Trong các hoạt động của thị trường, bất cứ nơi nào xuất hiện các giao dịch hàng hóa và những nhà đầu tư, thì nơi đó đều có thể làm xuất hiện các hành vi trục lợi bất chính, gây ảnh hưởng đến chính nhà đầu tư và nền kinh tế. Thị trường chứng khoán là lĩnh vực kinh tế đặc biệt, với hàng hóa là các chứng chỉ có giá (cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ quỹ), được đem ra mua, bán cũng không phải là ngoại lệ. Để thị trường vận hành khách quan, không bị sai lệch bởi các hành vi thao túng, nội gián và các vi phạm pháp luật khác, cần phải thực hiện các hoạt động giám sát đối với toàn hệ thống chứng khoán, hay giám sát thị trường chứng khoán.
Giám sát thị trường chứng khoán hướng đến mục tiêu bảo vệ nhà đầu tư, đảm bảo cho thị trường vận hành khách quan, hiệu quả. Yêu cầu đặt ra đối với công tác giám sát là phải đảm bảo sự bình đẳng giữa các nhà đầu tư và các thành viên tham gia thị trường, từ công ty phát hành chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán đến các Sở giao dịch chứng khoán. Trong trường hợp có hành vi vi phạm, phải được điều tra và xử lý nghiêm minh, không có ngoại lệ. Với tính chất đối tượng giám sát đa dạng và nội dung giám sát rộng, để theo dõi, nắm bắt đầy đủ thông tin, ngăn chặn hành vi vi phạm, can thiệp vào sức cung, cầu của thị trường tự do, các quốc gia cần phải xây dựng cho mình mô hình giám sát trường chứng khoán phù hợp.
Hầu hết các nước trên thế giới đều tổ chức quản lý, giám sát thị trường chứng khoán theo mô hình nhiều cấp, gồm cơ quan quản lý nhà nước (Ủy ban chứng khoán) và các tổ chức tự quản (Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán...). Do chứng khoán là một loại hàng hóa đặc biệt, tồn tại dưới dạng các chứng chỉ có giá, được doanh nghiệp hay Chính phủ phát hành mà việc quản lý, giám sát hoạt động mua bán, chuyển nhượng hàng hóa này rất đa dạng và liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Trên thực tế, không có một mô hình giám sát trường chứng khoán nào được coi là hình mẫu cho tất cả các quốc gia. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể mỗi nước, có thể tổ chức mô hình giám sát trường chứng khoán khác nhau. Thông thường, các nước trên thế giới tổ chức mô hình cơ quan giám sát trường chứng khoán theo hai cấp. Cấp giám sát thứ nhất do các tổ chức tự quản thực hiện và cấp giám sát thứ hai do cơ quan quản thực hiện. Dưới đây là một số mô hình giám sát trường chứng khoán ở các nước trên thế giới có thể tham khảo.
Thứ nhất, quy định mô hình giám sát thị trường chứng khoán tại Nhật Bản
Hoạt động giám sát thị trường chứng khoán ở Nhật Bản do Ủy ban chứng khoán nhà nước (SESC) thực hiện. Các đơn vị trong SESC trực tiếp tiến hành các hoạt động giám sát đối với giao dịch hàng ngày trên thị trường, giám sát công ty đại chúng và các định chế trung gian thị trường, bao gồm cả quỹ đầu tư, công ty giám sát và các tổ chức tự quản. Đối với mỗi đối tượng và nội dung cụ thể, hoạt động giám sát được giao nhiệm vụ cho các Phòng chức năng. Theo đó, nhiệm vụ giám sát giao dịch hàng ngày trên thị trường được phân công cho Phòng Giám sát thị trường thực hiện. Giám sát công ty đại chúng do Phòng Giám sát công bố Thông tin thực hiện. Giám sát các định chế trung gian thị trường và các tổ chức tự quản do Phòng Giám sát tuân thủ đảm nhiệm.
Hoạt động giám sát đối với toàn hệ thống trên trường chứng khoán chủ yếu do Ủy ban chứng khoán thực hiện, kể cả việc giám sát diễn biến hàng ngày của thị trường. Phòng Giám sát thị trường của SESC thực hiện việc giám sát giao dịch chứng khoán và các hợp đồng tương lai. Phòng này có quyền yêu cầu các công ty chứng khoán nộp báo cáo và tài liệu liên quan đến một giao dịch cụ thể để kiểm tra. Phòng Giám sát thị trường của SESC sẽ thực hiện các hoạt động kiểm tra, theo dõi giao dịch của công ty chứng khoán khi cổ phiếu đột ngột tăng hoặc giảm giá mạnh, hay khi cổ phiếu bị đóng băng tại một mức giá trong một thời gian nhất định hoặc có thông tin ảnh hưởng tới quyết định của nhà đầu tư, thông tin bất thường có được từ các dịch vụ thông tin qua điện thoại, Internet và từ công chúng.
