Tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung nhằm tạo ra một hệ thống chỉnh thể thống nhất có quan hệ hữu cơ với nhau, tác động chi phối lẫn nhau. Mỗi cơ quan thanh tra là một bộ phận hữu cơ của hệ thống đó, có chức năng, nhiệm vụ riêng nhưng nằm trong tổng thể nhiệm vụ chung của ngành, có quan hệ với nhau về phương diện tổ chức, hoạt động và có sự tương tác với nhau nhằm đạt được mục đích chung của hoạt động thanh tra.

1. Nội dung của việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung

Tổ chức cơ quan theo hướng tập trung hay tổ chức cơ quan theo ngành dọc có những ưu điểm nhất định mà tổ chức cơ quan theo cấp hành chính/theo lãnh thổ không có được. Điểm quan trọng nhất của việc tổ chức cơ quan theo ngành dọc là việc thực hiện xuyên suốt, triệt để và hiệu quả các chương trình, kế hoạch hành động của cơ quan Trung ương, trên cơ sở chỉ đạo thống nhất hoạt động của các cơ quan cấp dưới. Các cơ quan cấp dưới thực hiện các kế hoạch hoạt động chỉ tuân theo pháp luật, theo sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan cấp trên mà không chịu sự chi phối của chính quyền địa phương, nơi chịu sự xem xét, đánh giá đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Tổ chức các cơ quan theo ngành dọc, theo hướng tập trung được thực hiện trên cả các lĩnh vực bao gồm: Tổ chức bộ máy; nhân sự; chuyên môn nghiệp vụ; hoạt động và tài chính. Đối với các cơ quan tổ chức theo ngành dọc thì các yếu tố này được tổ chức tập trung từ trên xuống dưới, do cơ quan trung ương thực hiện. Sự phụ thuộc một chiều từ thấp lên cao trên tất cả các mặt giúp cho việc bảo đảm tính hệ thống và sức mạnh trong thực hiện các kế hoạch hoạt động. Với tiếp cận phù hợp với lý luận về tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra, phù hợp với thực tiễn hiện nay, có thể đưa ra nội dung của việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung như sau:

Thứ nhất, tập trung trong công tác tổ chức cán bộ: Đây là trụ cột quan trọng thể hiện tính tập trung theo ngành dọc hay phụ thuộc cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Tiếp cận theo quan niệm về tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung thì công tác cán bộ cần được tăng cường sự chỉ đạo, quyết định của Thanh tra Chính phủ và cơ quan thanh tra cấp trên. Cụ thể Thanh tra Chính phủ quy định các các tiêu chuẩn bổ nhiệm vào ngạch công chức thanh tra, tiêu chuẩn bổ nhiệm lãnh đạo các cơ quan thanh tra, tiêu chuẩn lãnh đạo các phòng, ban,… thực hiện quy hoạch, bổ nhiệm lãnh đạo các cơ quan thanh tra các cấp; bổ nhiệm các ngạch thanh tra; thực hiện đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong ngành Thanh tra. Bên cạnh đó cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra cũng được quyết định bởi các quy định pháp luật do Thanh tra Chính phủ quy định hoặc tham mưu cho Chính phủ quy định.

Tổng Thanh tra Chính phủ Lê Minh Khái tại Hội nghị triển khai nhiệm vụ công tác ngành Thanh tra năm 2020

Thứ hai, tập trung trong quản lý, hướng dẫn, chỉ đạo toàn diện về chuyên môn nghiệp vụ thanh tra. Đây là nội dung mà các cơ quan thanh tra các cấp vẫn luôn chịu sự chỉ đạo, quản lý của Thanh tra Chính phủ. Trong tổ chức các cơ quan theo hướng song trùng trực thuộc, thì nội dung này vẫn luôn được thực hiện theo hướng tập trung, phụ thuộc vào cơ quan Trung ương. Nội dung này cần được tiếp tục và củng cố, làm cho công tác chuyên môn nghiệp vụ là sợi dây gắn kết chặt chẽ các cán bộ thanh tra trong các hoạt động chuyên môn của mình.

