Luật Thanh tra 2022 có sự thay đổi nhiều nội dung, thể hiện nhiều chính sách mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra. Với 8 chương và 118 điều, Luật Thanh tra có sự kế thừa những quy định còn phù hợp của Luật Thanh tra 2010 và bổ sung những quy định mới trên cơ sở tổng kết thực tiễn sâu sắc, toàn diện về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra. Trong các quy định mới, việc tiếp cận và quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra cũng như các chế định khác liên quan có ý nghĩa quan trọng, thể hiện yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ trong hoạt động thanh tra, là cơ chế quan trọng để bảo đảm tiến hành một cuộc thanh tra có chất lượng, hiệu quả và là cơ sở để thực hiện giám sát, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.

Điều 2 của Luật Thanh 2022 tra quy định, thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ khái niệm này cho thấy, “trình tự, thủ tục” thanh tra là nội dung quan trọng của hoạt động thanh tra, là phương thức và là cơ chế bảo đảm cho việc “xem xét, đánh giá, xử lý” đạt được các mục đích của hoạt động thanh tra. Do đó, Luật Thanh tra 2022 đã tiếp cận và quy định cụ thể trình tự, thủ tục thanh tra và các quy trình nghiệp vụ khác có liên quan như việc giám sát, thẩm định, lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, trưng cầu giám định…. Điều này cho thấy yêu cầu đối với hoạt động thanh tra ngày càng cao, đòi hỏi tính chuyên nghiệp, sự chặt chẽ và kiểm soát bởi luật, để bảo đảm việc tiến hành thanh tra tuân thủ đúng quy định, hạn chế tối đa ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra; khác với cơ chế trước kia trong Luật Thanh tra 2010 hay nhiều trình tự, thủ tục khác, thường được quy định ở văn bản dưới luật, như các thông tư, quyết định.

Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Lê Sỹ Bảy tại một buổi công bố Quyết định thanh tra. Ảnh PV

Theo quy định của Luật Thanh tra 2022, trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra bao gồm các bước: Chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra trực tiếp, kết thúc cuộc thanh tra. Ở mỗi bước, Luật quy định trình tự, thủ tục rất chặt chẽ để tiến hành một cuộc thanh tra từ thành lập đoàn thanh tra, thu thập thông tin, chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra trực tiếp, ra kết luận thanh tra. Đây chính là điểm quan trọng để phân biệt hoạt động thanh tra, dù là thanh tra hành chính hay chuyên ngành cũng phải được tiến hành bài bản, chuyên nghiệp, có thời kỳ, nội dung thanh tra phù hợp, khác với hoạt động kiểm tra được thực hiện thường xuyên, linh hoạt, nhằm kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật chuyên ngành, đáp ứng yêu cầu quản lý trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội.

Trước đây, theo Luật Thanh tra 2010, hoạt động thanh tra được thực hiện theo 03 hình thức, đó là thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất và thanh tra thường xuyên. Qua công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kết quả tổng kết việc thi hành Luật Thanh tra 2010 cho thấy, việc quy định hình thức thanh tra thường xuyên là không phù hợp với tính chất của hoạt động thanh tra do đây bản chất là hoạt động kiểm tra, được thực hiện thường xuyên bởi các chủ thể quản lý, là công cụ bảo đảm thực hiện các biện pháp quản lý nhà nước với tính chất nhanh chóng, kịp thời. Vì thế, nhiều quy định về hoạt động thanh tra không thể áp dụng được (chẳng hạn nguyên tắc công khai, việc ra quyết định thanh tra, công bố quyết định thanh tra, xác định đối tượng thanh tra, công bố kết luận thanh tra...). Do đó, trong quá trình đề xuất chính sách và xây dựng Luật Thanh tra 2022 đã phân định giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Hình thức thanh tra thường xuyên mà thực chất là kiểm tra đã không còn được quy định trong Luật Thanh tra 2022. Đây là sự thay đổi lớn về chính sách trong Luật Thanh tra, dẫn đến những thay đổi khác về thẩm quyền thanh tra, và nhất là về trình tự, thủ tục thanh tra. Tại Điều 46 của Luật, chỉ còn quy định 02 hình thức thanh tra là thanh tra theo kế hoạch hoặc thanh tra đột xuất. Theo đó, thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch thanh tra đã được ban hành; thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao.

Quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành là nội dung có nhiều sự tranh luận trong quá trình xây dựng Luật. Về cơ bản, khi không còn hình thức thanh tra thường xuyên, thì các cuộc thanh tra cần phải tuân thủ những trình tự, thủ tục bắt buộc. Các quy định này bảo đảm sự chặt chẽ, đầy đủ các bước cần tiến hành và hoạt động thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành cũng phải bảo đảm thực hiện. Giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành chỉ khác nhau về nội dung thanh tra, thanh tra hành chính thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước; thanh tra chuyên ngành thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý theo ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, vẫn còn có ý kiến cho rằng hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành cần có những sự khác biệt nhất định, nên dẫn đến trình tự, thủ tục tiến hành không giống nhau. Do đó, Luật Thanh tra 2022 đã quy định trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra hành chính tại Điều 49 và tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành tại Điều 50. Đối với cuộc thanh tra chuyên ngành, một số bước có thể không cần thực hiện để bảo đảm sự nhanh chóng, kịp thời của hoạt động thanh tra chuyên ngành. Trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra hành chính gồm (1) Chuẩn bị thanh tra, bao gồm các bước: Thu thập thông tin để chuẩn bị thanh tra; ban hành quyết định thanh tra; xây dựng và gửi đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo; thông báo về việc công bố quyết định thanh tra. (2) Tiến hành thanh tra trực tiếp, bao gồm các bước: Công bố quyết định thanh tra; thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu; kết thúc việc tiến hành thanh tra trực tiếp. (3) Kết thúc cuộc thanh tra, bao gồm các bước: Báo cáo kết quả thanh tra; xây dựng dự thảo kết luận thanh tra; thẩm định dự thảo kết luận thanh tra; ban hành kết luận thanh tra; công khai kết luận thanh tra. Đây là quy trình đầy đủ, chặt chẽ đã được quy định tại Thông tư số 06/2021/TT-TTCP và áp dụng thực hiện thống nhất với các cuộc thanh tra do các cơ quan thanh tra thực hiện, như Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra huyện. Một số bước có thể khó thực hiện đối với các cuộc thanh tra chuyên ngành do thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành triển khai do tính chất của các cuộc thanh tra này là kiểm tra như đã phân tích ở trên. Trong trình tự, thủ tục này, thẩm định dự thảo kết luận thanh tra là nội dung quan trọng, lần đầu được quy định chính thức trong Luật Thanh tra.

Đối với các cuộc thanh tra chuyên ngành, Luật Thanh tra quy định cụ thể các bước và có tính đến các yếu tố đặc thù của hoạt động này (do Luật Thanh tra 2022 vẫn còn quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành nên việc phân định giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra chuyên ngành chưa được triệt để như khi đề xuất chính sách trong dự thảo Luật do Chính phủ trình Quốc hội). Điều 50 của Luật quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành. Khâu chuẩn bị thanh tra bao gồm: Ban hành quyết định thanh tra; thông báo về việc công bố quyết định thanh tra, trừ trường hợp phát hiện hành vi vi phạm cần phải tiến hành thanh tra ngay thì không thông báo việc công bố quyết định thanh tra cho đối tượng thanh tra. Quy định này để bảo đảm phù hợp với hoạt động thanh tra chuyên ngành của thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, khi các hoạt động thanh tra chuyên ngành về cơ bản là những hoạt động kiểm tra, phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật chuyên ngành đang diễn ra. Luật cũng quy định điều khoản tùy nghi cho bước thu thập thông tin để chuẩn bị thanh tra trong trường hợp để bảo đảm việc thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, tránh chồng chéo, trùng lặp. Đây là bước không được quy định cứng trong Luật Thanh tra 2010, trên cơ sở yêu cầu thực tiễn của việc triển khai các Đoàn thanh tra lớn, nội dung phức tạp, cần có bước khảo sát, nắm tình hình để xác định đúng nội dung trọng tâm cần thanh tra trước khi ban hành quyết định thanh tra, bước này đã được quy định tại Thông tư số 06/2021/TT-TTCP và được chính thức đưa vào Luật Thanh tra 2022.

