Qua tổng kết việc thi hành Luật Thanh tra, kết quả các nghiên cứu khoa học cũng như từ thực tiễn hoạt động của Thanh tra Chính phủ những năm qua cho thấy, nhiều khó khăn vướng mắc trong hoạt động của ngành xuất phát từ những quy định không còn phù hợp của Luật Thanh tra 2010, cần phải được kịp thời sửa đổi bổ sung, tạo ra bước chuyển biến căn bản trong công tác.

Một số hạn chế, bất cập của luật về thanh tra

Về tổ chức, bộ máy, tổ chức, bộ máy các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay hết sức dàn trải, phân tán và thiếu tính hệ thống. Mặc dù được tổ chức rộng khắp từ trung ương đến địa phương nhưng hoạt động thanh tra thiếu một sự chỉ đạo điều hành thông suốt trong toàn ngành. Các cơ quan thanh tra ở bộ ngành, địa phương gần như hoàn toàn lệ thuộc vào cơ quan quản lý cùng cấp: Về tổ chức nhân sự, bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo cơ quan thanh tra và thanh tra viên; về xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra; về kinh phí hoạt động. Điều đó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả, hiệu lực của công tác thanh tra; đội ngũ cán bộ thanh tra luôn biến động, việc xây dựng và phát triển ngành hoàn toàn bị động bởi không thể kế hoạch hóa việc đào tạo, quy hoạch đội ngũ cán bộ thanh tra giỏi nghề nghiệp và tâm huyết gắn bó với ngành. Sự chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên trở nên hình thức, kém hiệu quả, chủ yếu thông qua việc hướng dẫn xây dựng kế hoạch thanh tra hằng năm, qua sơ kết, tổng kết và hướng dẫn về nghiệp vụ. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, tổ chức thi nâng ngạch... Thực tế trên dẫn đến việc kiểm soát các hoạt động trong toàn ngành với quy mô rộng lớn như hiện nay là hết sức khó khăn. Hệ lụy là những tiêu cực, vi phạm trong quá trình thanh tra xảy ra thời gian gần đây tại một số cơ quan thanh tra bộ ngành, địa phương làm ảnh hưởng không nhỏ đến uy tín của ngành.

Bên cạnh đó, tổ chức thanh tra bộ, ngành có nhiều biến động và vượt khỏi quy định của Luật Thanh tra do nhu cầu từ thực tiễn của công tác quản lý. Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giữa thanh tra chuyên ngành và kiểm tra thường xuyên theo chức năng quản lý Nhà nước khiến cho hoạt động thanh tra, kiểm tra của các ngành trở nên dày đặc, gây bức xúc cho các đối tượng thanh tra kiểm tra cũng như mối quan tâm lo lắng của lãnh đạo Đảng và Nhà nước. Việc ban hành và thực hiện Chỉ thị 20/CT-TTg ngày 17/5/2017 của Thủ tướng Chính phủ phần nào khắc phục tình trạng nêu trên nhưng chỉ là biện pháp nhất thời, thiếu căn bản do hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành được thực hiện trên cơ sở nhiều quy định khác nhau trong các văn bản pháp luật chuyên ngành.

Về chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan thanh tra có chức năng quản lý nhà nước và trực tiếp thực hiện trách nhiệm, thẩm quyền trên ba lĩnh vực: Thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, hiện nay, sự phân định về phạm vi thanh tra không rõ ràng: Luật thanh tra quy định cơ quan Thanh tra Chính phủ thanh tra trách nhiệm quản lý của các Bộ và các tỉnh nhưng trên thực tế số cuộc thanh tra trách nhiệm không nhiều, Thanh tra Chính phủ thường tiến hành thanh tra trực tiếp về các lĩnh vực quản lý của các bộ, ngành. Chẳng hạn như trong kế hoạch thanh tra có các cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật của công ty thuốc lá, công ty xổ số, việc thực hiện các đoàn công tác nước ngoài hay thanh tra việc quản lý và sử dụng đất nông lâm trường, thanh tra các công ty dược phẩm... trong khi lẽ ra việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị này thuộc về các bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Điều này dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, mặt khác làm giảm trách nhiệm của các ngành trong việc chủ động thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, vốn là một yêu cầu tất yếu của cơ quan quản lý trong những lĩnh vực thuộc phạm vi mình phụ trách.