Thứ ba, tập trung trong quản lý, chỉ đạo và quyết định định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra và các kết quả thanh tra. Đây là điểm đặc thù trong tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung do các cơ quan thanh tra không hoạt động như một cơ quan chuyên môn thông thường, mà các nhiệm vụ công tác của các cơ quan thanh tra thay đổi hàng năm với các đối tượng khác nhau. Các kế hoạch thanh tra cần do các cơ quan thanh tra ban hành trên cơ sở phù hợp với Định hướng chương trình thanh tra và có sự đồng ý của Thanh tra Chính phủ. Các kết quả thanh tra do Chánh thanh tra ký ban hành kết luận và chịu trách nhiệm về nội dung kết luận của mình. Đây là nội dung quan trọng nhằm thể hiện sự độc lập với cơ quan quản lý, và phục vụ quản lý ở góc độ cao hơn, đó là kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ tư, tập trung thông qua việc thực hiện có hiệu quả các quy định pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra như quyền thanh tra lại, quyền ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, theo tinh thần của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018, các cơ quan thanh tra được giao thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập. Đây là những thẩm quyền lớn, độc lập của các cơ quan thanh tra, thể hiện tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra, thể hiện tính tập trung, gắn kết của các cơ quan thanh tra.

Bên cạnh các nội dung cần thực hiện, để tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung, các nội dung khác thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước vẫn được duy trì. Về cơ bản, việc tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung chỉ là sự tăng tính chủ động, độc lập của các cơ quan thanh tra thông qua việc tăng thẩm quyền quản lý ở một số nội dung; thực hiện đúng đắn, hiệu quả một số thẩm quyền đã trao; hạn chế sự ảnh hưởng của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp đối với kết quả hoạt động thanh tra. Từ đó, đảm bảo tính khách quan, đúng đắn trong hoạt động thanh tra và tăng tính chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra đối với các kết quả thanh tra của mình.

2. Các nguyên tắc tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung

Nguyên tắc trong tổ chức cơ quan nhà nước theo hướng tập trung được hiểu là những tư tưởng, định hướng và khuôn khổ phải tuân theo trong quá trình thiết lập các cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung. Trên cơ sở các tiếp cận về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra trong giai đoạn hiện nay và các nội dung của việc tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung, việc tổ chức các cơ quan thanh tra cần được thực hiện trên cơ sở một số nguyên tắc sau:

Thứ nhất, bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan hành pháp nói riêng. Các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên những nguyên tắc theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Đây chính là những nguyên tắc khung, là cơ sở pháp lý quan trọng để bảo đảm cho việc tổ chức các cơ quan nhà nước phù hợp với thực tiễn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Theo tinh thần Hiến pháp 2013, tổ chức các cơ quan nhà nước được thực hiện theo các nguyên tắc bao gồm: Đảng cộng sản lãnh đạo Nhà nước và xã hội; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; bình đẳng, đoàn kết và giúp đỡ giữa các dân tộc; tập trung dân chủ và pháp chế xã hội chủ nghĩa. Trong đó nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là những nguyên tắc gắn liền với tổ chức các cơ quan nhà nước.

Các cơ quan thanh tra được thiết kế là các cơ quan chuyên môn nên còn phải bảo đảm các nguyên tắc cụ thể như: Bảo đảm bao quát đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở; tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, hiệu quả; không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các cơ quan, tổ chức khác. Khi chuyển sang quản lý theo hướng tập trung về cơ bản không có sự thay đổi lớn về chức năng, nhiệm vụ, mà chỉ thay đổi mối quan hệ chỉ đạo, quản lý theo hướng tập trung vào cơ quan Thanh tra Chính phủ. Tuy nhiên, việc không phụ thuộc vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp dẫn đến việc sử dụng thanh tra trong các hoạt động quản lý của cơ quan này sẽ bị ảnh hưởng. Nếu tiếp cận thanh tra là công cụ của quản lý thì các cơ quan quản lý sẽ không còn sử dụng công cụ này một cách trực tiếp, phục vụ trực tiếp vào hoạt động quản lý của mình.

