Vai trò của thanh tra, kiểm toán trong quản lý vốn đầu tư công

Trao đổi về nội dung này, TS. Tăng Thị Thiệm, Chủ nhiệm Đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư công qua công tác thanh tra, kiểm toán” cho biết: Hoạt động thanh tra và kiểm toán nhà nước gắn liền với trách nhiệm của các chủ thể quản lý, nhất là trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư công. Đầu tư công là hoạt động quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Nhờ đầu tư công mà cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội phát triển, đời sống của người dân được nâng cao. Đầu tư công là công cụ cần thiết của Nhà nước để khắc phục những hạn chế của kinh tế thị trường, là đòn bẩy kinh tế cho đầu tư các khu vực còn lại thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời phát triển các mặt xã hội mà các thành phần kinh tế tư nhân ít khi tham gia được.

Quản lý và sử dụng vốn đầu tư công có hiệu quả đóng vai trò rất quan trọng và quyết định đến sự ổn định và phát triển nền kinh tế quốc gia, đảm bảo an ninh quốc phòng của cả nước cũng như từng địa phương. Pháp luật là cơ sở quan trọng nhất, là căn cứ để quản lý, sử dụng vốn đầu tư công.

Trong công tác quản lý vốn đầu tư công, thanh tra, kiểm toán có vai trò hết sức quan trọng. Thứ nhất, thanh tra, kiểm toán trực tiếp góp phần đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả việc quản lý nguồn vốn đầu tư công theo các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Thứ hai, thanh tra, kiểm toán là công cụ quan trọng trong phát hiện sơ hở, sai sót, yếu kém trong quản lý vốn đầu tư công; phòng ngừa, phát hiện, xử lý các sai phạm. Thứ ba, thanh tra, kiểm toán đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật; chỉ ra những tồn tại, bất cập và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đối với công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; phát hiện sơ hở trong cơ chế, chính sách, đánh giá nguyên nhân và kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoàn thiện pháp luật quản lý vốn đầu tư công.

Quy định pháp luật về thanh tra, kiểm toán việc chấp hành pháp luật quản lý vốn đầu tư công

Trong những năm vừa qua, pháp luật về quản lý vốn đầu tư công từng bước được hoàn thiện đã tạo thuận lợi cho công tác quản lý đầu tư công nói chung và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn đầu tư công nói riêng, trong đó có vai trò rất lớn của hoạt động thanh tra, kiểm toán quản lý vốn đầu tư công.

Các cơ quan thanh tra, kiểm toán thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của mình theo quy định tại Luật Thanh tra năm 2010, Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) và các văn bản hướng dẫn.

Cụ thể, pháp luật quy định thanh tra vốn đầu tư công tập trung vào một số nội dung sau ⁽¹⁾: (i) Thanh tra việc chấp hành các quy định về lập kế hoạch, giao kế hoạch, bố trí vốn đầu tư phát triển; (ii) Thanh tra việc chấp hành các quy định về phân bố, quản lý, sử dụng vốn đầu tư phát triển; (iii)  Thanh tra việc chấp hành các quy định về quản lý, thực hiện dự án đầu tư, bao gồm: Việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư; việc thực hiện dự án đầu tư; việc kết thúc đầu tư, đưa dự án đầu tư vào khai thác sử dụng; (iv) Thanh tra việc chấp hành các quy định khác của pháp luật về phân bổ, quản lý và sử dụng vốn đầu tư phát triển. Hình thức thanh tra việc chấp hành pháp luật về quản lý vốn đầu tư công là: Thanh tra theo kế hoạch đã được phê duyệt; thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất.

Nội dung kiểm toán việc chấp hành pháp luật về vốn đầu tư công bao gồm: (i) Xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các tài liệu, số liệu kế toán (nguồn vốn đầu tư, chi phí đầu tư), báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, báo cáo tài chính hàng năm của dự án; (ii) Đánh giá việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý đầu tư xây dựng, chế độ quản lý tài chính kế toán của Nhà nước; (iii) Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của dự án. Qua đó, phát hiện kịp thời các hành vi tham nhũng, lãng phí và sai phạm trong quá trình thực hiện dự án (nếu có); xác định trách nhiệm tập thể, cá nhân và kiến nghị xử lý đối với các sai phạm theo quy định của pháp luật; phát hiện bất cập và đề xuất sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách quản lý tài chính, đầu tư xây dựng, ngân sách cho phù hợp. Hình thức kiểm toán quản lý áp dụng tùy theo tính chất, nội dung của từng cuộc kiểm toán: (i) Kiểm toán tài chính: Đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính và báo cáo tài chính của đơn vị được kiểm toán; (ii) Kiểm toán tuân thủ: Đánh giá, xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được kiểm toán phải thực hiện. (iii) Kiểm toán hoạt động: Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công.

