Chính phủ Hoa Kỳ trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật
Công tác xây dựng pháp luật của Hoa Kỳ được phân công như sau: quyền làm luật thuộc về Quốc hội, Quốc hội có quyền ban hành các đạo luật nhưng Tổng thống có quyền phủ quyết dự án luật do Quốc hội đã thông qua. Tuy nhiên, Quốc hội cũng có quyền bác bỏ việc phủ quyết này của Tổng thống bằng 2/3 số phiếu đồng ý thông qua dự án luật ở cả 2 viện; để bảo đảm rằng luật sẽ được thi hành một cách chính xác Tổng thống đưa ra các lệnh thi hành (Executive Order) và các quy định liên bang (Federal Regulation); Toà án có quyền giải thích luật (Interpretation of laws).
Hiến pháp Hoa kỳ không quy định rõ Tổng thống có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp đối với Quốc hội. Điều này nhằm bảo đảm thể hiện sự phân quyền tuyệt đối của chính thể, đồng thời cũng để nâng cao vai trò đích thực của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp. Tuy nhiên, trên thực tế phần lớn các văn bản luật mà Quốc hội thông qua có nguồn gốc từ sáng kiến của hành pháp. Tổng thống Hoa Kỳ đưa ra sáng kiến lập pháp thông qua 2 hình thức: Một là, gửi Thông điệp cho Quốc hội. Có tới gần một nửa số dự án luật của Quốc hội Hoa Kỳ do Tổng thống đề nghị thông qua Thông điệp gửi cho Quốc hội. Nếu Quốc hội không họp để thảo luận, thì Tổng thống có quyền triệu tập phiên họp đặc biệt để xem xét; hai là, Tổng thống có thể dự thảo dự luật và trao cho nghị sĩ thuộc đảng của mình để trình trước Quốc hội.
Thực tiễn thi hành quyền hành pháp ở Hoa Kỳ cho thấy, Tổng thống không chỉ có trách nhiệm thi hành những chính sách, đạo luật mà với tư cách là người khởi thảo, hoạch định các chính sách quốc gia cả về đối nội và đối ngoại, Tổng thống còn có vai trò quan trọng trong công tác lập pháp. Tổng thống được coi là động lực của Quốc hội và phần lớn các dự luật đều có nguồn gốc từ Tổng thống. Ngày nay, trong chương trình nghị sự của Quốc hội Hoa Kỳ, các ưu tiên được dành cho các dự án luật của Chính phủ. Đa số các dự án luật đều được chuyển qua Chính phủ để tham khảo ý kiến rộng rãi trước khi trình các Ủy ban của Quốc hội. Do đó, có một thực tế là Chính phủ Hoa Kỳ có thể chi phối, ràng buộc Quốc hội chỉ thảo luận, biểu quyết thông qua các đạo luật do Chính phủ đưa ra hoặc được Chính phủ chấp nhận. Và một điều rất đáng lưu ý là phần lớn các đạo luật ngày nay của Hoa Kỳ vẫn còn có nội dung khái quát. Do vậy, bằng việc đưa ra các quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các đạo luật, Chính phủ trên thực tế sẽ quyết định xem cái gì trong một đạo luật được thi hành. Đó là những ưu thế của quyền lực hành pháp trong thực tiễn chính trị của nước Hoa Kỳ.
Tổng thống Hoa Kỳ có quyền phủ quyết bất cứ một dự luật nào đã được Quốc hội thông qua. Trước khi thực hiện quyền này, Tổng thống thường tham khảo ý kiến của các quan chức cao cấp của Nhà trắng, các cơ quan quản lý ngân sách, các bộ, ngành liên quan và các cố vấn của Tổng thống. Trên thực tế, Tổng thống thường dựa vào các lý do sau đây để phủ quyết một dự luật: dự luật không hợp hiến; dự luật xâm phạm quyền độc lập của Tổng thống; dự luật thể hiện một chính sách quốc gia không khôn ngoan; dự luật không thể thực hiện được trong thực tế; dự luật đòi hỏi chi phí quá lớn. Việc thực hiện quyền phủ quyết của Tổng thống là thể hiện sự đối trọng, kiềm chế của hành pháp đối với lập pháp, không để cho Quốc hội nắm giữ quyền lập pháp một cách tuyệt đối, vì nếu tuyệt đối thì dễ dẫn Quốc hội đến tuỳ tiện, lạm quyền trong lập pháp, thậm chí có thể dẫn đến sự "độc đoán", "độc tài" của Quốc hội, làm mất cân bằng quyền lực nhà nước, nói khác đi là làm cho tính thống nhất và sức mạnh của quyền lực nhà nước bị suy yếu.
