Khái niệm quyền khiếu nại của công chức, viên chức
Từ địa vị pháp lý hành chính của công chức, viên chức và bản chất quan hệ pháp lý giữa công chức, viên chức với Nhà nước, có thể đưa ra định nghĩa về quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức như sau: Quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức là khả năng được Nhà nước thừa nhận cho công chức, viên chức có thể yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thực thi nhiệm vụ, công vụ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp đó.
Đặc điểm quyền khiếu nại của công chức, viên chức
Thứ nhất, quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức do pháp luật hành chính quy định. Đây là bảo đảm pháp lý đầu tiên và quan trọng nhất để công chức, viên chức hay công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Khi và chỉ khi được pháp luật quy định, công chức, viên chức hay công dân mới có thể sử dụng quyền này trong các quan hệ pháp luật hành chính.
Thứ hai, quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức được thực hiện theo thủ tục hành chính. Để quyền khiếu nại hành chính được thực hiện trên thực tế, cần thiết phải có một thủ tục, đó thực chất là một loạt các quan hệ hành chính mới phát sinh giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại, giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại. Đó vừa là các quan hệ nội dung vừa là các quan hệ thủ tục. Thủ tục hành chính tạo ra trình tự pháp lý cần thiết để thực hiện quyền khiếu nại hành chính.
Thứ ba, mục đích thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức là nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của người khiếu nại. Mặc dù cùng nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người khiếu nại song các quyền và lợi ích chính đáng cụ thể của công dân sẽ khác với các quyền và lợi ích chính đáng cụ thể của công chức, viên chức. Chính sự khác biệt này cùng với khác biệt về địa vị pháp lý hành chính giữa công chức, viên chức và công dân sẽ quyết định những khác biệt giữa quyền khiếu nại của công chức, viên chức và quyền khiếu nại của công dân về đối tượng khiếu nại.
Thứ tư, đối tượng của quyền khiếu nại của công chức, viên chức hẹp hơn so với đối tượng của quyền khiếu nại của công dân. Công dân vừa là chủ thể trao quyền lực cho Nhà nước vừa là đối tượng của quản lý nhà nước. Khác với công dân, công chức, viên chức là những chủ thể được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện quyền lực nhà nước, là đối tượng chịu sự quản lý, giám sát của Nhà nước. Quyền khiếu nại hành chính của công chức, viên chức, vì vậy, có phạm vi hẹp hơn. Trong khi công dân có thể khiếu nại gần như tất cả các quyết định hành chính cá biệt - cụ thể và hành vi hành chính trừ một số trường hợp ngoại lệ thì công chức, viên chức chỉ có thể khiếu nại đối với quyết định kỷ luật.
Quy định về đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức
Yếu tố “quyền và lợi ích hợp pháp” của công chức, viên chức phải được xem xét trong mối tương quan với yêu cầu về tính trật tự, ổn định và liên tục của nền hành chính. Điều đó đặt ra đòi hỏi phải xác định được ranh giới giữa “yêu cầu về tính trật tự, ổn định và liên tục của nền hành chính” với “quyền và lợi ích hợp pháp” của công chức, viên chức. Việc xác định ranh giới này hoàn toàn không đơn giản và lại tiếp tục phụ thuộc vào các yếu tố: (i) mục đích của khiếu nại và hoạt động giải quyết khiếu nại; (ii) các điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể; (iii) năng lực của thiết chế thực thi; (iv) khuôn khổ hệ thống pháp luật hiện hành.