Ủy ban chứng khoán Nhật Bản là cơ quan trực tiếp giám sát các công ty đại chúng. Phòng Giám sát công bố thông tin và điều tra, xử phạt dân sự của SESC có quyền yêu cầu các công ty gửi báo cáo chi tiết và thực hiện giám sát, điều tra đối với việc công bố thông tin của công ty đại chúng.
Chức năng giám sát trực tiếp đối với các giao dịch hàng ngày và giám sát công bố thông tin trên thị trường thứ cấp của công ty đại chúng được thực hiện bởi sự phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban chứng khoán và tổ chức tự quản. Luật pháp Nhật Bản quy định Ủy ban chứng khoán có chức năng giám sát bao trùm toàn bộ trường chứng khoán.
Thứ hai, quy định về mô hình giám sát thị trường chứng khoán tại Mỹ
Hoạt động giám sát trường chứng khoán tại Mỹ có những khác biệt nhất định so với Nhật Bản. Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước của Mỹ (Securities and Exchange Commission - SEC) là cơ quan không trực tiếp giám sát giao dịch hàng ngày và việc công bố thông tin của công ty đại chúng trên thị trường thứ cấp. Các nhiệm vụ này được giao cho Sở giao dịch chứng khoán trực tiếp thực hiện. Theo quy định, SEC thực hiện các hoạt động giám sát một cách gián tiếp thông qua xem xét, chấp thuận các quy định tự quản của Sở giao dịch chứng khoán và chế độ báo cáo, trao đổi thông tin giữa Sở giao dịch chứng khoán với Ủy ban chứng khoán Nhà nước. Các đối tượng thuộc phạm vi giám sát trực tiếp của SEC gồm: Công ty môi giới, kinh doanh chứng khoán, các quỹ đầu tư và các tổ chức tự quản.
Hoạt động giám sát trường chứng khoán của SEC được giao cho các đơn vị chức năng, chủ yếu là Vụ Quản lý giao dịch và Thị trường (Division of Trainding and Markets), cùng với Văn phòng Giám sát và Kiểm tra (Office of Compliance Inspection and Examination). Hoạt động giám sát của Văn phòng Giám sát và Kiểm tra đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp cho SEC các thông tin về diễn biến tình hình các đối tượng chịu sự quản lý một cách kịp thời thông qua tiến hành kiểm tra định kỳ và thường xuyên. Từ kết quả giám sát này, những thiếu sót trong các quy định pháp luật được khắc phục kịp thời, đảm bảo sự vận hành khách quan của trường chứng khoán.
Thứ ba, quy định pháp luật của Hàn Quốc về mô hình giám sát thị trường chứng khoán
Hàn quốc là nước triển khai giám sát trường chứng khoán theo mô hình ba cấp, bao gồm cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức tự quản và công ty chứng khoán.
Giám sát cấp 3: Do cơ quan quản lý nhà nước là Uỷ ban dịch vụ tài chính (Financial Supervisory Commision - FSC) thực hiện giám sát. Uỷ ban dịch vụ tài chính (FSC) được thành lập theo Luật về thành lập Tổ chức giám sát Tài chính là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện quản lý cấp cao nhất đối với trường chứng khoán. Trong cơ cấu của FSC có hai cơ quan giám sát chuyên biệt trực thuộc là cơ quan Giám sát tài chính (FSS) và Uỷ Ban chứng khoán và hợp đồng tương lai đối với các định chế tham gia thị trường chứng khoán và các thị trường giao dịch có tổ chức (SFC).
Giám sát cấp 2: Gồm Sở giao dịch (Korea Exchange - KRX) và Ban Giám sát thị trường (Market Oversiht Commission) thực hiện chức năng giám sát của tổ chức tự quản. Là tổ chức tự quản, KRX có cơ cấu công ty cổ phần, thực hiện nhiệm vụ tổ chức các thị trường giao địch và giám sát đối với giao dịch của các thành viên Sở giao dịch và hoạt động giao dịch diễn ra tại Sở. Hoạt động giám sát của Ban Giám sát thị trường được thực hiện thông qua hệ thống giám sát giao dịch bất thường COSMOS do Hàn quốc xây dựng theo mô hình hệ thống ICASS (Hệ thống giám sát được hỗ trợ bởi máy tính - Integrated Computer Assised Surveillance System) của NYSE.