Khâu tiến hành thanh tra trực tiếp của các cuộc thanh tra chuyên ngành gồm: Công bố quyết định thanh tra, trừ trường hợp phát hiện hành vi vi phạm cần phải tiến hành thanh tra ngay thì việc công bố quyết định thanh tra có thể được thực hiện sau khi lập biên bản về hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra; trường hợp đối tượng thanh tra cố tình vắng mặt thì Trưởng đoàn thanh tra lập biên bản có xác nhận của UBND cấp xã và tiếp tục thực hiện thanh tra theo kế hoạch. Bước tiếp theo là thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu; xử phạt vi phạm hành chính trong quá trình thanh tra (nếu có); kết thúc việc tiến hành thanh tra trực tiếp. Khâu kết thúc cuộc thanh tra bao gồm: báo cáo kết quả thanh tra; xây dựng dự thảo kết luận thanh tra; thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, trừ trường hợp không cần thiết phải thẩm định như dự thảo kết luận thanh tra của Thanh tra sở, của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành... Bước tiếp theo của khâu này là ban hành kết luận thanh tra; công khai kết luận thanh tra.

Cả trình tự, thủ tục thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đều kết thúc ở khâu công khai kết luận thanh tra. Tuy nhiên, Luật Thanh tra 2022 không quy định cụ thể việc kết thúc hoạt động của Đoàn thanh tra, nên có thể coi khi công khai kết luận thanh tra thì đồng thời cũng kết thúc hoạt động của Đoàn thanh tra. Tại Điều 48 của Thông tư số 06/2021/TT-TTCP quy định cụ thể về kết thúc hoạt động của Đoàn thanh tra và của Trưởng đoàn thanh tra. Theo đó, trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày người ra quyết định thanh tra ký ban hành kết luận thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm tổ chức họp để kết thúc hoạt động của Đoàn thanh tra. Trưởng đoàn thanh tra kết thúc việc thực hiện nhiệm vụ sau khi kết luận thanh tra được công khai. Quy định này là phù hợp nhằm kết thúc quy trình tiến hành một cuộc thanh tra và xác định rõ chủ thể chính, quan trọng trong tiến hành cuộc thanh tra ấy là Đoàn thanh tra cũng kết thúc hoạt động.

Ngoài việc quy định cụ thể trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, Luật Thanh tra 2022 cũng quy định về trường hợp luật khác có quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành khác với quy định của Luật Thanh tra thì thực hiện theo quy định của luật đó. Trường hợp để đáp ứng yêu cầu quản lý đặc thù của ngành, lĩnh vực, theo đề nghị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chính phủ quy định trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành khác với quy định của Luật Thanh tra nhưng phải bảo đảm có tối thiểu các thủ tục về ban hành quyết định thanh tra, công bố quyết định thanh tra, tiến hành kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu, ban hành kết luận thanh tra, công khai kết luận thanh tra.

Bên cạnh quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra thì Luật Thanh tra cũng đã quy định cụ thể về các chế định cần thiết khác, như quy định về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra, về quyền và trách nhiệm của người tiến hành thanh tra và các đối tượng khác có liên quan…  Đây có thể coi là công cụ quan trọng, ngoài góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của cuộc thanh tra còn nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời những hành vi tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.

Hiện nay, Thanh tra Chính phủ đang xây dựng, hoàn thiện dự thảo Thông tư thay thế cho Thông tư số 06/2021/TT-TTCP, Thông tư số 07/2021/TT-TTCP và dự thảo Quyết định thay thế cho Quyết định số 465/QĐ-TTCP của Tổng Thanh tra Chính phủ. Các dự thảo văn bản mới này bổ sung các quy định nhằm hướng dẫn đầy đủ về quy trình tiến hành một cuộc thanh tra, trên cơ sở Luật Thanh tra, các Nghị định quy định chi tiết; và quy định một số biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Tổng Thanh tra Chính phủ nhằm thực hiện một số quy định trong Luật Thanh tra, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP, Nghị định số 03/2024/NĐ-CP của Chính phủ.

Luật Thanh tra 2022 là đạo luật có nhiều điểm mới, thể chế hóa các chủ trương của Đảng, Nhà nước về công tác thanh tra, trong đó có Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Với những quy định cụ thể, chặt chẽ, đầy đủ về trình tự, thủ tục và các chế định khác có liên quan, đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan thanh tra thực hiện có chất lượng, hiệu quả các nhiệm vụ thanh tra của mình, thực sự là công cụ của quản lý, góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước, tiếp tục đáp ứng được sự kỳ vọng của Đảng, Nhà nước và Nhân dân trong thời gian tới./.