Giữ vai trò chính trong việc giúp Tổng thống khởi thảo những dự án luật chứa đựng những nội dung chính sách để trình Quốc hội quyết định thuộc về Văn phòng điều hành của Tổng thống hay còn được gọi là bộ máy điều hành của Tổng thống, với biên chế khoảng 1400 người. Văn phòng điều hành của Tổng thống có nhiệm vụ cố vấn và cung cấp cho Tổng thống những thông tin về các vấn đề và kế hoạch quan trọng nhất. Hầu hết các dự luật, các sáng kiến lập pháp của Tổng thống đều hình thành từ Văn phòng điều hành của Tổng thống.
Có thể thấy, Văn phòng điều hành thực sự là bộ máy làm việc của Tổng thống, là bộ tham mưu chính của Tổng thống trong thực thi quyền hành pháp, trong đó có việc định hướng các chính sách quốc gia; những vấn đề quan trọng nhất trong đời sống chính trị của nước Hoa Kỳ được hình thành từ bộ máy điều hành này của Tổng thống.
Chính phủ Trung Quốc trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật
Trung Quốc, theo quy định của Hiến pháp năm 1982 (sửa đổi, bổ sung năm 1988, 1993, 1999, 2004) (Điều 57, 60 và 62), Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc (Quốc hội) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, trực tiếp nắm giữ quyền sửa đổi Hiến pháp, giám sát việc thực thi Hiến pháp, ban hành và sửa đổi các đạo luật cơ bản như luật hình sự, luật dân sự, luật tổ chức bộ máy nhà nước và một số luật cơ bản khác. Cơ quan này bao gồm các đại biểu được lựa chọn từ các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và quân đội theo tỷ lệ pháp luật quy định với nhiệm kỳ 5 năm. Quốc hội có ủy ban thường vụ. Theo quy định tại Điều 58 của Hiến pháp Trung Quốc, Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội nắm quyền lập pháp. Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng có quyền giải thích chính thức Hiến pháp và pháp luật. Quốc hội Trung Quốc mỗi năm chỉ họp thường kỳ 1 lần(1).
Từ năm 2000, Trung Quốc đã ban hành một đạo luật riêng về lập pháp (gọi là Luật lập pháp - Legislation Law)4. Mục đích của việc ban hành đạo luật này là nhằm “tiêu chuẩn hóa hoạt động xây dựng luật, hoàn thiện thể chế lập pháp của nhà nước, thiết lập và hoàn thiện hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc, thúc đẩy quản lý đất nước bằng pháp luật, và xây dựng đất nước theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa” (Điều 1). Phạm vi điều chỉnh của luật là hoạt động “ban hành, sửa đổi và bãi bỏ luật của quốc gia, quy chế hành chính, quyết định của chính quyền địa phương hoặc của khu tự trị” (trong đó có việc ban hành các quy tắc hành chính của các cơ quan thuộc Hội đồng nhà nước và của chính quyền địa phương) (Điều 2). Như vậy, có thể nói, với việc ban hành đạo luật riêng về công tác xây dựng pháp luật (Luật lập pháp năm 2000), lần đầu tiên công việc xây dựng pháp luật của Trung Quốc được chuẩn hóa bằng những quy trình, quy phạm cụ thể.