Ảnh minh họa: Nguồn internet

Kết quả đạt được của hoạt động thanh tra, kiểm toán quản lý vốn đầu tư công

Tổng hợp kết quả từ các kết luận thanh tra có liên quan đến việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư công được ban hành trong thời gian từ năm 2016 đến 30/6/2021 do Thanh tra Chính phủ thực hiện, số tiền sai phạm phát hiện qua thanh tra là 141.948 tỷ đồng, 28.294 ha đất; trong đó đã kiến nghị thu hồi được 68.605 tỷ đồng, 1.287 ha đất; xử lý khác hơn 57.469 tỷ đồng, 27.769 ha đất, kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính nhiều tổ chức, cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 49 tổ chức và cá nhân.

Qua kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, đặc biệt trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư công, Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện nhiều sai phạm của cơ quan quản lý và chủ đầu tư, truy thu hàng nghìn tỷ đồng về cho ngân sách nhà nước. Sau khi đối chiếu 329 dự án, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính 7.778 tỷ đồng, trong đó tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước 3.856 tỷ đồng; kiến nghị các địa phương xem xét xử lý 3.911 tỷ đồng. Kiểm toán Nhà nước cũng phát hiện, việc thực hiện dự án BT theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng còn thiếu chặt chẽ, minh bạch, chưa có cơ chế, chính sách rõ ràng tạo lỗ hổng để thất thoát ngân sách và tài sản. Qua kiểm toán 30 dự án BT từ trước đến nay, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính 4.515 tỷ đồng, trong đó có dự án tỷ lệ xử lý tài chính lên đến 27% tổng giá trị dự án được kiểm toán. Kết quả kiểm toán các dự án BOT đã giảm 222 năm thời gian thu phí của 61 dự án, kiến nghị những bất cập về cơ chế, chính sách. Kiểm toán các khu đô thị, truy thu hàng chục tỷ đồng về cho ngân sách nhà nước... (BOT là dự án đầu tư xây dựng công trình, tổ chức quản lý và kinh doanh có thu phí các dịch vụ sử dụng công trình với thời hạn dự tính thu hồi đủ vốn và thu được lợi nhuận; sau khi kết thúc thời hạn hợp đồng thì công trình đó được chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước để tiếp tục quản lý và sử dụng.)

Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm toán, nhiều vi phạm trong thực hiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư công và những bất cập của pháp luật quản lý vốn đầu tư công đã được phát hiện. Cụ thể như sau:

Một là, trong công tác lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, phê duyệt đầu tư và nguồn vốn dự án đầu tư công còn tình trạng có UBND tỉnh không ban hành quyết định thành lập hội đồng để thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư; không có báo cáo thẩm định; không có báo cáo thẩm định nội bộ, không ghi rõ nguồn vốn, mức vốn cụ thể, không xác định mức vốn dự kiến bố trí theo tiến độ thời gian bố trí vốn của từng nguồn vốn, chưa có báo cáo về theo dõi, kiểm tra toàn bộ quá trình lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, lập, trình thẩm định, phê duyệt dự án khi chưa phê duyệt chủ trương đầu tư, chưa có báo cáo đánh giá tác động môi trường, chưa đầy đủ thủ tục, không nằm trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, không phù hợp với quy hoạch, nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt hoặc không đúng quy định; không lựa chọn phương án tối ưu theo đề xuất của tư vấn thiết kế, thiếu thông tin về tiêu chuẩn, quy chuẩn áp dụng... xác định tổng mức đầu tư thiếu chính xác, điều chỉnh nhiều lần, giá trị điều chỉnh lớn.

Hai là, trong công tác giao kế hoạch vốn: Nhiều địa phương giao kế hoạch vốn cho dự án khởi công mới trong khi còn nhiều dự án phải hoàn thành, bàn giao song không được giao đủ vốn; giao kế hoạch vốn cho nhiều dự án có tỷ lệ giải ngân thấp (dưới 30% kế hoạch vốn), đặc biệt một số dự án khởi công mới mặc dù có tỷ lệ giải ngân rất thấp nhưng vẫn bố trí kế hoạch vốn từ nguồn Trái phiếu Chính phủ lớn và tiếp tục giải ngân trong năm thấp; bố trí vốn khởi công mới cho bộ, ngành và địa phương không đảm bảo điều kiện thu hồi ứng trước tối thiểu 20% số vốn ứng trước nguồn ngân sách Trung ương dự kiến thu hồi giai đoạn 2016-2020; giao kế hoạch vốn cho một số dự án nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020 nhưng không thuộc đối tượng, phạm vi của các Chương trình mục tiêu, bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 cho một số dự án không đúng đối tượng, chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư, chưa đảm bảo thứ tự ưu tiên, chưa bố trí đủ vốn đối ứng hoặc vượt mức quy định.

