc nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì đã quá thời hạn 2 tháng (thậm chí là 4 tháng) kể từ khi phát hiện hành vi vi phạm. Vì Điều 80 Luật Cán bộ, công chức không có quy định ngoại lệ nên những trường hợp như vậy sẽ không được phép tiến hành việc xử lý kỷ luật. Lẽ dĩ nhiên, việc không xem xét xử lý kỷ luật trong trường hợp này là không hợp lý.

* Về các quy định khác liên quan đến cán bộ, công chức bị kỷ luật.

Khoản 1 Điều 82 của Luật Cán bộ, công chức quy định: “Cán bộ, công chức bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian nâng lương bị kéo dài 6 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực, nếu bị giáng chức, cách chức thì thời gian nâng lương kéo dài 12 tháng kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực”. Việc kéo dài thời gian nâng lương được hiểu như hậu quả bất lợi mang tính chất kinh tế bổ sung mà cán bộ, công chức vi phạm kỷ luật phải gánh chịu khi bị áp dụng hình thức kỷ luật nhất định. Để đảm bảo công bằng thì lẽ dĩ nhiên các cán bộ, công chức bị kỷ luật cùng một hình thức sẽ bị áp dụng hậu quả mang tính bổ sung như nhau. Tức là cả cán bộ, công chức bị khiển trách, cảnh cáo đều bị kéo dài thời gian nâng lương 12 tháng so với thời hạn nâng lương khi không có vi phạm kỷ luật. Song, quy định nói trên có thể gây ra cách hiểu hoàn toàn khác. Lý do là thời gian nâng lương bị kéo dài (6 tháng hoặc 12 tháng) được quy định là tính từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực pháp luật. Có thể diễn giải cách hiểu này như sau: Giả sử một công chức bị cách chức, nếu thời điểm quyết định cách chức có hiệu lực trùng với thời điểm đến hạn nâng lương bình thường thì công chức đó phải đợi 12 tháng nữa mới được nâng lương; nếu thời điểm quyết định cách chức có hiệu lực xảy ra trước kỳ hạn nâng lương 4 tháng thì công chức đó phải đợi 8 tháng sau kì hạn nâng lương bình thường mới được nâng lương; nếu thời điểm quyết định cách chức có hiệu lực xảy ra trước kỳ hạn nâng lương quá 12 tháng thì đến kỳ hạn nâng lương bình thường, công chức đó vẫn được nâng lương (vì đã quá 12 tháng kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực). Cách hiểu này rất phù hợp với nội dung được thể hiện trong Khoản 1 Điều 82 nhưng rõ ràng không đúng với tinh thần của Luật.

Để hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu quản lý ngày càng đa dạng, phức tạp ở nước ta hiện nay, các quy định có liên quan của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cần được sửa đổi theo hướng sau:

Một là, cần sửa đổi quy định về hình thức buộc thôi việc tại Khoản 3 Điều 78 của Luật.

Nên hiểu quy định này hàm ý đây là tình huống dẫn đến việc cán bộ bị bãi nhiệm nhưng vì việc bãi nhiệm không thể thực hiện ngay tại thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực trong khi việc ngừng giữ chức vụ, chức danh lại cần thực hiện ngay nên “đương nhiên bị thôi việc” có nghĩa là ngay khi bản án của Tòa án tuyên phạt tù giam không cho hưởng án treo có hiệu lực pháp luật thì cán bộ phải ngừng giữ chức vụ, chức danh dù chưa bị bãi nhiệm và sau đó cơ quan, tổ chức có thẩm quyền sẽ quyết định kỷ luật bằng hình thức bãi nhiệm. Nếu đây thực sự là ý mà nhà làm luật muốn thể hiện thì Khoản 3 Điều 78 cần quy định là “...trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì cán bộ đương nhiên bị bãi nhiệm và phải thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật"(1).

Hai là, cần sửa đổi quy định về hình thức kỷ luật giáng chức cụ thể hơn. Luật Cán bộ, công chức cần quy định: “Trong trường hợp công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị kỷ luật giáng chức không bố trí được chức vụ thấp hơn do đã bố trí đủ thì không bố trí nữa, nhưng người bị kỷ luật vẫn được hưởng phụ cấp chức vụ lãnh đạo cho đến hết nhiệm kỳ". Về mặt kỹ thuật xử lý, cần quy định, trước tiên cơ quan có thẩm quyền ra quyết định giáng chức; sau đó ra quyết định cho chức vụ mới và được bảo lưu phụ cấp chức vụ lãnh đạo (phụ cấp của chức vụ sau khi bị giáng chức).