Khác với Việt Nam, Cơ quan giúp cho Chính phủ Trung Quốc trong công tác lập pháp và xây dựng pháp luật nói chung là Văn phòng Pháp chế Quốc Vụ viện (ở Việt Nam là Bộ Tư pháp). Cơ quan này có biên chế khoảng 160 người được xác định chức năng là giúp Thủ tướng giải quyết công tác pháp chế với các nhiệm vụ chủ yếu: Thống nhất quy hoạch công tác xây dựng pháp luật của Quốc Vụ viện, dự kiến chương trình công tác này hằng năm của Quốc Vụ viện; Thẩm tra sửa đổi dự thảo luật, dự thảo pháp quy hành chính do các Bộ, ngành, cơ quan trình lên Quốc Vụ viện; thẩm tra các điều ước quốc tế Trung Quốc ký kết hoặc tham gia trình Quốc Vụ viện xem xét; Soạn thảo hoặc tổ chức soạn thảo một số dự án luật, dự thảo pháp quy hành chính quan trọng; Nghiên cứu những vấn đề có tính chất phổ biến trong thực hiện luật, pháp quy hành chính và chấp pháp hành chính liên quan đến chuẩn mực chung của hành động Chính phủ, như tố tụng hành chính, bồi thường hành chính, xử phạt hành chính, cho phép hành chính, thu phí hành chính, chấp hành hành chính, đề xuất với Quốc Vụ viện về chế độ hoàn thiện và giải quyết vấn đề soạn thảo pháp quy hành chính, văn kiện và ý kiến trả lời đồng bộ có liên quan; Điều hoà mâu thuẫn và giải quyết tranh chấp về thẩm quyền trong việc thực hiện pháp luật giữa các bộ, ngành, cơ quan.
Chính phủ Thái Lan trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật
Cũng như các quốc gia khác, cơ quan có quyền lập pháp của Thái Lan là Quốc hội (gồm 2 Viện). Mỗi năm Quốc hội nước này thông qua khoảng từ 20 đến 30 luật. Theo số liệu thống kê trong 5 năm (1998 - 2003), Quốc hội Thái Lan đã thông qua hơn 100 đạo luật. Theo quy định của Hiến pháp Thái Lan thì có 3 chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội là Nội các - Chính phủ, đại biểu Quốc hội và cử tri. (cử tri muốn trình dự án luật phải có ít nhất 50.000 cử tri cùng ký tên trình). Dự án luật nếu được hai Viện của Quốc hội nhất trí thông qua sẽ được Thủ tướng Chính phủ trình Nhà Vua ký ban hành; được đăng trên công báo Hoàng gia và có hiệu lực thi hành. Ở Thái Lan, hầu hết các dự án luật trình Quốc hội thông qua đều do Chính phủ soạn thảo. Các Bộ chức năng đảm nhiệm việc soạn thảo các dự án luật thuộc ngành, lĩnh vực mà mình quản lý(2). Để giúp Chính phủ Thái Lan trong công tác lập pháp, từ năm 1874 một Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đã được thành lập. Hiện nay, Hội đồng Pháp luật này đang thực hiện 3 chức năng chính là: Soạn thảo các dự luật, quy chế, quy định theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ hoặc theo nghị quyết của Nội các; Tư vấn về pháp lý cho các cơ quan của Chính phủ, các doanh nghiệp nhà nước; Đề xuất các quan điểm hoặc đánh giá về sự cần thiết phải xây dựng các luật mới hoặc rà soát và sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ một đạo luật đang tồn tại để trình Nội các quyết định.
Hiện tại, Hội đồng Pháp luật của Chính phủ Thái Lan có khoảng hơn 100 thành viên, bao gồm những người có kiến thức và kinh nghiệm về pháp luật, khoa học chính trị, kinh tế, xã hội hoặc về hành chính công do Nhà Vua bổ nhiệm theo đề cử của Nội các. Hội đồng này được tổ chức thành 12 tiểu ban, mỗi tiểu ban có 9 thành viên; giúp việc cho Hội đồng có một Ban Thư ký với biên chế khoảng 300 người có nhiệm vụ chủ yếu là tập hợp tài liệu, làm các báo cáo và thực hiện các thủ tục hành chính.
Trong quá trình các Bộ, ngành, cơ quan soạn thảo dự án luật, Hội đồng Pháp luật của Chính phủ có thể tham gia góp ý hoặc mời các cơ quan, tổ chức có liên quan đến để trao đổi, thống nhất ý kiến về dự án luật. Sau đó, khi dự án luật được Bộ trưởng Bộ chủ trì soạn thảo ký, trình ra Nội các, Nội các sẽ tổ chức phiên họp để thảo luận về nội dung dự án luật được trình. Đối với những dự án luật có nội dung hoàn toàn mới trước đó chưa có văn bản nào quy định thì Chính phủ giao Hội đồng Pháp luật tổ chức soạn thảo và trình Nội các. Hội đồng Pháp luật của Chính phủ cũng được giao xây dựng các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành sau khi một dự án luật được Quốc hội thông qua.
