Thứ nhất, người được bảo vệ
Trên cơ sở kế thừa quy định của Luật Tố cáo năm 2011, Luật Tố cáo 2018 quy định người được bảo vệ rõ ràng, chặt chẽ hơn như sau: Người được bảo vệ bao gồm: người tố cáo; vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo (Điều 47). Quy định này thể hiện sự tương thích với quy định của pháp luật về dân sự (phù hợp với những người thuộc hàng thừa kế thứ nhất của Bộ luật Dân sự năm 2015 - điểm a, khoản 1, Điều 651) và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Thứ hai, quyền và nghĩa vụ của người được bảo vệ
Luật Tố cáo năm 2011 chỉ quy định quyền và nghĩa vụ của người tố cáo được bảo vệ (Điều 35). Đối với người thân thích của người tố cáo cũng là đối tượng được bảo vệ, nhưng Luật Tố cáo năm 2011 không quy định quyền và nghĩa vụ của họ. Điều đó dẫn đến việc chưa xác định rõ trách nhiệm và các điều kiện cần thiết để bảo vệ người thân thích của người tố cáo một cách hiệu quả và thực chất(1). Khắc phục hạn chế, bất cập đó, Điều 48 Luật Tố cáo 2018 quy định quyền và nghĩa vụ của người được bảo vệ (gồm người tố cáo và vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo).
Cụ thể: “1. Người được bảo vệ có các quyền sau đây:
a) Được biết về các biện pháp bảo vệ;
b) Được giải thích về quyền và nghĩa vụ khi được áp dụng biện pháp bảo vệ;
c) Đề nghị thay đổi, bổ sung, chấm dứt việc áp dụng biện pháp bảo vệ;
d) Từ chối áp dụng biện pháp bảo vệ;
đ) Được bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp người tố cáo đã đề nghị người giải quyết tố cáo, cơ quan khác có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ mà không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời, không đúng quy định của pháp luật, gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, tinh thần cho người được bảo vệ.
2. Người được bảo vệ có các nghĩa vụ sau đây:
a) Chấp hành nghiêm chỉnh yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ;
b) Giữ bí mật thông tin về việc được bảo vệ;
c) Thông báo kịp thời đến cơ quan áp dụng biện pháp bảo vệ về những vấn đề phát sinh trong thời gian được bảo vệ”.
Chúng ta thấy, Luật Tố cáo 2018 đã bổ sung một quyền rất quan trọng đối với người được bảo vệ so với Luật Tố cáo năm 2011 đó là “Được giải thích về quyền và nghĩa vụ khi được áp dụng biện pháp bảo vệ”. Việc bổ sung quyền được giải thích luật đó cho người được bảo vệ là một tiến bộ lớn của Luật Tố cáo. Đó là phương tiện điều chỉnh cực kỳ quan trọng trong việc xây dựng một Nhà nước dân chủ và pháp quyền(2).
Thứ ba, cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ
Luật Tố cáo 2018 đã dành hẳn một điều tại Chương Bảo vệ người tố cáo để quy định cụ thể trách nhiệm cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ (Điều 49). Đây là quy định mới, tiến bộ, là cơ sở pháp lý quan trọng để xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cũng như tạo điều kiện thuận lợi để người tố cáo yên tâm thực hiện quyền tố cáo của mình, góp phần đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật.
Theo đó, trách nhiệm bảo vệ trước hết thuộc về cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo. Bên cạnh đó, các cơ quan khác, trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo và những người thân thích của họ, đó là cơ quan tiếp nhận, xác minh nội dung tố cáo; cơ quan Công an; cơ quan quản lý nhà nước về cán bô%3ḅ, công chức, viên chức, lao động; Ủy ban nhân dân các cấp, Công đoàn các cấp.
Như vậy, việc áp dụng các biện pháp bảo vệ được thực hiện ngay từ giai đoạn tiếp nhận, xác minh, đến thụ lý giải quyết tố cáo và Luật giao trách nhiệm cho từng cơ quan cụ thể tương ứng với mỗi giai đoạn. Các cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ được quy định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan; đồng thời đã làm rõ vai trò đầu mối, xuyên suốt của cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo trong quá trình bảo vệ, vai trò chủ trì của mỗi cơ quan đối với từng biện pháp bảo vệ để thuận lợi cho quá trình thực thi. Đó là sự vận dụng nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013 (Khoản 3, Điều 2) để phân công trách nhiệm bảo vệ rõ ràng, cụ thể ngăn chặn khả năng lạm quyền, tham nhũng, để bảo vệ các quyền và sự tự do của công dân.