Thứ hai, bảo đảm tinh gọn, hợp lý trong tổ chức bộ máy và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả; thực hiện đúng đắn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra. Đây là một nguyên tắc cần thiết trong tổ chức các cơ quan nhà nước trong bối cảnh hiện nay nói chung và tổ chức cơ quan theo ngành dọc nói riêng. Mỗi phương thức tổ chức đều đòi hỏi từ sự cần thiết từ thực tiễn cuộc sống. Từ yêu cầu quản lý, từ công việc mới dẫn đến yêu cầu thành lập tổ chức thực hiện các công việc, trên cơ sở đó mới dẫn đến cơ cấu của tổ chức, biên chế của tổ chức. Việc thành lập mới tổ chức hay sắp xếp, tổ chức lại phải bảo đảm các chức năng, nhiệm vụ không được trùng lắp với các cơ quan, tổ chức khác. Không thể một nhiệm vụ mà nhiều cơ quan thực hiện. Lúc đó không những không hiệu quả về mặt công việc mà còn dẫn đến các hiện tượng bỏ bê, không trách nhiệm vì công việc chung. Khi xảy ra các vi phạm thì khó cá thể hóa trách nhiệm.

Tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung về cơ bản không làm thay đổi tổ chức bộ máy. Khi tổ chức theo hướng tập trung, có xu hướng tinh giản bộ máy hơn do những chức năng chung có thể được thu gọi lại một đầu mối để xử lý. Tuy nhiên, đây là nguyên tắc vẫn cần được coi trọng trong quá trình tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung. Bám sát nguyên tắc để kiểm soát việc cơ cấu lại tổ chức. Bên cạnh đó, với những yêu cầu đổi mới mạnh mẽ về phương thức hoạt động cũng như tổ chức của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, cần sắp xếp, đổi mới để tránh trùng lắp. Việc tiếp cận thanh tra là công cụ của quản lý, phục vụ quản lý cũng cần được thay đổi theo hướng phục vụ quản lý nhưng không trực tiếp, mà phục vụ chung công tác quản lý của Chính phủ và cơ quan cấp trên. Việc tổ chức theo hướng tập trung giúp việc triển khai các kế hoạch công tác của các cơ quan thanh tra được chủ động và tránh chồng chéo, trùng lắp ngay giữa các cơ quan thanh tra với nhau. Tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung phải bảo đảm việc kiểm soát các cơ quan trong cùng hệ thống thực hiện đúng đắn các chức năng của mình, theo thứ bậc, khu vực phụ trách. Việc trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động sẽ được xử lý bởi cơ quan Thanh tra ở Trung ương.

Thứ ba, không chồng chéo và ảnh hưởng đến tính đúng đắn, khách quan trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan khác. Nguyên tắc này cho thấy việc tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung không được làm ảnh hưởng đến tính đúng đắn, khách quan trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác trên cùng địa bàn. Đây là nguyên tắc quan trọng vì hoạt động thanh tra mang tính đặc thù, là hoạt động xem xét, đánh giá về hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác. Nếu hoạt động thanh tra làm ảnh hưởng đến tính đúng đắn trong hoạt động của các cơ quan khác sẽ làm mất đi vai trò, ý nghĩa của hoạt động thanh tra. Do hoạt động thanh tra là công cụ của quản lý, làm cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát được các cơ quan, tổ chức và cá nhân khác thuộc thẩm quyền của mình. Trong mỗi hệ thống tổ chức, không tồn tại hai cơ quan cùng thực hiện chức năng thanh tra hoặc tương tự, sẽ làm lãng phí nguồn lực và gây sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động. Khi tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung cần tránh việc thành lập thêm các cơ quan hay giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra trong các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan thanh tra xem xét, đánh giá thực hiện nhiệm vụ, công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức không thoát ly khỏi các cơ quan hành chính nhà nước, mà chỉ tạo ra một sự độc lập tương đối để đánh giá cho khách quan, đúng đắn.

Việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung giúp cho việc xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra được thống nhất. Trong quá trình thực hiện sẽ có sự điều tiết từ các cơ quan thanh tra cấp trên một cách chủ động để tránh sự trùng lặp. Mặt khác, khi thực hiện kế hoạch công tác theo sự chỉ đạo tập trung, thống nhất từ trên xuống sẽ tạo sức mạnh đồng bộ nhằm đánh giá hiệu quả của công tác quản lý được nhanh chóng, kịp thời và chính xác, khách quan. Tuy tổ chức theo hướng tập trung, nhưng vì là công cụ của quản lý và có nội dung vẫn phụ thuộc cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp nên cần sự phối hợp hài hòa của thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên và thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong chỉ đạo cơ quan thanh tra thực hiện các nhiệm vụ của mình.

