Thẩm quyền kết luận thanh tra được thể hiện một cách khá sơ lược trong các văn bản pháp luật hiện nay. Khoản 1, Điều 50 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra…”. Điểm n Khoản 1, Điều 48 và điểm m Khoản 1, Điều 55 Luật này quy định một trong những thẩm quyền của người ra quyết định thanh tra là kết luận về nội dung thanh tra. Trong văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra là Nghị định số 86/2011/NĐ-CP, Khoản 1 Điều 31 ghi nhận: “Căn cứ báo cáo kết quả thanh tra, nội dung giải trình của đối tượng thanh tra (nếu có) và các tài liệu liên quan, người ra quyết định thanh tra chỉ đạo việc hoàn thiện và ký kết luận thanh tra.” Tương tự, khoản 1 Điều 27 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quy định: “Căn cứ báo cáo kết quả thanh tra, nội dung giải trình của đối tượng thanh tra (nếu có), chậm nhất 15 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra; trừ trường hợp nội dung kết luận thanh tra phải chờ kết luận về chuyên môn của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền”.

Với bốn điều ở các văn bản từ luật đến nghị định hướng dẫn, thẩm quyền kết luận thanh tra được trao cho người ra quyết định thanh tra. Nói cách khác, người nào ra quyết định thanh tra thì người đó kết luận. Quy định về thẩm quyền kết luận thanh tra như vậy là thống nhất, rõ ràng nhưng lại quá đơn giản và chưa đầy đủ cho quá trình áp dụng quản lý nhà nước vốn dĩ nhiều phức tạp. Hiện nay, có ít nhất bốn vấn đề cần làm rõ liên quan đến thẩm quyền quyết định thanh tra và kết luận thanh tra, bao gồm:

Thứ nhất, có phải chỉ có Thủ trưởng cơ quan mới có thẩm quyền ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra?

Để xem xét Phó Thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền kết luận thanh tra hay không thì chúng ta cần trở lại thẩm quyền ra quyết định thanh tra. Khoản 2 Điều 43 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra. Khi xét thấy cần thiết, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra”. Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, khoản 1 Điều 51 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra. Khi xét thấy cần thiết, Bộ trưởng, Giám đốc sở ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra”. Điều 19, Điều 20 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP và Điều 14, Điều 15 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quy định chi tiết hơn khi phân chia thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất và thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành. Các chức danh có thẩm quyền đã được đề cập như trong Luật Thanh tra năm 2010 gồm: Tổng thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh Thanh tra bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chánh Thanh tra tỉnh, Giám đốc sở, Chánh Thanh tra sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chánh Thanh tra huyện, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thì thẩm quyền có thể giao cho cấp phó là Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017. Vấn đề còn lại là Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có được giao quyền, ủy quyền ra quyết định thanh tra cho cấp phó của mình hay không.

Về từ ngữ, không có câu chữ nào trong các văn bản cho thấy Phó Thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền kết luận thanh tra. Quy định về Phó thủ trưởng cơ quan thanh tra nằm rải rác ở các Điều: 14, 17, 20, 23, 26 Luật Thanh tra năm 2010. Theo đó, Phó Thủ trưởng cơ quan thanh tra giúp Thủ trưởng cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ trưởng cơ quan thanh tra. Trong thực tiễn áp dụng có hai cách hiểu đối với quy định này. Một là, Phó thủ trưởng cơ quan thanh tra có thẩm quyền ra quyết định thanh tra nếu được Thủ trưởng cơ quan thanh tra phân công và tương ứng sẽ có thẩm quyền kết luận thanh tra. Hai là, việc giao quyền, ủy quyền cho Phó Thủ trưởng cơ quan cần được quy định cụ thể thành điều, khoản về việc giao quyền, ủy quyền chứ không thể quy định chung chung như cách hiểu thứ nhất.

Các văn bản về tổ chức cơ quan hành chính nhà nước như Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 có quy định liên quan đến vấn đề thẩm quyền của người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu nhưng cũng rất hạn chế. Bên cạnh đó, việc giao quyền, ủy quyền quản lý nhà nước giữa cấp trưởng, cấp phó chưa quy định tập trung do nước ta chưa có Bộ luật Hành chính hay Luật Hành chính do Quốc hội ban hành. Những vấn đề này được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Xử lý vi phạm hành chính…. Trong khi đó, Luật Thanh tra năm 2010 lại không xây dựng được quy định như vậy. Vì lẽ đó, việc hiểu cũng như áp dụng chưa thống nhất về giao quyền, ủy quyền ra quyết định và kết luận thanh tra cũng là điều dễ hiểu.