Thứ tư, trình tự, thủ tục bảo vệ
Quy định về trình tự, thủ tục bảo vệ người tố cáo trong Luật Tố cáo 2018 (Mục 2, Chương VI) cũng là một nội dung mới, có bước phát triển lớn so với các quy định trước đây. Luật Tố cáo 2018 quy định cụ thể thứ tự các bước tiến hành và chủ thể thực hiện mỗi bước đó, gồm:
Một là, đề nghị biện pháp áp dụng bảo vệ: do người tố cáo thực hiện. Việc đề nghị này được thực hiện bằng văn bản. Luật cũng đã quy định cụ thể nội dung của văn bản đề nghị áp dụng biện pháp bảo vệ để tạo điều kiện thuận lợi cho người đề nghị cũng như người tiếp nhận. Để phù hợp với thực tiễn, phù hợp với tính chất, mức độ khẩn cấp khi đề nghị biện pháp bảo vệ thì người tố cáo có thể đến trực tiếp hoặc thông qua điện thoại để đề nghị (Điều 50).
Hai là, xem xét, quyết định bảo vệ người tố cáo: do người giải quyết tố cáo hoặc cơ quan có thẩm quyền thực hiện. Luật quy định trách nhiệm chính, đầu tiên thuộc về người giải quyết tố cáo. Khi người giải quyết tố cáo không có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ thì phải đề nghị cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ cần thiết. Luật cũng quy định trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền khi nhận được đề nghị hoặc yêu cầu của người giải quyết tố cáo thì phải xem xét, quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ. Nội dung chính của quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ được quy định cụ thể tại Điều 52. Nếu không quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ, cơ quan có thẩm quyền phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do không áp dụng biện pháp bảo vệ cho người tố cáo hoặc người giải quyết tố cáo (Điều 51). Để phù hợp với thực tiễn, Luật cho phép được thay đổi, bổ sung, chấm dứt việc áp dụng biện pháp bảo vệ (Điều 54).
Bên cạnh đó, Luật Tố cáo 2018 quy định cụ thể trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo (Điều 53), việc bảo vệ người tố cáo phải được lập thành hồ sơ và chỉ rõ những loại giấy tờ cụ thể phải có trong hồ sơ áp dụng biện pháp bảo vệ (Điều 55).
Từ đó, chúng ta thấy trình tự, thủ tục bảo vệ được quy định trong Luật Tố cáo 2018 rất cụ thể, đơn giản, phù hợp với thực tiễn, tùy thuộc vào tính chất, nội dung bảo vệ và từng giai đoạn, tạo điều kiện thuận lợi cũng như sự an tâm cho người tố cáo thực hiện quyền của bản thân.
Thứ năm, các biện pháp bảo vệ
Nội dung bảo vệ người tố cáo gồm bảo vệ bí mật thông tin, bảo vệ vị trí công tác, việc làm, bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ.
Liên quan các biện pháp bảo vệ, Luật Tố cáo năm 2011 chỉ quy định mang tính nguyên tắc chung, không đưa ra được những biện pháp cụ thể để bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo.
Dưới góc độ quyền tiếp cận thông tin, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định thông tin liên quan đến bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân là thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện (Phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của công dân có thông tin) (khoản 2, Điều 7). Luật Tố cáo 2018 quy định cụ thể các biện pháp để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo. Đó là “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi tiếp nhận, chuyển đơn tố cáo, giải quyết tố cáo căn cứ vào tình hình cụ thể quyết định áp dụng biện pháp sau đây: Giữ bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác của người tố cáo trong quá trình khai thác, sử dụng thông tin, tài liệu do người tố cáo cung cấp; Lược bỏ họ tên, địa chỉ, bút tích, các thông tin cá nhân khác của người tố cáo ra khỏi đơn tố cáo và các tài liệu, chứng cứ kèm theo để quản lý theo chế độ mật khi giao cơ quan, tổ chức, cá nhân xác minh nội dung tố cáo; Bố trí thời gian, địa điểm, lựa chọn phương thức làm việc phù hợp để bảo vệ bí mật thông tin cho người tố cáo khi làm việc trực tiếp với người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; Áp dụng biện pháp khác theo quy định của pháp luật; Đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan áp dụng biện pháp cần thiết để giữ bí mật thông tin của người tố cáo” (Điều 56).