Bên cạnh đó, nếu công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhưng chỉ là cấp phó thì giáng chức đến chức vụ nào như ví dụ đã nêu thì Chính phủ nên đưa ra quy định không có hình thức kỷ luật giáng chức đối với chức vụ cấp phó thấp nhất trong hệ thống cơ quan hành chính sẽ hợp lý hơn mặc dù gây ra sự bất bình trong xử lý khi cấp trưởng thì có giáng chức còn cấp phó thì không (2).

Ba là, cần sửa đổi quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.

Trường hợp hành vi của cán bộ, công chức có dấu hiệu của tội phạm nên đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật thì Luật Cán bộ, công chức nên quy định: “Thời hiệu xử lý kỷ luật về hành vi vi phạm đã bị xem xét theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó đã có quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án, mà hành vi có dấu hiệu vi phạm kỷ luật là khoảng thời gian thích hợp kể từ khi cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền kỷ luật nhận được hồ sơ do cơ quan tố tụng chuyển sang”(3).

Mặt khác, thời hiệu xử lý kỷ luật trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ, công chức là hành vi phạm tội cũng không nên tính từ thời điểm có hành vi vi phạm mà tính từ thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực. Hoặc, trường hợp mặc nhiên coi đó là hành vi vi phạm chưa hết thời hiệu và chỉ cần quy định thời hiệu xử lý kỷ luật kể từ thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Hết thời hiệu đó, việc xử lý kỷ luật sẽ không được tiến hành nữa.

Bốn là, cần sửa đổi quy định thời hạn xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.

Trường hợp nếu hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm mà cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ hoặc nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì đã quá thời hạn 2 tháng (thậm chí là 4 tháng) kể từ khi phát hiện hành vi vi phạm (hết thời hạn xử lý kỷ luật) thì Luật Cán bộ, công chức nên quy định một ngoại lệ về thời hạn xử lý kỷ luật: Thứ nhất, trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi có dấu hiệu vi phạm kỷ luật thì thời hạn xử lý được tính từ thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền kỷ luật cán bộ, công chức nhận được hồ sơ vụ việc do cơ quan tố tụng hình sự chuyển sang; thứ hai là, trường hợp hành vi vi phạm là tội phạm bị kết án thì thời hạn xử lý kỷ luật được tính từ thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật.

Năm là, cần sửa đổi quy định về nâng lương đối với cán bộ, công chức bị kỷ luật

Để tránh hiểu lầm như bất cập đã phân tích, Khoản 1 Điều 82 Luật Cán bộ, công chức nên được sửa đổi như sau: “Cán bộ, công chức bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian nâng lương bị kéo dài 6 tháng; nếu bị giáng chức, cách chức thì thời gian nâng lương bị kéo dài 12 tháng. Kỳ hạn nâng lương bị kéo dài là kỳ hạn trong đó quyết định kỷ luật có hiệu lực”. Điều đó có nghĩa là trong mọi trường hợp thời gian kéo dài đều là khoảng thời gian được cộng thêm vào kỳ hạn nâng lương bình thường, việc xác định thời điểm có hiệu lực của quyết định kỷ luật chỉ để xác định việc kéo dài thời gian nâng lương được thực hiện trong kỳ hạn nâng lương nào.Ví dụ, nếu việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức được bắt đầu từ kỳ nâng lương trước nhưng đến kỳ nâng lương sau quyết định kỷ luật mới có hiệu lực thì thời gian nâng lương bị kéo dài ở kỳ nâng lương sau.

Việc tăng cường xử lý kỷ luật cán bộ, công chức vi phạm pháp luật có tính giáo dục răn đe rất cao đối với việc thực hiện nghĩa vụ của cán bộ, công chức. Vì thế khi cán bộ, công chức vi phạm pháp luật thì cần phải được xử lý kịp thời và nghiêm minh, chế tài được áp dụng tương thích với hành vi vi phạm. Điều đó chắc chắn góp phần rất quan trọng vào việc bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của cán bộ, công chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước trong thời kỳ mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước./.

-----------------------------

(1)Bùi Thị Đào (2010) “Một số vấn đề về kỷ luật cán bộ, công chức”, Tạp chí Luật học số 6/2010.

(2) Đỗ Thị Dung (2002) “Chế độ kỷ luật lao động, trách nhiệm vật chất trong Luật Lao động Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn”- luận văn thạc sỹ luật học.

(3) Bùi Thị Đào (2010) “Một số vấn đề về kỷ luật cán bộ, công chức”, Tạp chí Luật học số 6/2010.

Ths.NCS. Trần Văn Duy

Viện Từ điển học và Bách khoa thư Việt Nam - Viện Hàn lâm KHXH

CHV. Nguyễn Thị Hạnh

Phó Chi cục trưởng Chi cục THADS Quận Ba Đình - Hà Nội