Cụ thể, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt; thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao (Điều 37). Một trong những điểm mới đáng chú ý là Nghị định 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định thẩm quyền thanh tra đột xuất của Chánh thanh tra các cấp, các ngành. Theo đó, Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành ra quyết định thanh tra đột xuất, thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra và gửi quyết định thanh tra đột xuất đến Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp để báo cáo (Điều 20). Theo quy định nêu trên, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành được quyền chủ động ra quyết định thanh tra đột xuất khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao. Sau khi ra quyết định thanh tra đột xuất, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành mới phải gửi quyết định thanh tra đột xuất đến Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp để báo cáo. Quy định này nhằm bảo đảm tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra.

Thực hiện quy định nêu trên, hàng năm, các cơ quan thanh tra đã tiến hành hàng nghìn cuộc thanh tra trên các lĩnh vực dưới các hình thức khác nhau, qua đó giúp cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp, các ngành chấn chỉnh, đổi mới hoạt động quản lý, điều hành; phát hiện, xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra theo chương trình, kế hoạch luôn được tổ chức bảo đảm sự chủ động, bám sát định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm được Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Việc thanh tra đột xuất được chú trọng thực hiện, phục vụ kịp thời yêu cầu của công tác quản lý nhà nước. Các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành duy trì hoạt động thanh tra thường xuyên, góp phần bảo đảm việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý trên các ngành, lĩnh vực.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc áp dụng các hình thức thanh tra trên thực tế cũng bộc lộ những vướng mắc, bất cập cả về pháp luật và tổ chức thực hiện, trên những phương diện cơ bản sau:

Thứ nhất, quy định của pháp luật về hình thức thanh tra chưa bao quát và làm rõ được biểu hiện khách quan của hình thức thanh tra và làm rõ mối quan hệ giữa hình thức thanh tra với các yêu cầu khác trong hoạt động thanh tra.

Theo cách hiểu chung nhất, “hình thức” có thể được hiểu là toàn thể những gì làm thành bề ngoài của sự vật, chứa đựng hoặc biểu hiện nội dung. Hình thức cũng có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động nhằm một mục đích cụ thể. Tuy nhiên, với quy định của pháp luật hiện nay, các hình thức thanh tra chưa bao quát hết được ý nghĩa đó, chưa thể hiện được nội dung cũng như cách thức tiến hành hoạt động thanh tra. Việc phân định hình thức thanh tra dường như cũng không có ý nghĩa đối với việc tổ chức, tiến hành hoạt động thanh tra do chưa có những quy định cụ thể về mục đích, thời hạn, phạm vi, đối tượng, yêu cầu của cuộc thanh tra theo từng hình thức thanh tra. Có cuộc thanh tra theo kế hoạch nhưng thời hạn thanh tra ngắn, phạm vi thanh tra hẹp. Có cuộc thanh tra đột xuất nhưng đòi hỏi phải thanh tra toàn diện, nội dung phức tạp, phải kéo dài... Bên cạnh đó, còn có những quy định của pháp luật và từ thực tiễn hoạt động thanh tra đã và đang đặt ra những vấn đề liên quan đến lý luận, nhận thức về hình thức thanh tra và mối quan hệ giữa hình thức với nội dung thanh tra như vấn đề “thanh tra nội bộ”, “thanh tra lại”, “thanh tra trực tiếp”, “thanh tra chuyên đề”, “thanh tra diện rộng”, “thanh tra trách nhiệm”, “thanh tra phòng, chống tham nhũng”…

Thứ hai, hình thức thanh tra theo chương trình kế hoạch trên thực tế chưa đảm bảo tính toàn diện và cụ thể, chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý.

Thực tế hoạt động của các cơ quan thanh tra cho thấy, hàng năm số cuộc thanh tra đột xuất chiếm tỷ lệ khá cao^(*) nên nhiều cơ quan thanh tra chưa thực hiện đầy đủ các cuộc thanh tra dự kiến theo kế hoạch. Tính định hướng, thống nhất của kế hoạch thanh tra chưa được đảm bảo, một số bộ, ngành, địa phương xây dựng kế hoạch thanh tra chưa sát với tình hình thực tế, chưa bám sát vào yêu cầu của Định hướng chương trình thanh tra được phê duyệt. Mặc dù, trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã chú trọng vào công tác kiểm tra, thanh tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra, song trên thực tế, việc xây dựng, thực hiện kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế chưa được khắc phục, tình trạng trùng lắp, chồng chéo, xây dựng kế hoạch không đúng trọng tâm, trọng điểm vẫn còn tồn tại.