Thứ tư, bảo đảm phù hợp với thực tiễn và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Thực tiễn hoạt động của các cơ quan thanh tra đã bộc lộ những bất cập trong hoạt động do sự chồng chéo với hoạt động của cơ quan kiểm toán. Đây chính là một trong những vấn đề quan trọng cần được xem xét trên cơ sở tổng thể các chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước để điều chỉnh cho phù hợp. Ngoài ra còn có việc chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động của chính các cơ quan thanh tra với nhau. Sự chồng chéo này cần có sự điều chỉnh giữa các cơ quan để thống nhất kế hoạch hoạt động, tạo hiệu quả cao nhất trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Khi xây dựng các cơ quan theo hướng tập trung, các chương trình, kế hoạch thanh tra được xây dựng thống nhất, từ trên xuống dưới theo chỉ đạo của cơ quan thanh tra ở Trung ương sẽ tránh được sự chồng chéo, trùng lắp này. Ngoài ra các vấn đề khác như việc bảo đảm các điều kiện, tiêu chuẩn bổ nhiệm chánh thanh tra các cấp, việc luân chuyển, điều động các cán bộ trong ngành Thanh tra,… sẽ được kiểm soát để bảo đảm chất lượng, sự ổn định của đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra.

Bên cạnh việc bảo đảm phù hợp với thực tiễn, giải quyết những bất cập đang đặt ra từ thực tiễn, việc xây dựng các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung cũng cần bảo đảm phù hợp với các yêu cầu của cải cách hành chính. Các nội dung của cải cách hành chính được thực hiện trên các mặt thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công và hiện đại hóa nền hành chính. Quá trình tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung cần bám sát các yêu cầu của cải cách hành chính, nhất là việc hoàn thiện thể chế cho các hoạt động thanh tra; xây dựng, kiện toàn cơ cấu tổ chức các cơ quan thanh tra phù hợp với việc quản lý theo hướng tập trung và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Việc tổ chức các cơ quan theo hướng tập trung phải được kiểm soát nhằm tránh việc phát sinh các thủ tục hành chính mới. Quá trình hoạt động cần ứng dụng khoa học kỹ thuật vào quản lý để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động.

Thứ năm, bảo đảm công khai, minh bạch trong quá trình thực hiện. Công khai, minh bạch là nguyên tắc quan trọng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước. Công khai, minh bạch hoạt động của cơ quan, tổ chức, nhằm tạo điều kiện để người dân cũng như toàn xã hội tham gia giám sát quá trình thực hiện; nâng cao ý thức của đội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, công vụ được giao. Qua đó giảm thiểu, ngăn ngừa được những hiện tượng tham nhũng, tiêu cực. Quá trình tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung cần được thực hiện theo kế hoạch và bảo đảm công khai, minh bạch. Việc công khai, minh bạch cần được thực hiện từ chủ trương, đến quá trình triển khai thực hiện với các nội dung công khai cụ thể, đầy đủ. Quá trình tổ chức lại các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung sẽ làm thay đổi nhận thức của các cán bộ, công chức, các nhà quản lý và người dân về vấn đề này. Việc tổ chức theo một triết lý mới sẽ làm phát sinh những thắc mắc, những nhìn nhận khác nhau do thiếu thông tin. Chính vì vậy việc công khai, minh bạch sẽ giúp cung cấp các thông tin cụ thể, chính xác và đầy đủ. Trên cơ sở đó tạo sự đồng thuận để triển khai thực hiện việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung được thuận lợi, hiệu quả.

Việc công khai không chỉ hiểu là thực hiện dưới các hình thức như công bố trên cổng thông tin điện tử, công bố trong cuộc họp hay dán niêm yết tại trụ sở cơ quan, mà nó là ý thức, phương thức hành động của những người có thẩm quyền trong quá trình tổ chức thực hiện, làm việc một cách rõ ràng, chia sẻ thông tin và cùng quyết định. Công khai, minh bạch không chỉ trong quá trình tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung, mà còn là nguyên tắc trong quá trình hoạt động sau này của cơ quan thanh tra.