Việc chỉnh lý dự án luật đã được Nội các xem xét, thông qua để trình Quốc hội được giao cho Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đảm nhiệm. Theo thẩm quyền thì Thủ tướng (hoặc Phó Thủ tướng) là người ký trình dự án luật ra trước Quốc hội, nhưng người trình bày dự án luật trước Quốc hội lại là Bộ trưởng của Bộ đã soạn thảo dự án luật. Điều đáng lưu ý trong công tác lập pháp của Thái Lan là sau khi một dự án luật được Nội các xem xét, thông qua để trình Quốc hội, thì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật đó do Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đảm nhiệm.
Chính phủ Nhật Bản trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật(3)
Nhật Bản là quốc gia theo mô hình chính thể quân chủ đại nghị. Nhật Hoàng chỉ đóng vai trò nghi lễ và biểu tượng thống nhất quốc gia mà không có thực quyền. Quốc hội Nhật Bản là Quốc hội lưỡng viện gồm Hạ viện (với nhiệm kỳ 4 năm) và Thượng viện (với nhiệm kỳ 6 năm). Hiện tại, Hạ viện Nhật Bản có 480 thành viên trong khi Thượng viện Nhật Bản có 242 thành viên. Quốc hội được Hiến pháp quy định là cơ quan có quyền lực cao nhất của nhà nước và là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp(4). Các nghị sỹ dù là thành viên của Hạ viện hay Thượng viện đều do dân bầu trực tiếp(5). Chính phủ (Nội các) do Thủ tướng đứng đầu là cơ quan nắm quyền hành pháp. Thủ tướng được bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội. Thủ tướng được quyền bổ nhiệm và cách chức các Bộ trưởng trong Nội các, nhưng phải bảo đảm yêu cầu đa số các Bộ trưởng trong Nội các là đại biểu Quốc hội(6).
Để giúp Chính phủ trong công tác xây dựng pháp luật, Nhật Bản thành lập Tổng cục Pháp chế thuộc Nội các. Tổng cục Pháp chế do Tổng cục trưởng có hàm Bộ trưởng đứng đầu; cơ cấu tổ chức có 05 cục, trong đó 04 cục chuyên môn, chịu trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự thảo nghị định trên một số lĩnh vực nhất định; 01 cục thực hiện nhiệm vụ tổng hợp, hành chính, phục vụ.
Theo quy định thì Tổng cục Pháp chế có trách nhiệm thẩm định các dự án luật khi các Bộ trình Thủ tướng. Tuy nhiên, trên thực tế quy trình thẩm định thường được bắt đầu sớm hơn trên cơ sở có sự phối hợp giữa Tổng cục Pháp chế với các Bộ chủ trì soạn thảo. Trong quá trình thẩm định của Tổng cục Pháp chế đều có sự tham khảo ý kiến tư vấn của các cơ quan, tổ chức có liên quan, các đảng phái, tổ chức chính trị về các vấn đề thuộc nội dung dự án. Sau khi kết thúc việc thẩm định, dự án luật được Tổng cục Pháp chế trình Nội các xem xét, quyết định việc trình Quốc hội.
Từ những phân tích lý luận và thực tiễn trên cho thấy, mặc dù các nước có thể chế chính trị và trình độ phát triển khác nhau, nhưng đều có chung một số điểm cơ bản sau đây trong công tác xây dựng pháp luật:
Một là, các nước đều rất coi trọng công tác xây dựng và ban hành pháp luật để quản lý, điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội. Đáng chú ý là, các nước như Nhật Bản, Hoa Kỳ hằng năm có tới hàng trăm đạo luật được ban hành, mặc dù hệ thống pháp luật của những nước này về cơ bản đã hoàn chỉnh và thích ứng với nền kinh tế thị trường được phát triển hàng trăm năm nay.