Nguyên nhân là do chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra được xây dựng bao trùm lên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước. Đó là việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước; là trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương; thanh tra các doanh nghiệp nhà nước; thanh tra các vụ việc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giao. Do phạm vi rộng như vậy nên việc tiến hành thanh tra còn thiếu chủ động và thường phát sinh ngoài chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt. Bên cạnh đó, việc phê duyệt kế hoạch thanh tra thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước các cấp, vai trò của của Tổng Thanh tra Chính phủ trong việc phê duyệt kế hoạch thanh chưa được quy định, khó can thiệp vào việc ban hành kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra cấp dưới; mối quan hệ giữa thanh tra cấp và thanh tra ngành trong xây dựng kế hoạch thanh tra còn chưa rõ nét.

Thứ ba, hình thức thanh tra thường xuyên của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành chưa được quy định cụ thể.

Đây là hình thức thanh tra mới được quy định lần đầu tiên tại Luật Thanh tra năm 2010. Liên quan đến nội dung này, Nghị định 07/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành đã xác định nguyên tắc: “Hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật”. Đồng thời, Nghị định đã quy định cụ thể về hình thức thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch và thanh tra chuyên ngành đột xuất nhưng lại không quy định về thanh tra chuyên ngành thường xuyên.

Như vậy, dường như đã có sự giao thoa giữa hình thức thanh tra thường xuyên với hình thức thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất. Nói cách khác, thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất chính là hoạt động thanh tra mà các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành phải tiến hành thường xuyên. Mặt khác, đối với các cơ quan tiến hành thanh tra thì hoạt động thanh tra chuyên ngành tiến hành thường xuyên thì được coi là hình thức thanh tra thường xuyên nhưng nếu xét từ khía cạnh đối tượng thanh tra cụ thể của hoạt động thanh tra chuyên ngành thì việc thanh tra đối với họ chưa hẳn đã mang ý nghĩa thường xuyên mà thiên về thanh tra đột xuất. Xét về bản chất của cuộc thanh tra thì hình thức thanh tra thường xuyên của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là hoạt động kiểm tra chuyên ngành, không đảm bảo đầy đủ các yếu tố của một cuộc thanh tra.

Thứ tư, thẩm quyền, căn cứ tiến hành thanh tra đột xuất chưa được quy định cụ thể, còn nhiều vướng mắc trong tổ chức thực hiện.

Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất, theo quy định, Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành được trao thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất, thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Quy định nêu trên nhằm đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong việc quyết định thanh tra khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật. Sau khi ra quyết định thanh tra đột xuất và thành lập Đoàn thanh tra, cơ quan thanh tra có trách nhiệm báo cáo Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước về việc thanh tra đột xuất của mình. Tuy nhiên, trên thực tế Thủ trưởng các cơ quan thanh tra ít có điều kiện chủ động sử dụng thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất, (trừ Thanh tra Chính phủ). Khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật, hầu hết các cơ quan thanh tra đều phải xin ý kiến của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trước khi ra quyết định thanh tra đột xuất, bởi Thủ trưởng cơ quan thanh tra chỉ có thẩm quyền ra quyết định thanh tra đối với vụ việc không phức tạp, không liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị. Đối với vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị thì thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất thuộc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước (Khoản 3, 4 Điều 20 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ).

Về căn cứ tiến hành thanh tra đột xuất, theo quy định, thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao. Tuy nhiên, pháp luật thanh tra chưa quy định cụ thể tính chất, mức độ vi phạm pháp luật làm căn cứ tiến hành thanh tra; chưa xác định được rõ các yêu cầu, nhiệm vụ của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng.

Hoàn thiện pháp luật về các hình thức thanh tra sẽ góp phần nâng cao hiệu lực của hoạt động thanh tra, giúp cho các cơ quan thanh tra chủ động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật quy định. Trong thời gian tới, với việc Thanh tra Chính phủ đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra năm 2010 thì việc hoàn thiện quy định về hình thức thanh tra cần tập trung vào một số nội dung sau đây:

Thứ nhất, quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước:

Chủ thể này nên giới hạn ở việc ban hành quyết định thanh tra theo chuyên đề diện rộng vì hình thức thanh tra này có sự tham gia của nhiều cơ quan, ban ngành nên cần phải có sự chỉ đạo, điều phối của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Bởi vì, trên thực tế, ở các cơ quan thanh tra (Thanh tra sở, Thanh tra huyện), hầu hết các quyết định thanh tra hành chính đều do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định. Trong quá trình thanh tra, Thủ trưởng cơ quan thanh tra phải thường xuyên báo cáo, xin ý kiến chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra theo quy định của pháp luật, điều này khó đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra. Mặt khác, kể từ khi Luật Thanh tra năm 2010 quy định thẩm quyền ra quyết định thanh tra đột xuất cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra, nhưng trên thực tế, chủ thể này chưa chủ động thực hiện thẩm quyền được pháp luật quy định mà thực hiện việc xin ý kiến và trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành quyết định thanh tra. Vì vậy, pháp luật thanh tra cần quy định Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chỉ được trao thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra chuyên đề diện rộng, còn thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra khác cần giao cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhằm tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra.