Ba là, về quản lý sử dụng tài sản công là đất đai: Qua thanh tra cho thấy, công tác quản lý đất đai còn để xảy ra nhiều thiếu sót, vi phạm như: (1) Giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá gây thất thu ngân sách. Tại một số địa phương tình trạng giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá còn phổ biến, có việc nhận chuyển nhượng một số cơ sở nhà, đất ở vị trí đắc địa không thông qua đấu giá; giao đất ở không hình thành đơn vị ở; giảm tiền sử dụng đất ở không hình thành đơn vị ở; giao đất không đúng đối tượng, không đúng vị trí quy hoạch; (2) Việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất và các cơ sở nhà đất chưa phù hợp các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các quy định về đấu giá tài sản nhà nước (không đảm bảo trình tự, thủ tục theo quy định; tổ chức đấu giá không có phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; chưa xác định chính xác diện tích thửa đất; việc xác định, thẩm định và phê duyệt giá đất để đấu giá chưa phù hợp; xác định không đúng giá khởi điểm;...) làm thất thu ngân sách nhà nước. Tại một số khu đất, dự án có tình trạng một đối tượng đấu giá trúng hàng chục đến hàng trăm lô đất, có hiện tượng đầu cơ đất đai sau đó chuyển nhượng với giá thấp hơn giá trúng đấu giá, nguy cơ thất thu tiền thuế chuyển nhượng; (3) Xác định giá đất khi giao, cho thuê đất còn để xảy ra vi phạm, xác định giá thu tiền sử dụng đất chưa sát với giá thị trường, chưa thực hiện đúng các phương pháp xác định giá theo quy định; tính sai tiền sử dụng đất; xác định sai nguồn gốc đất; sai sót về trình tự, thủ tục, giải quyết thủ tục chậm so với thời gian quy định; (4) Việc chuyển mục đích sử dụng đất còn chưa phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; tình trạng tự ý cho phép hợp thửa, chuyển mục đích sử dụng đất, phân lô bán nền trái pháp luật còn xảy ra ở nhiều địa phương; (5) Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn rất chậm, vi phạm về thời hạn giải quyết, gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân; vẫn còn tình trạng buông lỏng quản lý đất đai để lấn chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích; (6) Việc ban hành bảng giá đất còn chưa sát giá thị trường; (7) Tại một số địa phương, chất lượng quy hoạch còn thấp, tính dự báo chưa cao, nhiều chỉ tiêu quy hoạch được phê duyệt và thực tế thực hiện có sự khác biệt lớn. Còn bị động trong việc lập, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, một số địa phương quy hoạch sử dụng đất có biểu hiện chạy theo nhà đầu tư. Nhiều dự án lớn được giao đất không đúng quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt dẫn đến các quy hoạch bị phá vỡ, không đúng quy định. Chưa thống nhất giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) vùng, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch phát triển KT-XH của các địa phương. Có tình trạng chậm cập nhật hoặc cập nhật không đầy đủ các quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn mới; (8) Sai phạm trong việc xác định giá trị quyền sử dụng đất, khi xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; (9) Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án, việc quản lý, lưu giữ, sử dụng hồ sơ đất đai còn nhiều bất cập.

Bốn là, sai phạm trong thực hiện các dự án BT, BOT: Chưa thực hiện giao đất của dự án đối ứng theo hợp đồng đã ký để thanh toán cho nhà đầu tư; chưa hoàn thiện thủ tục theo quy định đối với phần xây dựng phát sinh; căn cứ vào danh mục đề xuất của nhà đầu tư để trình quỹ đất giao đối ứng thanh toán BT, đề xuất giao đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất; tham mưu giao đất cho nhà đầu tư làm đối ứng thanh toán BT không theo quy định của pháp luật, chỉ định nhà đầu tư sai quy định, thực hiện thu phí sử dụng đường bộ theo hình thức điện tử tự động không dừng còn chậm, gia hạn thực hiện việc thu phí không dừng là chưa đúng thẩm quyền, chưa đúng chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; việc theo dõi, đôn đốc và thu hồi công nợ phải thu đối với các công trình, dự án đã được phê duyệt quyết toán thuộc nguồn vốn nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, công tác quản lý chất lượng chưa đầy đủ, tiến độ thực hiện nhiều dự án chậm so với kế hoạch ban đầu, công tác nghiệm thu, thanh toán còn sai sót về khối lượng, đơn giá, định mức, bù giá thiếu cơ sở hoặc chưa đầy đủ thủ tục, hồ sơ; thanh toán vượt giá trị nghiệm thu, quyết toán; thanh toán khối lượng không theo thiết kế và chưa điều chỉnh đơn giá vật liệu theo thời điểm thi công; chậm thu hồi các khoản tạm ứng quá thời gian quy định tại một số dự án.  

