Để việc hòa giải tranh chấp đất đai có hiệu quả đòi hỏi trách nhiệm cao của chính quyền xã, phường, thị trấn. Do vậy, trong công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm đối với cấp xã, phường, thị trấn, bên cạnh xem xét trách nhiệm trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng cần xem xét trách nhiệm trong công tác hòa giải tranh chấp đất đai.
Trách nhiệm trong thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai bao gồm từ việc xác định vụ việc tranh chấp đến tiến hành các thủ tục hòa giải tranh chấp, thực hiện các kỹ năng trong hòa giải để đạt được kết quả và xử lý kết quả đạt được.
1. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai
Khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai 2013 quy định: "Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai". Theo đó, chỉ những tranh chấp xác định ai là người có quyền sử dụng đất bao gồm cả việc tranh chấp ranh giới giữa các thửa đất mới là tranh chấp đất đai. Những tranh chấp có liên quan đến đất đai nhưng không tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất thì không phải là tranh chấp đất đai, cụ thể như: Tranh chấp về hợp đồng mua bán quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở; tranh chấp về thừa kế mà di sản thừa kế là quyền sử dụng đất; tranh chấp về phân chia tài sản giữa vợ và chồng khi ly hôn mà tài sản chung là quyền sử dụng đất …
Việc phân loại tranh chấp nào là tranh chấp đất đai có ý nghĩa rất quan trọng để xác định đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết tranh chấp. Trường hợp tranh chấp đất đai (tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất) thì sẽ do Luật Đất đai điều chỉnh. Thủ tục giải quyết tranh chấp theo quy định của Luật Đất đai bao gồm: Thủ tục hòa giải mang tính chất bắt buộc tại UBND cấp xã. Sau khi hòa giải tại UBND cấp xã không thành thì trường hợp đất tranh chấp có giấy chứng nhận hoặc giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai thì do Tòa án giải quyết, còn trường hợp không có thì các bên tranh chấp có quyền lựa chọn giải quyết tại UBND cấp có thẩm quyền (hoặc khởi kiện ra tòa). Trường hợp tranh chấp liên quan đến đất đai nhưng không phải tranh chấp đất đai theo quy định của Luật Đất đai thì việc giải quyết chủ yếu do Bộ luật Dân sự quy định. Các bên có thể khởi kiện trực tiếp tại Tòa án mà không bắt buộc phải thông qua hòa giải tại UBND cấp xã. Ví dụ: Tranh chấp hợp đồng mua bán quyền sử dụng đất, các bên có thể khởi kiện ra tòa để phân xử tranh chấp hợp đồng.
a. Tự hòa giải hoặc thông qua hòa giải ở cơ sở
Khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở”. Như vậy, trong việc giải quyết tranh chấp đất đai trước tiên các bên tranh chấp có thể tự hòa giải. Tự hòa giải là các bên tự gặp gỡ, trao đổi, thương lượng để đi đến thống nhất. Đây là cách thức giải quyết được Nhà nước khuyến khích nhưng kết quả giải quyết không bắt buộc các bên phải thực hiện mà phụ thuộc vào sự thiện chí của các bên.
Các bên tranh chấp đất đai cũng có thể thực hiện hòa giải thông qua hòa giải ở cơ sở. Giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở là việc các bên tranh chấp được người thứ ba là trọng tài viên tiến hành hòa giải theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở. Theo Luật Hòa giải ở cơ sở thì tranh chấp đất đai được hòa giải ở cơ sở do hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp.
b. Thủ tục hòa giải tại ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã
Khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai 2013 quy định: “Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải”. Như vậy, nếu các bên tranh chấp đất đai không tự hòa giải được nhưng muốn tiếp tục giải quyết tranh chấp thì phải gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất để hòa giải. Thủ tục hòa giải tranh chấp tại UBND cấp xã là thủ tục bắt buộc trong giải quyết tranh chấp đất đai. Các bên tranh chấp nếu không thực hiện thủ tục hòa giải tại UBND cấp xã mà khởi kiện tại tòa hoặc gửi đơn đề nghị UBND cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết tranh chấp đất đai thì sẽ không được thụ lý.
Khi nhận được đơn yêu cầu, UBND cấp xã có trách nhiệm hòa giải trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Để tiến hành hòa giải, UBND cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:
Bước 1. Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất.
Bước 2. Thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải.
Thành phần Hội đồng hòa giải gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp xã là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; Tổ trưởng Tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên.
Bước 3. Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành.
Kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hòa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận.
Biên bản hòa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hòa giải, các thành viên tham gia hòa giải và phải đóng dấu của UBND cấp xã; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại UBND cấp xã. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành thì Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành.
2. Kết quả hòa giải
Sau khi thực hiện thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai ở UBND cấp xã sẽ xảy ra một trong hai trường hợp:
Trường hợp thứ nhất là hòa giải thành, có nghĩa là các bên đã thống nhất thỏa thuận được với nhau và kết thúc tranh chấp đất đai. Đối với trường hợp này, nếu có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì UBND cấp xã gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác. Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Trường hợp thứ hai, hòa giải không thành. Trong trường hợp này, các bên tranh chấp có thể lựa chọn giải quyết tranh chấp đất đai theo một trong hai hướng quy định tại khoản 1 Điều 203 Luật Đất đai 2013:
Thứ nhất, đối với tranh chấp đất đai mà đương sự có giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai 2013 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do tòa án nhân dân giải quyết.
Thứ hai, đối với tranh chấp đất đai mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai thì đương sự chỉ được lựa chọn 1 trong 2 hình thức giải quyết: Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh (tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp) hoặc khởi kiện tại tòa án nhân dân (theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự).
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là thủ tục quan trọng trong giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay. Nếu hòa giải thành công tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã sẽ giúp cho việc giải quyết tranh chấp đất đai chấm dứt ngay tại cơ sở, tiết kiệm công sức, kinh phí cho cơ quan nhà nước và người dân. Đồng thời, góp phần quan trọng xử lý tận gốc mâu thuẫn, tranh chấp trong nội bộ nhân dân, đảm bảo an ninh ở cơ sở góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Với ý nghĩa thiết thực đó, cần tăng cường trách nhiệm của UBND cấp xã trong hòa giải tranh chấp đất đai, tăng cường bồi dưỡng các kiến thức, kỹ năng, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai cho cán bộ thực hiện công tác hòa giải./.
TS. Phạm Tuấn Anh
Trường Cán bộ Thanh tra – Thanh tra Chính phủ