Sự chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động thanh tra và hoạt động của kiểm toán nhà nước là vấn đề không thể phủ nhận. Các cố gắng phối hợp trong quá trình xây dựng kế hoạch cũng như thực tiễn hoạt động chỉ là giải pháp tình thế, không phải là giải pháp căn cơ cho vấn đề này. Kiểm toán nhà nước là một công cụ kiểm soát việc sử dụng tài chính công và tài sản công, nên có phạm vi rộng lớn và với vị thế là một thiết chế Hiến định, một cơ quan của Quốc hội thì chương trình, kế hoạch kiểm toán hàng năm khó có thể thay đổi. Hiện tại, Luật Kiểm toán nhà nước đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cũng theo hướng tăng cường hoạt động kiểm toán như là một công cụ kiểm soát của cơ quan quyền lực nhà nước để thực hiện quyền giám sát tối cao của mình..

Về hoạt động thanh tra, hoạt động thanh tra theo kế hoạch và được thực hiện dưới hình thức các cuộc thanh tra, tuân thủ theo những trình tự, thủ tục khá chặt chẽ được quy định trong Luật Thanh tra. Ngoài ra, còn có các cuộc thanh tra được thủ trưởng cơ quan quản lý giao, các cuộc thanh tra do yêu cầu của việc giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp hoặc các cuộc thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, có thể gọi chung là các cuộc thanh tra ngoài kế hoạch.

Hiện nay, tình trạng không hoàn thành kế hoạch thanh tra diễn ra khá phổ biến. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, trong đó chủ yếu là do cơ quan thanh tra phải thực hiện nhiều cuộc thanh tra ngoài kế hoạch. Với lực lượng khá mỏng về số lượng và không thực sự tinh nhuệ về chất lượng, khi có các cuộc thanh tra này thì đương nhiên cơ quan thanh tra phải tạm hoãn hoặc đẩy lùi các cuộc thanh tra theo kế hoạch. Tình trạng này diễn ra càng ngày càng nhiều. Phần lớn các cuộc thanh tra ngoài kế hoạch đụng chạm đến những vụ việc phức tạp, những vụ việc có dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng, đòi hỏi sự tập trung nhiều thời gian, nhân lực của cơ quan thanh tra. Trong khi nguồn lực của cơ quan thanh tra chỉ đủ để thực hiện theo kế hoạch đã được phê duyệt.

Các cuộc thanh tra quá thời hạn cũng khá phổ biến từ một vài tháng đến hàng năm mà sự chậm trễ chủ yếu là ở giai đoạn ban hành Kết luận thanh tra (theo quy định là 15 ngày kể từ khi có Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra). Đây có thể coi là “căn bệnh kinh niên” của ngành thanh tra, rất khó khắc phục mà nguyên nhân chủ yếu cũng xuất phát từ sự phụ thuộc của cơ quan thanh tra vào cơ quan quản lý, khó có thể bảo đảm tính độc lập tương đối, tính khách quan vốn là yêu cầu không thể thiếu trong hoạt động thanh tra.