Thực tế ở Việt Nam, theo quy định hiện hành của Luật Khiếu nại năm 2011, đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức chỉ bao gồm các quyết định kỷ luật, là các quyết định bằng văn bản do người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với công chức, viên chức. Theo quy định này, công chức có quyền khiếu nại đối với sáu loại quyết định kỷ luật gồm: (1) quyết định kỷ luật khiển trách; (2) quyết định kỷ luật cảnh cáo; (3) quyết định kỷ luật hạ bậc lương; (4) quyết định kỷ luật giáng chức; (5) quyết định kỷ luật cách chức và (6) quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Viên chức có quyền khiếu nại đối với bốn loại quyết định kỷ luật gồm: (1) quyết định kỷ luật khiển trách; (2) quyết định kỷ luật cảnh cáo; (3) quyết định kỷ luật cách chức và (4) quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Quy định về đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức chỉ bao gồm các quyết định kỷ luật đang gây ra những tranh luận về pháp lý. Bởi trên thực tế tồn tại những quyết định hành chính không phải là quyết định kỷ luật nhưng lại có hệ quả pháp lý không khác nhiều so với quyết định kỷ luật. Đó là trường hợp quyết định cho thôi việc. Các trường hợp cho thôi việc cụ thể là: (i) công chức, viên chức dôi dư do sắp xếp lại tổ chức; (ii) theo nguyện vọng của công chức, viên chức; (iii) công chức, viên chức không đạt trình độ theo quy định của vị trí công việc; (iv) công chức, viên chức không hoàn thành nhiệm vụ được giao trong 02 năm liên tiếp. Rõ ràng, ngoại trừ trường hợp thôi việc theo nguyện vọng cá nhân, các trường hợp thôi việc còn lại đều mang tính bắt buộc. Như vậy, việc không quy định quyết định cho thôi việc là đối tượng khiếu nại hành chính của công chức, viên chức là một khiếm khuyết của pháp luật hiện hành.
Liên quan đến trường hợp cho thôi việc vì lý do “công chức, viên chức không hoàn thành nhiệm vụ được giao trong 02 năm liên tiếp”, pháp luật Việt Nam có những quy định khá đặc biệt. Điều 7, Nghị định 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 (sau đây gọi tắt là Nghị định 56) về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức có nêu “a) Kết quả đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức phải được thông báo bằng văn bản cho cán bộ, công chức, viên chức sau 05 ngày làm việc, kể từ ngày có kết luận của người hoặc cấp có thẩm quyền đánh giá; b) Sau khi nhận được thông báo kết quả đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức của người hoặc cấp có thẩm quyền, trường hợp cán bộ, công chức viên chức không nhất trí với kết luận đánh giá, phân loại thì có quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Quy định này đã mở ra khả năng khiếu nại cho công chức, viên chức đối với kết luận phân loại, đánh giá hàng năm của người có thẩm quyền. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong trường hợp kết quả đánh giá phân loại đối với công chức, viên chức là “không hoàn thành nhiệm vụ”. Bởi lẽ, nếu kết quả đánh giá trong 02 năm liên tiếp đều là “không hoàn thành nhiệm vụ” thì đó chính là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền giải quyết thôi việc đối với công chức và cũng là căn cứ để đơn vị sự nghiệp công lập được đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc với viên chức. Trong cả hai trường hợp này, nếu công chức và viên chức không khiếu nại kết luận đánh giá, phân loại thì sẽ không có quyền khiếu nại đối với quyết định cho thôi việc hay quyết định đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động nữa.
Tuy nhiên, quy định nói trên của Nghị định 56 lại thể hiện sự mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại năm 2011. Theo quy định của Luật này, đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức chỉ là các quyết định kỷ luật tức là các quyết định hành chính áp dụng các hình thức kỷ luật theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức năm 2010. Trong khi đó, theo quy định của Nghị định 56, đối tượng của khiếu nại là “kết luận về đánh giá phân loại công chức, viên chức” hoàn toàn không phải là một quyết định hành chính, càng không phải là quyết định kỷ luật công chức, viên chức.
Quy định này trên thực tế đã tạo ra nhiều vướng mắc. Theo Luật sư Nguyễn Trường Thành: “Trong thời gian gần đây, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công chức về phân loại đánh giá cán bộ, công chức, viên chức xảy ra thường xuyên. Trong khi cách giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền rất khác nhau, từ đó làm cho vụ việc phức tạp, kéo dài gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công chức. Vì vậy, cần thiết phải có hướng dẫn cụ thể của cơ quan có thẩm quyền về vấn đề này” (1).