Thanh tra Chính phủ công bố Kết luận thanh tra tại Bộ Y tế (Ảnh: Minh Nguyệt)

Thứ hai, đích danh người ra quyết định thanh tra sẽ kết luận thanh tra?

Các quy định thường diễn đạt rằng người ra quyết định thanh tra sẽ là người ra văn bản kết luận thanh tra. Trong phạm vi phân tích này, loại trừ chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người có thẩm quyền ra quyết định và kết luận thanh tra đồng thời được giao quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017. Vậy giới hạn của phân tích ở đây là thẩm quyền đối với Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước và cấp phó. Vấn đề đặt ra là cụm từ “người ra quyết định thanh tra” dùng để chỉ chức danh nói chung hay dùng để chỉ phải đích danh một người nào đó. Cũng có hai luồng ý kiến khác nhau: từ “người” ở đây được hiểu là phải đích danh hoặc từ “người” ở đây được hiểu theo nghĩa dùng để chỉ chức danh, nghĩa là người ký quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan thanh tra thì người ký kết luận sau đó cũng chỉ cần đảm bảo điều kiện là đang giữ chức danh Thủ trưởng cơ quan thanh tra (hoặc được giao quyền Thủ trưởng cơ quan thanh tra).

Cách hiểu nào cũng có vấn đề nội tại của nó. Nếu hiểu theo cách thứ nhất, việc ra kết luận thanh tra và ký kết luận thanh tra phải do cùng một người thực hiện. Trong khi đó, vì nhiều nguyên nhân khác nhau mà công chức là Thủ trưởng cơ quan thanh tra có thể được luân chuyển, điều động, biệt phái… sang cơ quan khác. Nếu hiểu theo cách này thì việc kết luận thanh tra phải thực hiện trước khi điều động, luân chuyển. Giải quyết như vậy rất bất hợp lý bởi vì nó liên quan đến thời hạn, chất lượng của cuộc thanh tra. Càng trở nên bất hợp lý hơn khi người ra quyết định không tiếp tục giữ chức vụ. Nếu hiểu theo cách thứ hai sẽ thuận lợi hơn cho việc áp dụng trên thực tế. Tuy nhiên, vấn đề của cách hiểu thứ hai là không tìm được cơ sở pháp lý. Về nguyên tắc, các chủ thể có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Nghĩa là phải có quy định cụ thể về vấn đề giao quyền ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra. Đây cũng là điểm khiếm khuyết chung của pháp luật hành chính Việt Nam - không cho phép áp dụng tương tự pháp luật mà phải tìm ra được điều khoản rõ ràng của văn bản để viện dẫn khi áp dụng.

Thứ ba, Phó Thủ trưởng cơ quan thanh tra không được ký quyết định thanh tra, kết luận thanh tra thay Thủ trưởng cơ quan thanh tra?

Việc áp dụng chưa được thống nhất như phân tích ở vấn đề thứ hai. Tuy nhiên, vẫn có khá nhiều cơ quan, hiểu theo cách Phó Thủ trưởng cơ quan vẫn có thẩm quyền ra quyết định thanh tra. Trong đó đặc biệt phải kể đến Thanh tra Chính phủ. Nếu quan điểm này là đúng thì vấn đề thứ ba được đặt ra là liệu rằng người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó có thể thay thế cho nhau để ký kết luận thanh tra dù trước đó họ không phải là người ra quyết định thanh tra.

Về nguyên tắc, trong quản lý nhà nước gần như không có quy định thẩm quyền riêng cho những người giữ chức vụ cấp phó. Phó Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo sự phân công của Thủ trưởng. Và khi thực hiện sẽ thực hiện với tư cách của cấp trưởng. Nếu thống nhất với quan điểm này thì việc ký kết luận thanh tra có thể do Thủ trưởng cơ quan hoặc Phó Thủ trưởng cơ quan ký vẫn được, không lệ thuộc vào việc người nào đã ra quyết định thanh tra trước đó. Dĩ nhiên, Phó Thủ trưởng cơ quan thanh tra ký kết luận thanh tra phải phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn do Thủ trưởng cơ quan thanh tra phân công.

Quan điểm thứ hai cho rằng nếu Phó Thủ trưởng cơ quan thanh tra ký quyết định thanh tra thì Thủ trưởng được quyền kết luận thanh tra. Ngược lại, người ký quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan thì Phó Thủ trưởng không được kết luận vì là cấp dưới. Quan điểm thứ ba nguyên tắc hơn thì cho rằng “người nào ra quyết định thanh tra thì phải chính người đó ký kết luận thanh tra”.