Về thanh tra chuyên ngành, phần lớn các hoạt động thanh tra chuyên ngành về bản chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên (hiện nay, Luật Thanh tra 2010 gọi đó là thanh tra thường xuyên, một điều không phù hợp với quan niệm phổ biến đã được Bác Hồ nói rõ: “cần phân biệt công việc kiểm tra là công việc thường xuyên của những người phụ trách. Công việc thanh tra với tính cách đứng trên mà xem xét công việc của một bộ phận” và “Thường vì cơ quan, địa phương, bộ phận hay công việc nào có chỗ không đúng, chỗ sai lầm mà cần thanh tra”(*).Hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên đã bị “thanh tra hóa”. Thanh tra chuyên ngành hiện nay chủ yếu làm nhiệm vụ phát hiện và xử lý vi phạm với đối tượng là các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội để bảo đảm trật tự quản lý. Trong khi đó, thanh tra hành chính hướng vào việc chấn chỉnh cơ chế quản lý và bảo đảm thực hiện công vụ, sự chấp hành pháp luật trong các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Chính vì vậy, Luật Thanh tra xác định mục đích, nguyên tắc chung cho cả hai loại hình thanh tra hành chính và chuyên ngành là điều bất hợp lý. Điều đó dẫn đến những lộn xộn về mặt tổ chức của thanh tra ngành như đã nói ở trên và thực tế thì những quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành không còn hiệu lực đối với tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tổ chức và hoạt động thanh tra bộ ngành, trong đó có thanh tra chuyên ngành trước hết căn cứ vào văn bản pháp luật chuyên ngành cũng như do yêu cầu của công tác quản lý của ngành nhiều hơn là những quy định của pháp luật về thanh tra.

Một cách tổng quát, tổ chức và hoạt động thanh tra của bộ ngành, trong đó có vấn đề thanh tra chuyên ngành là một trong những vấn đề vướng mắc nhất khi xây dựng các văn bản pháp luật về thanh tra cũng như khi triển khai trên thực tế kể từ Pháp lệnh Thanh tra 1990 khi tổ chức thanh tra bộ ngành đưa vào hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước, là nguyên nhân quan trọng nhất của những khó khăn, bất cập và làm giảm hiệu quả của hoạt động thanh tra.

Một số định hướng sửa đổi Luật Thanh tra

Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu nêu trên chỉ có thể khắc phục được khi chúng ta đổi mới căn bản tổ chức và hoạt động thanh tra trên cơ sở một đạo luật thanh tra mới thay thế cho Luật Thanh tra 2010. Theo đó, cơ quan thanh tra sẽ được tổ chức theo hướng tinh gọn, hoạt động thực sự hiệu quả, hiệu lực trở thành một thiết chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước và việc thực hiện công vụ trong các cơ quan hành chính nhà nước, góp phần chấn chỉnh và hoàn thiện cơ chế quản lý, xây dựng một nền công vụ liêm chính và phục vụ, phù hợp với yêu cầu xây dựng Chính phủ kiến tạo, phát triển, liêm chính và hành động hiện nay.

Luật Thanh tra mới sẽ tạo cơ sở pháp lý cho quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trên cơ sở tinh thần của Nghị quyết 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến 2020, tầm nhìn 2030 với những định hướng căn bản như sau:

Về tổ chức, cơ quan thanh tra nhà nước sẽ được tổ chức theo hướng tập trung ở hai cấp hành chính, tại trung ương và cấp tỉnh. Thanh tra Chính phủ là cơ quan quản lý thanh tra các tỉnh về tổ chức, nhân sự, bổ nhiệm cán bộ, kinh phí hoạt động, chỉ đạo việc xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra cho toàn ngành.

Về chức năng, nhiệm vụ, Thanh tra Chính phủ sẽ tập trung thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý của các bộ ngành, địa phương; quyết định tiến hành thanh tra khi phát hiện có vi phạm; thực hiện các cuộc thanh tra phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều ngành, nhiều cấp, những vụ việc được xã hội đặc biệt quan tâm và/hoặc theo yêu cầu của Thủ tướng; thanh tra lại những vụ việc mà các bộ ngành đã tiến hành thanh tra, kiểm tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm. Thanh tra Nhà nước ở tỉnh sẽ thực hiện các cuộc thanh tra trên địa bàn tỉnh theo yêu cầu của Thanh tra Chính phủ và đề nghị của Chủ tịch UBND cùng cấp xuất phát từ yêu cầu của công tác quản lý trên địa bàn.