Đối với biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm của người được bảo vệ, Luật Tố cáo đưa ra từng biện pháp bảo vệ cụ thể phù hợp đối với từng đối tượng được bảo vệ trong thực tiễn, gồm: người được bảo vệ là cán bộ, công chức, viên chức và người được bảo vệ là người làm việc theo hợp đồng lao động. Theo đó, trường hợp người được bảo vệ là cán bộ, công chức, viên chức, gồm các biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm: “a) Tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật hoặc quyết định khác xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người được bảo vệ; b) Khôi phục vị trí công tác, vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người được bảo vệ; c) Xem xét bố trí công tác khác cho người được bảo vệ nếu có sự đồng ý của họ để tránh bị trù dập, phân biệt đối xử; d) Xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người có hành vi trả thù, trù dập, đe dọa làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được bảo vệ” (khoản 1, Điều 57).
Trường hợp người được bảo vệ là người làm việc theo hợp đồng lao động, gồm các biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm: “a) Yêu cầu người sử dụng lao động chấm dứt hành vi vi phạm; khôi phục vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người được bảo vệ;b) Xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật” (khoản 2, Điều 57). Trong khi đó, Luật Tố cáo năm 2011 không có sự xác định biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm cụ thể đối với từng trường hợp của người được bảo vệ. Người tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức, người lao động thì đều có những biện pháp bảo vệ như nhau (Điều 37). Điều này không đảm bảo tính thực thi của các biện pháp bảo vệ trong thực tế.
Bộ Luật Hình sự hiện hành quy định một chương riêng về các tội xâm phạm tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm, danh dự của con người, chương riêng về các tội xâm phạm sở hữu. Bộ Luật Dân sự hiện hành cũng có một mục riêng quy định về quyền nhân thân của cá nhân; trong đó có các quyền bảo vệ về tính mạng, sức khỏe, tài sản, nhân phẩm, danh dự của cá nhân… Để đảm bảo sự tương thích đó, Luật Tố cáo 2018 đã quy định các biện pháp bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ. Luật Tố cáo 2018 đã kế thừa những biện pháp bảo vệ của Luật Tố cáo năm 2011 và phát triển, bổ sung thêm biện pháp bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ. Đó là các biện pháp: “Đưa người được bảo vệ đến nơi an toàn; Yêu cầu người có hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ chấm dứt hành vi vi phạm” (khoản 1, 4 Điều 58).
Luật Tố cáo năm 2011 có đưa ra biện pháp đầu tiên để bảo vệ là: “Bố trí nơi tạm lánh khi người tố cáo, người thân thích của họ có nguy cơ bị xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe” (điểm a, khoản 3, Điều 39). Tuy nhiên, việc bố trí nơi tạm lánh sẽ không hiệu quả bằng việc đưa người bảo vệ đến nơi an toàn. Bởi vì, bố trí nơi tạm lánh cũng có thể là nơi không an toàn. Nhưng bố trí nơi an toàn, thì cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm xem xét, xác định, đánh giá nhiều khía cạnh nơi đưa người được bảo vệ đến và phải đảm bảo nơi đó là an toàn cho người được bảo vệ. Việc xác định nơi an toàn sẽ gắn thêm trách nhiệm đối với cơ quan đưa ra biện pháp bảo vệ, giúp cho người được bảo vệ an tâm thực hiện quyền tố cáo của mình. Luật Tố cáo 2018 bổ sung biện pháp bảo vệ “Yêu cầu người có hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ chấm dứt hành vi vi phạm”. Đây là biện pháp mới so với các biện pháp bảo vệ của Luật Tố cáo năm 2011, thể hiện tính trách nhiệm, tính quyền lực nhà nước của cơ quan có thẩm quyền giúp cho việc bảo vệ người tố cáo được hiệu quả nhất./.
Ths. Dương Văn Quý
Tài liệu tham khảo:
1. Báo cáo số 3537/BC-TTCP ngày 30 tháng 12 năm 2016 của Thanh tra Chính phủ về việc Tổng kết 4 năm thi hành Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
2. GS.TS. Trần Ngọc Đường, Thực trạng và nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14 (318), 2016, tr.6.