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung

3.1. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về công tác thanh tra

a) Sửa đổi, bổ sung nội dung quản lý Nhà nước (QLNN) về công tác thanh tra trong Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành

Về mô hình quản lý: Mô hình QLNN về công tác thanh tra hiện nay được thực hiện theo phương thức vừa quản lý tập trung, vừa quản lý phân tán. Theo đó, Thanh tra Chính phủ thực hiện 07 nội dung QLNN về công tác thanh tra, Thanh tra tỉnh thực hiện 04 nội dung thuộc phạm vi QLNN của UBND cấp tỉnh; Thanh tra huyện thực hiện 03 nội dung thuộc phạm vi QLNN của UBND cấp huyện. Thực hiện mô hình QLNN nêu trên dẫn tới tính tập trung trong lãnh đạo, chỉ đạo của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới trên các mặt công tác bị chia cắt, không bảo đảm tính tập trung thống nhất trong toàn ngành do bị chi phối bởi chủ thể QLNN tại các địa phương (UBND các cấp).

Về nội dung quản lý: Để thực hiện theo mô hình quản lý tập trung, nội dung QLNN về công tác thanh tra cũng cần phải quy định lại theo hướng xác định rõ từng nội dung quản lý theo hướng: Trong mỗi nội dung quản lý thì Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền gì tương ứng, các cơ quan thanh tra cấp dưới và đối tượng quản lý có nghĩa vụ gì với chủ thể quản lý.

b) Tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra

Đổi mới nguyên tắc trong hoạt động thanh tra - chỉ tuân theo pháp luật: Các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra là những định hướng cơ bản, xuyên suốt quá trình thực hiện hoạt động thanh tra, từ khi ra quyết định thanh tra, thực hiện thanh tra và kết thúc hoạt động thanh tra. Các nguyên tắc được phản ánh vào các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra, về thẩm quyền, nghĩa vụ của các chủ thể trong hoạt động thanh tra như trưởng đoàn, thanh tra viên, đối tượng thanh tra…

Về đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra: Cần đổi mới theo hướng tập trung vào nhiệm vụ thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về các lĩnh vực hoạt động của ngành nhằm phục vụ có hiệu quả chức năng QLNN của cơ quan thanh tra; đồng thời thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan và thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, cấp dưới và của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan đó; có kế hoạch và định hướng chuyển đổi phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính theo định hướng của Chiến lược. Việc tập trung vào nhiệm vụ QLNN và giám sát, đánh giá hành chính sẽ bảo đảm tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra, phục vụ có hiệu quả công tác QLNN, qua đó tăng cường tính hệ thống của ngành Thanh tra.

Về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra, của Thủ trưởng các cơ quan thanh tra nhà nước: Cần phải nâng cao vị trí, vai trò của cơ quan thanh tra thông qua việc nâng cao vị thế người đứng đầu cơ quan thanh tra. Theo đó, Thủ trưởng cơ quan thanh tra có vị trí trong Đảng cao hơn hiện nay (cơ cấu cứng trong cấp ủy, thường vụ cấp ủy); có phụ cấp chức vụ cao hơn Thủ trưởng các đơn vị chuyên môn cùng cấp khác.

Về thẩm quyền phê duyệt kế hoạch thanh tra: Để đảm bảo tính tập trung, thống nhất, tuân thủ định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra từ Thanh tra Chính phủ đến Thanh tra huyện cần thiết phải đổi mới quy trình phê duyệt kế hoạch thanh tra hàng năm. Theo đó, ngoài cơ chế kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra như hiện nay, kế hoạch thanh tra của Thanh tra tỉnh, thanh tra Bộ bên cạnh được Thủ trưởng cơ quan QLNN cùng cấp phê duyệt thì phải có sự chấp thuận của Tổng Thanh tra. Cơ chế này sẽ bảo đảm tính định hướng của chương trình kế hoạch thanh tra, cơ quan thanh tra cấp trên có điều kiện xem xét sự phù hợp với định hướng chương trình thanh tra ngay từ khi phê duyệt kế hoạch. Một phương án khác có thể xem xét tính đến đó là trao thẩm quyền phê duyệt kế hoạch thanh tra hàng năm cho chánh thanh tra các cấp. Điều này nhằm tăng tính độc lập, tính chủ động và chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra. Đây là một định hướng cần tính tới khi chúng ta sửa đổi toàn diện Luật Thanh tra.  

Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra và ký kết luận thanh tra: Cần quy định cụ thể Thủ trưởng cơ quan QLNN chỉ được trao thẩm quyền ra quyết định thanh tra đối với những cuộc thanh tra liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, nói khác là thanh tra chuyên đề diện rộng, vì hình thức thanh tra này cần có sự tham gia của nhiều cơ quan, ban ngành và cần có sự chỉ đạo, điều phối của Thủ trưởng cơ quan QLNN.

Về ra quyết định thanh tra đột xuất: Cần quy định Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên. Quy định này đảm bảo những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật, được dư luận xã hội quan tâm nhưng Thủ trưởng cơ quan QLNN không chỉ đạo, cơ quan thanh tra không chủ động ra quyết định thanh tra thì cần có cơ chế để Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên can thiệp, chỉ đạo việc thực hiện.

Về thẩm quyền tiến hành thanh tra vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan thanh tra cấp dưới: Cần thiết bổ sung thẩm quyền cho cơ quan thanh tra cấp trên có thẩm quyền thanh tra những vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, liên quan đến người thân của lãnh đạo tỉnh; thanh tra những vụ việc được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm, gây bức xúc dư luận xã hội nếu xét thấy cần trực tiếp tiến hành thanh tra.

Về tăng cường công tác kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra; hoạt động thanh tra lại và ra quyết định thanh tra đột xuất của Thủ trưởng cơ quan thanh tra. Đây là những quy định mới của Luật Thanh tra năm 2010 nhằm tăng cường sự quản lý của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới về nghiệp vụ; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong việc ban hành kết luận thanh tra. Tuy nhiên, trên thực tế các quy định này chưa được Thủ trưởng các cơ quan thanh tra quan tâm thực hiện. Vì vậy, để tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung thì hoạt động của các cơ quan thanh tra cần phải có sự chủ động, tự chịu trách nhiệm, tăng cường vai trò quản lý của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới.

Quy định rõ về mối quan hệ công tác giữa Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên với Thủ trưởng cơ quan QLNN của cơ quan thanh tra cấp dưới, đồng thời phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan trong việc lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra. Đây là nội dung quan trọng nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

3.2. Giải pháp hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về công tác phòng, chống tham nhũng

a) Sửa đổi, bổ sung nội dung QLNN về phòng, chống tham nhũng

Về mô hình quản lý: QLNN về phòng, chống tham nhũng cần thiết lập theo mô hình tập trung, tương tự như trong lĩnh vực thanh tra nhằm bảo đảm tính hệ thống trong lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới.

Nội dung quản lý: Cần được quy định rõ theo hướng trong phòng ngừa tham nhũng thì các cơ quan thanh tra được làm những việc gì; trong phát hiện tham nhũng các cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ gì, những nhiệm vụ không thuộc chức năng, nhiệm vụ của ngành Thanh tra cần giao cho các cơ quan khác thực hiện, cơ quan thanh tra có trách nhiệm phối hợp trong quá trình thực hiện. Mặt khác, nội dung QLNN về phòng, chống tham nhũng cần được quy định cụ thể trong pháp luật phòng, chống tham nhũng, Luật Thanh tra chỉ quy định mang tính nguyên tắc về vấn đề này.

b) Hoàn thiện, bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể

Các cơ quan thanh tra cần được giao các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể sau:

Quy định thẩm quyền khởi tố và tiến hành một số hoạt động điều tra độc lập, nhằm bảo đảm tính chủ động, tự chịu trách nhiệm mà không bị phụ thuộc vào chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan QLNN.

Quy định nhiệm vụ quản lý bản kê khai tài sản cho các cơ quan thanh tra: Cần quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập một cách tập trung và cần giao cho cơ quan thanh tra quản lý bản kê khai tài sản. Việc giao cho cơ quan thanh tra sẽ thuận tiện cho công tác theo dõi, giám sát và kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai.

Quy định nhiệm vụ trong theo dõi biến động về tài sản, thu nhập. Theo đó, cơ quan thanh tra có trách nhiệm chủ động thu thập, khai thác thông tin, dữ liệu bản kê khai tài sản, thu nhập; cập nhật thông tin, dữ liệu về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai và cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp thông tin, dữ liệu nhằm giải trình, làm rõ về tài sản, thu nhập tăng thêm và quyết định việc xác minh tài sản, thu nhập khi có căn cứ theo quy định.

