Để quản lý nhà nước về đất đai các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhiều hoạt động khác nhau như: Xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai… Các quyết định hành chính được ban hành trong các hoạt động trên gọi chung là các quyết định quản lý đất đai, tương tự các hành vi được thực hiện trong những quá trình đó gọi là hành vi hành chính về quản lý đất đai.

Các khiếu nại  liên quan đến đất đai vẫn đang là một vấn đề "nóng"

Tuy vậy, không phải mọi quyết định, hành vi liên quan đến đất đai đều là đối tượng của khiếu nại về đất đai. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng thì đối tượng khiếu nại về đất đai được xác định như sau:

Thứ nhất, đối với các quyết định thì chỉ những quyết định bằng văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nhằm áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai thì các quyết định hành chính về đất đai bị khiếu nại, bao gồm 4 nhóm đối tượng: “Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất”.

Ngoài ra, theo quy định của pháp luật về khiếu nại thì các quyết định hành chính liên quan đến đất đai khác cũng là đối tượng khiếu nại, như: Quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai; quyết định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai…

Thứ hai, đối với các hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong giải quyết công việc, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.

Ngoài các hành vi hành chính được quy định tại khoản 2, Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP thì tại Điều 65, Nghị định 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định các hành vi hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai còn bao gồm: Hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc UBND cấp xã; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Phòng TN&MT; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng UBND cấp huyện; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Sở TN&MT, hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng UBND cấp tỉnh; quyết định hành chính của Sở TN&MT và quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của Chủ tịch UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định này.

Thứ ba, trong quan hệ khiếu nại về đất đai, có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và đối tượng phát sinh trong quan hệ này là:

Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.

Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.

Để bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất và giải quyết các khiếu nại về đất đai thì Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính qua các thời kỳ cũng như pháp luật hiện hành đã có nhiều quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai.

Theo Luật Khiếu nại năm 2011 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012), thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực hành chính (bao gồm cả khiếu nại về đất đai) được xác định cụ thể như sau:

- Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.

- Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình;

Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại hoặc đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.

- Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.

- Thẩm quyền của Giám đốc sở và cấp tương đương:

1.Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.

2. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.

- Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) có thẩm quyền:

Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.

- Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.

- Thẩm quyền của Bộ trưởng:

1.Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp

2. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.

3. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.

4. Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.

Luật Khiếu nại năm 2011 tại Điều 7 cũng qui định rõ:

1.Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

2. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

3. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Theo Điều 138 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung theo khoản 2, Điều 264 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011) thì: "1. Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai.

2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo qui định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo qui định của Luật Tố tụng hành chính".

Như vậy, từ sự phân tích về quan hệ, đối tượng, đặc điểm thì khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục do Luật Đất đai và pháp luật về khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình./.

Nguyễn Hải Nam

Văn phòng UBND tỉnh Nghệ An