Đối với công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo: Tiến hành thanh tra, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước trong công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; việc thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo đã có hiệu lực pháp luật; giúp Thủ tướng chỉ đạo, yêu cầu các ngành các cấp xem xét, giải quyết lại các vụ việc đã được giải quyết nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật...

Đối với công tác phòng, chống tham nhũng: Cơ quan thanh tra giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng; hướng dẫn, đôn đốc và kiểm tra việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Việc phát hiện và xử lý tham nhũng chủ yếu được thực hiện qua công tác thanh tra và giải quyết tố cáo đối với vi phạm khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; trong việc sử dụng và quản lý vốn và tài sản của nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước... Đặc biệt là các cơ quan thanh tra thực hiện thật tốt nhiệm vụ của mình trong việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn theo tinh thần mới của Luật Phòng, chống tham nhũng 2018. Trong đó, cơ quan thanh tra trở thành cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập bán chuyên trách với rất nhiều trách nhiệm phải thực hiện trong công tác này. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra trong công tác phòng, chống tham nhũng đã được quy định khá đầy đủ trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 nên về cơ bản không cần điều chỉnh nhiều trong Luật Thanh tra sửa đổi.

Về hoạt động thanh tra, phương thức hoạt động của cơ quan thanh tra bao gồm: Thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý của các bộ ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Khi thấy cần thiết hoặc theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ thì tiến hành các cuộc thanh tra diện rộng để đánh giá việc thực hiện một chủ trương, chính sách, đánh giá việc chấp hành pháp luật trong một hoặc nhiều lĩnh vực quản lý; làm rõ trách nhiệm để kiến nghị xử lý các sai phạm đối với những vụ việc có dấu hiệu sai phạm liên quan đến trách nhiệm của nhiều ngành, nhiều cấp, những vụ việc được xã hội đặc biệt quan tâm. Các cuộc thanh tra cũng được tiến hành theo yêu cầu của công tác giải quyết khiiếu nại, tố cáo và công tác phòng, chống tham nhũng.

Đồng thời, giám sát thường xuyên hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước thông qua việc xem xét các báo cáo về công tác quản lý trong các lĩnh vực trên phạm vi cả nước; việc tiếp nhận và xử lý các khiếu nại, tố cáo, phản ánh kiến nghị của công dân, các doanh nghiệp và tổ chức xã hội, báo chí... Luật Thanh tra quy định trách nhiệm tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra cho các bộ ngành căn cứ vào đặc điểm của công tác quản lý trong từng ngành, từng lĩnh vực theo hướng xác định rõ một số bộ ngành có thanh tra hành chính, các Tổng cục, Cục có cơ quan thực hiện kiểm tra thường xuyên thay cho hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay... Tổ chức và hoạt động thanh tra của từng bộ ngành sẽ do Bộ trưởng thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ trình Chính phủ ban hành. Thanh tra nhân dân thực chất là hoạt động giám sát của nhân dân ở địa phương, cơ sở nên sẽ không được điều chỉnh trong Luật Thanh tra lần này, kiến nghị Quốc hội ban hành Luật về giám sát của nhân dân đồng thời với Luật Thanh tra mới.

Để xây dựng Luật Thanh tra mới, các thủ tục cần thiết cần phải được thực hiện để đưa vào chương trình xây dựng Luật và Pháp lệnh của Quốc hội vào đầu năm 2020, sau đó tiến hành soạn thảo và dự kiến Luật Thanh tra mới thay thế Luật Thanh tra 2010 sẽ được Quốc hội thông qua vào kỳ họp cuối năm 2020./.

TS. Đinh Văn Minh

Vụ trưởng Vụ Pháp chế TTCP

Chú thích:

(*)Thanh tra Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác thanh tra, Hà Nội 2002, tr.73 và 123.