Ngoài ra, qua thanh tra, kiểm toán còn phát hiện một số dự án, công trình chủ trương xây dựng chưa tập trung, chưa sát thực tế, còn dàn trải trong đầu tư; chậm giải ngân; vẫn còn để tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản.

Bên cạnh đó, qua thực tiễn công tác thanh tra, kiểm toán, các cơ quan chức năng cũng phát hiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư công vẫn còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn, còn một số quy định chưa thống nhất, đồng bộ, minh bạch, một số quy định còn cứng nhắc, khó thực hiện, chưa phù hợp với quy luật khách quan và điều kiện KT-XH, các quy định hiện hành về quản lý vốn đầu tư công chỉ phù hợp với các dự án đầu tư lớn, chưa phù hợp với các dự án đầu tư nhỏ ở cấp cơ sở…

Chính vì thế mà các cơ quan thanh tra, kiểm toán đã có những kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật quản lý vốn đầu tư công. Cụ thể, trong giai đoạn từ 2016-2021, Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan thanh tra đề xuất, kiến nghị sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý vốn đầu tư công như sửa đổi một số quy định của các Luật và các văn bản hướng dẫn như:  Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đất đai năm 2013, Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, Luật Giá năm 2012, Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, đồng thời kiến nghị các địa phương bãi bỏ các văn bản không phù hợp liên quan đến việc thực hiện pháp luật quản lý vốn đầu tư công.

Riêng Kiểm toán Nhà nước, giai đoạn 2016-2020 kiến nghị đối với các cơ quan chức năng rà soát để hủy bỏ hoặc thay thế, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới 872 văn bản (2). Trong đó, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quản lý vốn đầu tư công như kiến nghị Quốc hội xem xét và cho sửa đổi, bổ sung các Luật: Luật Đầu tư công năm 2014; Luật Đất đai năm 2013; Luật Đầu tư năm 2014; Luật Đấu thầu năm 2013; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017; kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sửa đổi, bổ sung các Nghị định: số 100/2015/NĐ-CP; số 15/2015/NĐ-CP; số 210/2013/NĐ-CP; số 135/2016/NĐ-CP; số 50/2016/NĐ-CP; số 30/2015/NĐ-CP; số 44/2014/NĐ-CP; số 33/2017/NĐ-CP; số 32/2017/NĐ-CP; … kiến nghị Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải… ban hành hướng dẫn các định mức kinh tế kỹ thuật để quản lý vốn đầu tư công các công trình, dự án, sửa đổi, hủy bỏ một số quy định không phù hợp về quản lý vốn đầu tư công. Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước còn kiến nghị các địa phương bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản không phù hợp (3) liên quan đến việc thực hiện pháp luật quản lý vốn đầu tư công. Đến nay, đã có Luật Đầu tư công năm 2014 được thay thế bởi Luật Đầu tư công năm 2019. Đồng thời, các đề xuất khác tiếp tục được Kiểm toán Nhà nước báo cáo Chính phủ chỉ đạo Bộ Tư pháp làm đầu mối, tổng hợp, báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội hoàn thiện.

(Còn nữa)

Chú thích:

(1) Nghị định 216/2013/NĐ-CP ngày 24/12/2013 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Kế hoạch và Đầu tư;

(2) UBND tỉnh Kiên Giang bãi bỏ, thu hồi Thông báo số 503/TB-CT ngày 06/5/2016 của Cục thuế Kiên Giang do sai tỷ lệ đơn giá thuê đất so với quy định tại Quyết định số 45/2015/QĐ-UBND ngày 23/12/2015 của UBND tỉnh Kiên Giang;

(3) Báo cáo số 1216/KTNN-TH ngày 17/11/2021 của Kiểm toán Nhà nước về việc thực hiện kiến nghị kiểm toán hoàn thiện cơ chế chính sách giai đoạn 2016-2020.