Thứ tư, còn nhập nhằng thẩm quyền ra quyết định thanh tra, kết luận thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.

Nếu đọc sơ qua Luật Thanh tra năm 2010 và hai nghị định hướng dẫn là Nghị định số 86/2011/NĐ-CP và Nghị định số 07/2012/NĐ-CP thì dễ thấy rằng thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành được quy định rõ. Theo đó, Điều 43 Luật Thanh tra năm 2010 và Điều 19, Điều 20 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP cho chúng ta thấy rằng Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh Thanh tra bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Chánh Thanh tra tỉnh, huyện, Giám đốc sở, Chánh Thanh tra sở có thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính. Điều 51, Luật Thanh tra năm 2010 và Điều 14, Điều 15, Điều 21 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP cho thấy rằng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh Thanh tra bộ, Giám đốc sở, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, khi xem xét thẩm quyền theo các chức danh cụ thể chúng ta lại thấy rằng Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra tỉnh có thể ra quyết định thanh tra chuyên ngành.

Đi tìm căn cứ pháp lý cho lập luận này, chúng ta xem xét điểm c Khoản 2 Điều 16 Luật Thanh tra năm 2010. Theo đó, Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền đề nghị Bộ trưởng, yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của bộ, của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; trường hợp Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không đồng ý thì có quyền ra quyết định thanh tra, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về quyết định của mình. Tương tự, Chánh Thanh tra tỉnh có quyền yêu cầu Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện thanh tra trong phạm vi quản lý của sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; trường hợp Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện không đồng ý thì có quyền ra quyết định thanh tra, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về quyết định của mình theo điểm c Khoản 2, Điều 22 Luật Thanh tra năm 2010. Ngoài ra, không có bất kỳ quy định nào khác quy định rõ hơn rằng quyết định này mà Tổng Thanh tra Chính phủ hay Chánh Thanh tra tỉnh ra là quyết định thanh tra hành chính hay quyết định thanh tra chuyên ngành. Hầu như trên thực tế không có trường hợp nào Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra tỉnh ra quyết định thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là các cơ quan thanh tra ủng hộ quan quan điểm Tổng Thanh tra Chính phủ và Chánh Thanh tra tỉnh không được ra quyết định thanh tra chuyên ngành. Đứng trước một vấn đề còn nhiều ý kiến như vậy, nhằm đảm bảo sự “an toàn”, chúng ta thấy rằng Tổng Thanh tra Chính phủ hay Chánh Thanh tra tỉnh không ra quyết định thanh tra chuyên ngành bao giờ.

Trên cơ sở các nguyên tắc chung của hoạt động quản lý nhà nước, “tinh thần” của các luật liên quan đến tổ chức cơ quan hành chính và thực tiễn áp dụng, tác giả kiến nghị bổ sung vào mục 1 (Quy định chung) chương IV (Hoạt động thanh tra) của Luật Thanh tra năm 2010 điều luật quy định về giao quyền trong hoạt động thanh tra. Cụ thể:

Một là, người có thẩm quyền được quyền giao quyền cho cấp phó thực hiện việc ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra.

Hai là, việc giao quyền có thể thực hiện giao quyền thường xuyên hoặc giao quyền theo vụ việc và phải bằng văn bản. Người được giao quyền không được giao quyền hay ủy quyền lại cho bất kỳ người nào khác.

Ba là, người được giao quyền thực hiện nhiệm vụ với tư cách, với thẩm quyền của người được giao quyền và chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người giao quyền về nhiệm vụ được giao.

Bốn là, bổ sung quy định về các trường hợp chấm dứt việc giao quyền.

Luật Thanh tra cần quy định rõ việc Tổng Thanh tra Chính phủ và Chánh Thanh tra tỉnh yêu cầu Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra, nếu Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới không chấp hành thì tự mình ra quyết định đối với nội dung thanh tra hành chính. Đối với nội dung thanh tra chuyên ngành thì tự mình không được ra quyết định thanh tra mà phải có ý kiến với Bộ trưởng hoặc Giám đốc sở xem xét, quyết định. Nếu vẫn không thống nhất ý kiến với nhau thì Chánh Thanh tra tỉnh báo cáo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Tổng Thanh tra Chính phủ báo cáo Thủ tướng Chính phủ để xử lý./.

Ths. Võ Nguyễn Nam Trung