3.3. Giải pháp hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

Mô hình quản lý về khiếu nại, tố cáo nên được thiết lập theo mô hình quản lý phi tập trung. Theo đó, các cơ quan thanh tra chỉ thực hiện một số nội dung trong công tác QLNN như: Hướng dẫn về quy trình, nghiệp vụ, bồi dưỡng nghiệp vụ về giải quyết khiếu nại, tố cáo; xây dựng thể chế, chính sách về khiếu nại, tố cáo; tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các nội dung khác liên quan đến QLNN về khiếu nại, tố cáo cần giao cụ thể cho các chủ thể khác thực hiện.

3.4. Giải pháp trong các lĩnh vực công tác khác

a) Trong công tác tổ chức cán bộ

Cần hoàn thiện tiêu chuẩn Chánh Thanh tra cấp tỉnh, Phó Chánh Thanh tra tỉnh và cán bộ lãnh đạo cấp phòng, cán bộ Thanh tra viên trong các cơ quan thanh tra. Việc bổ nhiệm, điều động Chánh thanh tra, phó Chánh thanh tra, Thanh tra viên phải có sự thống nhất của Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp.

Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm tăng cường kiểm tra các cơ quan thanh tra cấp dưới và có kiến nghị xử lý hoặc xử lý theo thẩm quyền những trường hợp luân chuyển, điều động, bổ nhiệm cán bộ thanh tra không đúng tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp vụ và không tuân thủ quy trình bổ nhiệm cán bộ.

Về quy định thẩm quyền quản lý biên chế của các cơ quan thanh tra:

- Thanh tra Chính phủ cần phối hợp với Bộ Nội vụ xây dựng định biên tối thiểu cho các cơ quan thanh tra vì hiện tại có một số cơ quan thanh tra cấp sở, cấp huyện chỉ có từ 4-5 biên chế, không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ đề ra.

- Xây dựng cơ chế điều động, biệt phái cán bộ giữa các cơ quan thanh tra: Việc xây dựng cơ chế điều động, biệt phái cán bộ giữa các cơ quan thanh tra sẽ giúp cho cán bộ thanh tra yên tâm công tác, làm đúng chức trách, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định, đây cũng là giải pháp thực hiện việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong ngành Thanh tra.

b) Về quản lý tài chính, ngân sách

Cần quy định Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm hướng dẫn, quản lý việc sử dụng kinh phí thu hồi sau thanh tra nhằm bảo đảm việc sử dụng kinh phí được hiệu quả, thống nhất, phục vụ các nhiệm vụ chính trị của ngành Thanh tra.

Việc quản lý tập trung theo những nguyên tắc nhất định về kinh phí thu hồi sau thanh tra cũng là một phần nhằm tăng tính hệ thống của các cơ quan thanh tra, trong việc chia sẻ nguồn lực hay tập trung cho những hoạt động cần sự chung tay của toàn Ngành.

3.5. Giải pháp kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan thanh tra

- Về tổ chức bộ máy của Thanh tra Chính phủ: Dựa trên chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được đề cập ở phần trên, tổ chức bộ máy bên trong của Thanh tra Chính phủ cần phải được kiện toàn, sắp xếp lại nhằm bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ được giao. Cần nghiên cứu thiết kế lại các Cục, Vụ theo hướng các Cục chỉ được thành lập khi được phân cấp, ủy quyền để quyết định các vấn đề thuộc phạm vi QLNN của Tổng Thanh tra, nếu không đáp ứng được thì thống nhất thành lập Vụ để thực hiện chức năng là đơn vị tham mưu, giúp việc.

- Về tổ chức bộ máy của Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện:

Đối với thanh tra cấp tỉnh, bên cạnh mô hình tổ chức được thiết kế tương tự như Thanh tra Chính phủ (khác nhau ở cấp độ), cần kiện toàn cơ cấu tổ chức cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao, trong đó có việc chỉ đạo và quản lý tập trung, thống nhất cơ quan thanh tra cấp huyện theo tinh thần của Chiến lược phát triển ngành Thanh tra; kiểm soát tài sản, thu nhập.