Thứ hai, quy định cụ thể căn cứ ra quyết định thanh tra đột xuất:

Pháp luật thanh tra cần quy định cụ thể tính chất, mức độ vi phạm pháp luật làm căn cứ tiến hành thanh tra; xác định được rõ các yêu cầu, nhiệm vụ của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng. Quy định hiện hành về thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra đột xuất của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước (Khoản 3, 4 Điều 20 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ) vô hình chung đã hạn chế việc ra quyết định thanh tra đột xuất của Chánh Thanh tra các cấp, các ngành. Tính chất, mức độ vi phạm pháp luật cần dựa vào các yếu tố như: Tính chất phức tạp của vụ việc được báo chí thông tin, dự luận xã hội quan tâm; đơn, thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm pháp luật; những vấn đề được Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân chất vấn; những yêu cầu của công tác quản lý nhà nước…

Thứ ba, quy định cụ thể và phù hợp các yếu tố có liên quan đến hình thức thanh tra nhằm đảm bảo tính toàn diện của hình thức thanh tra và thực hiện:

Pháp luật thanh tra cần quy định cụ thể hình thức thanh tra và các yếu tố có liên quan đến hình thức thanh tra, như: Nguyên tắc trong hoạt động thanh tra, mục đích thanh tra, trình tự thủ tục, thời hạn thanh tra, loại hình thanh tra. Theo đó, nguyên tắc công khai trong hoạt động thanh tra chỉ phù hợp với hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra theo kế hoạch, với các cuộc thanh tra đột xuất, thanh tra thường xuyên thì nguyên tắc công khai trong hoạt động thanh tra là không phù hợp; thời hạn thanh tra theo quy định hiện hành chỉ phù hợp với các cuộc thanh tra hành chính có nội dung không quá phức tạp, còn các cuộc thanh tra diện rộng, thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có nội dung rộng, tính chất phức tạp thì cần có thời hạn thanh tra dài hơn. Mục đích thanh tra nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật chỉ phù hợp với hoạt động thanh tra hành chính, còn hoạt động thanh tra chuyên ngành với hình thức thanh tra đột xuất, thành tra thường xuyên thì mục đích thanh tra hướng tới chủ yếu là nhằm phát hiện và xử lý hành vi vi phạm. Các yếu tố có liên quan đến hình thức thanh tra cần phải quy định cụ thể và phù hợp với từng hình thức thanh tra, qua đó mới phát huy được ý nghĩa của từng hình thức thanh tra.

Thứ tư, giải pháp về tổ chức thực hiện các hình thức thanh tra:

Thực tiễn hiện nay cho thấy, việc xây dựng và thực hiện hình thức thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất đã bộc lộ nhiều vấn đề cần khắc phục. Tại Thanh tra Chính phủ, kế hoạch thanh tra hàng năm được chia làm 02 phần (kế hoạch thanh tra chính thức và kế hoạch thanh tra dự phòng); tại Thanh tra các tỉnh, thành phố, việc thanh tra theo kế hoạch thường chiếm tỷ lệ không nhiều, trong khi đó Thanh tra Sở chủ yếu thực hiện các cuộc thanh tra theo kế hoạch. Điều này xuất phát từ việc hàng năm, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thực hiện nhiều cuộc thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, theo chỉ đạo, yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng, nên khi xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm, các cơ quan thanh tra thường đưa ít cuộc thanh tra vào kế hoạch, vì còn dành nguồn lực để thực hiện các cuộc thanh tra đột xuất.

Thực tế trên đòi hỏi việc tổ chức thực hiện các hình thức thanh tra tại mỗi cấp thanh tra, mỗi cơ quan thanh tra phải linh hoạt, phù hợp với thực tiễn của từng ngành, địa phương, nhưng cũng phải bảo đảm nguồn lực để thực hiện các yêu cầu của Định hướng xây dựng chương trình thanh tra hàng năm của Thanh tra Chính phủ được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt./.

 Lê Văn Đức

Chú thích:

(*) Các bộ, ngành, địa phương có số cuộc thanh tra đột xuất chiếm trên 35% tổng số cuộc triển khai trong năm 2014 gồm: Quảng Ninh (41,9%), Hậu Giang (41%), Hà Nội (40%), Bình Dương (40%), Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (40%), TP. Hồ Chí Minh (37,2%), Ninh Thuận (36,5%) - Trích báo cáo số 233/BC-TTCP ngày 27/01/2015 của Thanh tra Chính phủ về tổng kết công tác năm 2014 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2015 của ngành Thanh tra.