Một vấn đề nữa cũng cần phải suy nghĩ đó là các quyết định hành chính liên quan trực tiếp đến chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức có nên được quy định là đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức không. Theo quy định của pháp luật hiện hành, nếu các quyền lợi này của công chức, viên chức bị vi phạm thì họ sẽ không thể sử dụng quyền khiếu nại để tự bảo vệ. Thiết nghĩ, để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công chức, viên chức, pháp luật cần mở rộng phạm vi đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức bao gồm các quyết định hành chính liên quan trực tiếp đến các chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức.
Quy định về thủ tục pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại của công chức, viên chức
Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân đòi hỏi Nhà nước phải thiết lập các thủ tục pháp lý để công dân thực hiện quyền khiếu nại và bảo vệ quyền đó khỏi sự xâm phạm.
Thủ tục hành chính
Thủ tục hành chính bảo đảm quyền khiếu nại của công dân nói chung gồm hai loại là: (i) kiểm tra, xem xét lại các quyết định hành chính và hành vi hành chính và (ii) tài phán hành chính.
Thủ tục xem xét lại quyết định kỷ luật đối với công chức, viên chức có các đặc điểm: Thứ nhất, mang tính chất nội bộ khép kín trong cơ quan nhà nước. Đặc điểm này giúp cho việc giải quyết khiếu nại nhanh chóng, linh hoạt nhưng cũng tiềm ẩn nguy cơ thiếu công khai, minh bạch, không bảo đảm tính khách quan. Thứ hai, việc xem xét lại quyết định kỷ luật đối với công chức, viên chức được thực hiện qua hai lần, lần đầu và lần thứ hai. Thẩm quyền giải quyết lần đầu thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý công chức, viên chức đã ban hành quyết định kỷ luật. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong trường hợp còn khiếu nại tiếp thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức quản lý công chức, viên chức. Thứ ba, ở một số nước trên thế giới, thủ tục xem xét lại quyết định kỷ luật đối với công chức được coi là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện ra tòa án, đây thường được gọi là giai đoạn “tiền tố tụng hành chính” (2).
Ở Việt Nam, thực hiện quyền khiếu nại của công chức, viên chức theo thủ tục xem xét lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức được quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 (sau đây gọi tắt là Nghị định 75) và các văn bản hướng dẫn thi hành khác.
Thủ tục tư pháp
Ở Việt Nam, thủ tục khởi kiện ra tòa án hành chính của công chức, viên chức chỉ được chấp nhận đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, viên chức. Quy định về quyền khởi kiện của công chức đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc khá rõ ràng trong khi quy định về quyền khởi kiện của viên chức đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc còn chưa thật rõ.
Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình”. Quy định tại các Điều 30, 31, 32 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng chỉ xác định thẩm quyền xét xử của tòa án đối với những khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức. Có thể thấy đây là một khiếm khuyết trong quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 khi không quy định về quyền khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của viên chức. Khiếm khuyết này trên thực tế đã gây ra những vướng mắc về xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính thuộc về tòa hành chính, tòa lao động hay tòa dân sự.
Một số giải pháp, kiến nghị bảo đảm quyền khiếu nại của công chức, viên chức
Thứ nhất, về lâu dài cần nghiên cứu để từng bước mở rộng phạm vi đối tượng khiếu nại của công chức, viên chức, không chỉ bao gồm các quyết định kỷ luật mà hướng tới là tất cả các quyết định hành chính. Chỉ khi nào các quyền và lợi ích hợp pháp của công chức, viên chức được bảo đảm và quyền khiếu nại của công chức, viên chức về các quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền và các quyền và lợi ích hợp pháp đó được pháp luật tôn trọng, bảo vệ thì công chức, viên chức mới có thể yên tâm công tác và cống hiến.
Riêng quyết định cho thôi việc, cần quy định rõ quyền khiếu nại của công chức trong các trường hợp không phải do tự nguyện. Đối với viên chức, trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, viên chức còn có thể sử dụng quyền khởi kiện ra tòa án.