Giám sát cấp 1: Giám sát của các công ty chứng khoán. Hoạt động giám sát này được thực hiện đối với các giao dịch của nhà đầu tư đặt lệnh qua công ty bằng hệ thống In-house Preventive System. Hiệp hội kinh doanh chứng khoán phối hợp với Sở giao dịch, yêu cầu các công ty chứng khoán thiết lập hệ thống giám sát giao dịch có thể kết nối với nhau. Mỗi quý, KRX đều có yêu cầu công ty chứng khoán phải báo cáo kết quả giám sát. Ngoài những yêu cầu theo quy định, trong trường hợp hiện vi phạm, công ty chứng khoán phải báo cáo KRX để kiểm tra.
Mô hình giám sát trường chứng khoán ba cấp đòi hỏi các định chế trung gian phải tích cực tham gia vào quá trình giám sát giao dịch trên thị trường. Đồng thời, các công ty chứng khoán cũng phải thiết lập hệ thống giám sát đặt lệnh như một bộ lọc để giám sát và phát hiện những hành vi bất thường của nhà đầu tư ngay từ khi đặt lệnh. Bên cạnh các hoạt động giám sát giao dịch, KRX cũng thực hiện vai trò giám sát đối với hệ thống giám sát của các công ty chứng khoán. Theo quy định, cứ ba tháng một lần, KRX sẽ thực hiện kiểm tra hệ thống giám sát của các công ty chứng khoán. Bất cứ khi nào phát hiện nghi vấn, KRX sẽ thông báo cho công ty chứng khoán và đề nghị công ty này phải áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm. Pháp luật cũng quy định, trong một số trường hợp, công ty chứng khoán phải từ chối đặt lệnh cho khách hàng đang bị tình nghi. Trường hợp không áp dụng các biện pháp cần thiết theo yêu cầu của KRX, công ty chứng khoán sẽ bị xử phạt.
Thứ tư, pháp luật quy định mô hình giám sát thị trường chứng khoán tại Anh
Mô hình giám sát tài chính nói chung, giám sát thị trường chứng khoán nói riêng tại Anh trải qua nhiều thời kỳ, áp dụng các mô hình khác nhau. Trước tháng 4/2013, hoạt động giám sát tài chính của Anh áp dụng theo mô hình thống nhất, do Cơ quan giám sát dịch vụ tài chính (FSA) thực hiện. Vì vậy, ngoài chức năng giám sát hệ thống ngân hàng, dịch vụ tài chính, FSA cũng đồng thời thực hiện giám sát trường chứng khoán. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của FSA đã không đủ để ngăn chặn những rủi ro và sự đổ vỡ hàng loạt của hệ thống ngân hàng. Điều này dẫn đến Chính phủ Anh Quốc phải thay đổi, đã lựa chọn mô hình khác. Tháng 4 năm 2013, Chính phủ Anh đã giải thể FSA, thay đổi mô hình từ quản lý, giám sát tập trung sang hình thức giám sát do nhiều cơ quan quản lý cùng đảm nhiệm. Thay thế cho Cơ quan Giám sát tài chính (FSA) là ba cơ quan mới:(i) Cơ quan thực thi tài chính Anh (FCA); (ii) Cơ quan Luật lệ An toàn (PRA) và (iii) Ủy ban chính sách tài chính (FPC). Theo đó, mỗi cơ quan sẽ thực hiện những chức năng, nhiệm vụ khác nhau.
Cơ quan thực thi tài chính (Financial Conduct Authority- FCA) là tổ chức phi Chính phủ, hoạt động như một loại hình doanh nghiệp. Chức năng chính của FCA là phát hiện và xử lý các hành vi thao túng, nội gián, lạm dụng thị trường. Trong phạm vi quyền hạn, FCA có thể yêu cầu các tổ chức tham gia thị trường, đặc biệt là các công ty cung cấp dịch vụ giao dịch các công cụ tài chính nhất định phải báo cáo các "giao dịch khả nghi" cho FCA ngay khi phát hiện. Các giao dịch khả nghi này phải được cung cấp dựa trên các phân tích, đánh giá thông tin tin cậy từ tổ chức tham gia thị trường.
Cơ quan Luật lệ An toàn (Prudential Regulation Authority- PRA) là đơn vị trực thuộc Ngân hàng Anh. PRA có chức năng ban hành các quy định, đảm bảo và giám sát các tổ chức tài chính như ngân hàng, ngân hàng đầu tư, công ty bảo hiểm và xã hội.
Ủy ban Chính sách Tài chính (FPC) cũng là cơ quan thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Anh thực hiện quản lý FCA và PRA. Thông qua hai đơn vị trực thuộc là FCA và PRA, hoạt động giám sát giao dịch và giám sát rủi ro trường chứng khoán chủ yếu được thực hiện bởi Ngân hàng.