Hai là, phần lớn các đạo luật của một số nước vẫn mang nội dung khái quát, điển hình như ở Hoa Kỳ. Do vậy, bằng việc đưa ra các quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các đạo luật, các Chính phủ trên thực tế sẽ quyết định xem cái gì trong một đạo luật được thi hành. Trong khi đó ở Việt Nam vấn đề này cũng diễn ra khá phổ biến nhưng luôn bị coi là không thể chấp nhận được mà đòi hỏi Luật của Quốc hội phải quy định chi tiết để áp dụng được ngay mà không cần hướng dẫn, hay quy định cụ thể của Chính phủ, và rằng Quốc hội đã chuyển “gánh nặng lập pháp” sang cho Chính phủ.
Ba là, Chính phủ ngày càng đóng vai trò quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật của quốc gia, điều này không chỉ thể hiện rõ ở số lượng lớn các dự án luật do Chính phủ trực tiếp soạn thảo và trình Quốc hội thông qua, mà còn thể hiện ở những định hướng chính sách quốc gia mà Chính phủ đưa ra thông qua những sáng kiến lập pháp cho Quốc hội hoặc những vấn đề Chính phủ trực tiếp quyết định và đem thi hành. Từ đó cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa quyền lập pháp và hành pháp thể hiện tập trung trong công tác lập pháp giữa Quốc hội và Chính phủ.
Bốn là, điểm nổi bật trong công tác xây dựng pháp luật ở các nước là được thực hiện một cách rất tập trung. Hầu hết, Chính phủ các nước đều có một bộ máy chuyên trách trực tiếp giúp Chính phủ thực hiện công tác xây dựng pháp luật. Các cơ quan này là cơ chế tập hợp và huy động trí tuệ các chuyên gia trên các lĩnh vực, hơn nữa nó giúp bảo đảm các dự án luật phản ánh kịp thời, chính xác các quan điểm chính sách của Chính phủ, do đó giảm thiểu tình trạng tranh chấp, xung đột thẩm quyền trong bộ máy hành pháp cũng như tính cục bộ ngay trong các dự án luật.
Năm là, quy trình xây dựng luật ở các quốc gia được nghiên cứu kể trên chính là quy trình tổ chức thực hiện một mặt hoạt động cơ bản của nhà nước - hoạt động xây dựng luật. Đó là lược đồ phân công, phân vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các chủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản phẩm đầu ra là các đạo luật. Đó cũng chính là quy trình mà xã hội (thông qua đại diện của mình là các cơ quan nhà nước) nhận diện vấn đề xã hội cần phải xử lý bằng việc ban hành luật và xác định hoặc phân công cơ quan có thẩm quyền/trách nhiệm tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội này(7).
Trong bối cảnh Việt Nam đang sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, những phân tích lý luận và thực tiễn cùng kinh nghiệm quốc tế nêu trên sẽ có rất nhiều hữu ích. Một số vấn đề có thể hướng đến như: Quy trình xây dựng luật nên có sự tách biệt tương đối giữa công đoạn phân tích, hình thành chính sách trước khi soạn thảo; cần phân định rõ hơn vai trò của Chính phủ và Quốc hội trong xây dựng luật hướng đến việc coi Chính phủ là chủ thể chủ yếu đề xuất các dự án luật là điều bình thường. Theo đó, Chính phủ nên được quyền bào vệ ý kiến đề xuất chính sách của mình tới cùng, cho tới thời điểm Quốc hội bấm nút thông qua dự án luật v.v…/.
Trần Hoài Nam
Văn phòng Quốc hội
Tài liệu tham khảo:
(1) Xem thêm: Trần Hoài Nam (2008), Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; TS. Nguyễn Văn Cương, Giới thiệu về quy trình xây dựng Luật ở Trung Quốc, nguồn: http://moj.gov.vn/ktvb/Pages/nghiencuu.aspx?ItemID=5958.
(2) Xem thêm: Trần Hoài Nam (2008), Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Quốc hội (2004), “Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản” (từ ngày 14/2/2004 đến ngày 2/3/2004).
(3) Quốc hội (2004), “Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản” (từ ngày 14/2/2004 đến ngày 2/3/2004)
(4) Điều 41 và 42 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.
(5) Điều 43 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.
(6) Điều 65, 67 và 68 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.
(7)Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2014), TS. Nguyễn Văn Cương, NCS. Chu Thị Hoa, CN. Dương Thu Hương, Kinh nghiệm quốc tế về quy trình lập pháp, Đặc san Thông tin Khoa học pháp lý, (2).