Tổ chức bộ máy bên trong của Thanh tra tỉnh được kiện toàn theo hướng phù hợp với mô hình chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn và quản lý đa ngành, đa lĩnh vực hiện nay. Theo đó, đối với chính quyền đô thị, với việc quản lý nhiều nội dung, phạm vi quản lý rộng, quy mô lớn thì tổ chức bên trong của Thanh tra tỉnh phải được thiết kế phù hợp. Với chính quyền nông thôn, với nội dung quản lý không quá phức tạp, quy mô dân số thấp, ít doanh nghiệp hoạt động, không có quá trình đô thị hóa nhanh... thì tổ chức bộ máy bên trong của Thanh tra tỉnh cần thiết kế gọn nhẹ, bảo đảm tính hiệu quả.

Thanh tra cấp huyện hiện tại được kiện toàn theo hướng là bộ phận/đơn vị của Thanh tra tỉnh. Tuy nhiên, về tổ chức phải được tính toán lại, không nhất thiết mỗi quận, huyện thành lập một cơ quan thanh tra như hiện nay mà tính toán gộp từ 2-3 quận, huyện thành lập một bộ phận/đơn vị tùy theo địa bàn, quy mô dân số và lĩnh vực công tác phụ trách.

Tại các địa phương (Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang) nơi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tổ chức thanh tra tại các địa phương này phải được thiết kế cho phù hợp với mô hình tổ chức và phương thức vận hành của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này.

3.6. Giải pháp về tổ chức thực hiện

a. Xây dựng Đề án kiện toàn tổ chức các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính theo tinh thần của Chiến lược

Theo quy định của Chiến lược, việc tổ chức bộ máy cơ quan thanh tra theo cấp hành chính gồm 2 cấp: Trung ương và cấp tỉnh. Tổ chức cơ quan thanh tra ở cấp quận, huyện được kiện toàn, sắp xếp lại thành một bộ phận của Thanh tra tỉnh. Tuy nhiên, điều này không thể giải quyết được trọn vẹn trong Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, mà phải xây dựng Đề án về tổ chức cơ quan thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện.

b. Chuẩn bị các nguồn lực cần thiết để tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung

Về cơ chế quản lý cán bộ, công chức: Cần phải được tính toán và có phương án cụ thể, tránh gây xáo trộn và ảnh hưởng đến tâm lý chung của cán bộ thanh tra.

Về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức: Công tác đào tạo, bồi dưỡng phải có những thay đổi phù hợp để đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ mới, đặc biệt cần tập trung hơn về kỹ năng quản lý cho cán bộ, công chức thanh tra, vì vai trò của cơ quan thanh tra cấp trên đối với cơ quan thanh tra cấp dưới có sự thay đổi cơ bản, dẫn tới những thay đổi về phương pháp, cách thức quản lý nên cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng phù hợp.

c. Về nguồn lực tài chính

Tài chính là yếu tố quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động công vụ. Với phương án không tổ chức cơ quan thanh tra cấp huyện như hiện nay thì về lâu dài, ngành Thanh tra cần có phương án bố trí trụ sở làm việc cho các bộ phận/đơn vị của Thanh tra tỉnh đóng trên địa bàn cấp huyện. Điều này đòi hỏi một nguồn ngân sách lớn, rất khó đáp ứng được ngay trong bối cảnh nguồn ngân sách còn hạn hẹp như hiện nay. Thanh tra Chính phủ phải xây dựng phương án và lộ trình cụ thể để giải quyết những vấn đề nêu trên khi thực hiện trên thực tế./.

 Ths. Hoàng Hưng

 Vụ Tổ chức cán bộ, TTCP

Tài liệu tham khảo:

1.       Luật Thanh tra năm 2010;

2.       Luật Khiếu nại năm 2011;

3.       Luật Tố cáo năm 2011;

4.       Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015;

5.       Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018;

6.     Báo cáo 140/BC-TTCP ngày 19/1/2017 của Thanh tra Chính phủ về tổng kết công tác năm 2016 và phương hướng nhiệm vụ năm 2017 của ngành Thanh tra;

7.     Báo cáo 152/BC-TTCP ngày 29/1/2018 của Thanh tra Chính phủ về tổng kết công tác năm 2017 và phương hướng nhiệm vụ năm 2018 của ngành Thanh tra.