Pháp luật của Việt Nam về mô hình giám sát thị trường chứng khoán
Mặc dù thị trường chứng khoán Việt Nam chính thức đi vào hoạt động từ những năm 2000, nhưng đến năm 2007, mô hình giám sát thị trường chứng khoán mới bắt đầu được quan tâm khi Ủy ban chứng khoán Nhà nước chính thức thành lập đơn vị chức năng chuyên trách cho công tác giám sát thị trường chứng khoán theo quyết định số 63/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ. Như hầu hết các nước trên thế giới hiện nay, Việt Nam cũng tổ chức mô hình giám sát thị trường chứng khoán theo hai cấp.
Cấp giám sát thứ nhất do các tổ chức tự quản thực hiện, bao gồm: Sở giao dịch chứng khoán Thành phố Hồ Chí Minh, Sở giao dịch chứng khoán Hà Nội, Trung tâm lưu ký chứng khoán và Hiệp hội Kinh doanh chứng khoán.
Cấp giám sát thứ hai do Ủy ban chứng khoán nhà nước thực hiện. Nhiệm vụ của Ủy ban này chủ yếu tập trung vào giám sát tuân thủ pháp luật chứng khoán của các thành viên thị trường như Vụ quản lý kinh doanh, Vụ Quản lý các công ty quản lý quỹ và quỹ đầu tư chứng khoán, Vụ Quản lý phát hành, Vụ Giám sát trường chứng khoán.
Uỷ ban Chứng khoán nhà nước giám sát sự tuân thủ của mọi thành viên thị trường đối với Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn Luật. Ngày 8/10/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 48/2015/QĐ-TTg Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban chứng khoán Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính, thay thế Quyết định 112/ 2009/QĐ-TTg với nhiều nội dung đổi mới, trong đó có bổ sung thêm Vụ Giám sát công ty đại chúng bên cạnh Vụ Giám sát trường chứng khoán trong cơ cấu tổ chức của Ủy ban chứng khoán Nhà nước. Nhiệm vụ của Vụ giám sát thị trường chứng khoán là chủ trì, phối hợp với các cơ quan thuộc Ủy ban chứng khoán Nhà nước xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giám sát thị trường chứng khoán, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, tổ chức thực hiện các đề án kế hoạch và hoạt động nhằm phát triển hệ thống giám sát trường chứng khoán, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật trong hoạt động của Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán. Đồng thời, Vụ giám sát cũng giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật trong hoạt động giao dịch chứng khoán của nhà đầu tư và mọi thành viên tham gia thị trường. Từ sau ngày 22/3/2016, Vụ phát hành cũng đã được tách ra thành hai vụ độc lập là Vụ Chào bán Chứng khoán và Vụ Giám sát Công ty đại chúng. Vụ Giám sát Công ty đại chúng được bổ sung nhằm tăng cường thực hiện chức năng giám sát hoạt động tuân thủ của các Công ty đại chúng có quy mô lớn. Hoạt động giám sát này hướng đến hai nội dung chủ yếu là giám sát công bố thông tin và quản trị của các công ty đại chúng. Đây là hai hoạt động bị thiếu trong nhiều năm qua. Trong khi, việc minh bạch hóa thông tin là nền tảng cho sự ổn định và phát triển của trường chứng khoán.
Có thể thấy, có nhiều mô hình giám sát trường chứng khoán đã được xây dựng và sử dụng trên thế giới, với mục tiêu nhằm kiểm soát thị trường, bảo vệ các nhà đầu tư và duy trì sự phát triển ổn định của nền kinh tế. Tuy nhiên, kinh tế thị trường và quá trình hội nhập làm phẳng hóa thế giới đã và đang đặt ra những yêu cầu mới đòi hỏi các quốc gia không ngừng tìm kiếm những mô hình mới, phúc đáp được yêu cầu, mục tiêu quản lý của nhà nước./.
GVC. TS. Đỗ Thị Kim Tiên
Tài liệu tham khảo:
1. Brouwer, H(2010), "Challenges in the design of macroprudential tools". January 2010;
2. Quyết định số 63/2007/QDD-TTg ngày 10/5/2007;
3. Quyết định số 48/2015/QĐ-TTg, ngày 8/10/2015 của Thủ tướng Chính phủ;
4. Lê Trung Thành, Giám sát Giao dịch chứng khoán trên thị trường chứng khoán Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2010.
5. Nguyễn Thị Liên Hoa, Xây dựng hệ thống giám sát thị trường chứng khoán, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Tài chính năm 2007.