Thứ hai, trong ngắn hạn khi chưa thể mở rộng phạm vi đối tượng khiếu nại như giải pháp thứ nhất, cần nghiên cứu sửa các quy định liên quan đến quyền khiếu nại của viên chức trong Luật Khiếu nại năm 2011. Trong đó, quan trọng nhất là sửa quy định giải thích thuật ngữ “quyết định kỷ luật”. Theo đó “quyết định kỷ luật” cần được hiểu là “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật”. Nghị định 75 đã có quy định về việc giải quyết khiếu nại của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập nhưng giá trị pháp lý là thấp hơn so với luật. Điều đó đặt ra đòi hỏi phải khẳng định quyền khiếu nại của viên chức trong văn bản pháp lý có giá trị cao hơn.
Thứ ba, bổ sung các hướng dẫn pháp lý để thực hiện quy định tại Điều 7 của Nghị định 56 về khiếu nại kết luận phân loại, đánh giá công chức, viên chức. Việc cho phép công chức, viên chức khiếu nại đối với đối tượng này là cần thiết. Bởi lẽ, mặc dù đó không phải là một quyết định hành chính quyết định về một vấn đề cụ thể nhưng đó lại là một văn bản làm cơ sở để người có thẩm quyền xem xét quyết định việc tiếp tục hay chấm dứt việc sử dụng công chức, viên chức. Nếu đợi đến khi có quyết định cho thôi việc hoặc đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động mới khiếu nại hoặc khởi kiện thì việc giải quyết sẽ gặp nhiều khó khăn hơn. Vì vậy, có thể coi đây là một đối tượng khiếu nại đặc biệt của công chức, viên chức. Tuy nhiên, để tránh những vướng mắc trên thực tế, pháp luật cần quy định rõ thẩm quyền và trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại đối với đối tượng này.
Thứ tư, từ thực trạng nhiều tòa án xác định không đúng bản chất vụ kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của viên chức, từ đó xác định sai thẩm quyền giải quyết, thiết nghĩ trong thời gian tới Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành Nghị quyết hướng dẫn rõ về vấn đề này. Theo đó, cần quy định thẩm quyền giải quyết của tòa án đối với các vụ án hành chính khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của viên chức.
Vì vậy, về lâu dài, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần được sửa đổi, bổ sung quyền khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của viên chức đồng thời hướng dẫn thống nhất trong ngành toà án việc thực hiện quy định này.
Ths. Lê Thị Thúy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra - TTCP
Chú thích:
(1) Luật sư Nguyễn Trường Thành, Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về “phân loại, đánh giá cán bộ, công chức?; http://lsvn.vn/nghien-cuu-trao-doi/trao-doi/toa-an-co-tham-quyen-giai-quyet-khieu-nai-ve-phan-loai-danh-gia-can-bo-cong-chuc-25767.html
(2) TS. Nguyễn Tuấn Khanh, Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của công dân, NXB Chính trị Quốc gia, năm 2014, tr50.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013;
2. Luật cán bộ, công chức năm 2008;
3. Luật viên chức năm 2010;
4. Luật khiếu nại năm 2011;
5. Luật tố tụng hành chính năm 2015;
6. Nghị định 75/2012/NĐ-CP ngày ngày 03/10/2012 hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại năm 2011;
7. Nghị định 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 (sau đây gọi tắt là Nghị định 56) về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức;
8. Nghị định 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức;
9. PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, Một số vấn đề lý luận về xác định đối tượng của khiếu nại hành chính, chuyên đề thuộc Đề tài Khoa học cấp bộ “Đối tượng của khiếu nại hành chính - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Hà Nội, 2018;
10. TS. Đinh Văn Minh, Khiếu nại hành chính - Lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn, NXB Hồng Đức, 2015;
11. TS. Nguyễn Tuấn Khanh, Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của công dân, NXB Chính trị Quốc gia, năm 2014;
12. Martine Lombard và Gilles Dumont, Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp, NXB Tư pháp, Hà Nội 2007.