Bài viết tập trung nghiên cứu một vấn đề mới, có tính thực tiễn đặt ra của khoa học chính sách công Việt Nam hiện nay là hệ thống phương thức, nội dung cốt lõi nhằm luận giải một cách sáng tỏ về vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với toàn bộ chu trình chính sách công ở nước ta hiện nay.
Phương thức và nội dung về vai trò chủ yếu của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với chính sách công hiện nay được thể hiện như sau:
1. Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công
Phương thức lãnh đạo của Đảng là tổng thể các hình thức, phương pháp, quy chế, quy trình, phong cách, lề lối làm việc mà Đảng sử dụng để tác động vào đối tượng lãnh đạo, nhằm thực hiện thắng lợi Cương lĩnh Chính trị, đường lối, chính sách, nghị quyết, chỉ thị của Đảng, xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội và bảo vệ vững chắc Tổ quốc(1). Vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với quy trình chính sách công hiện nay có thể khái quát thông qua các phương thức lãnh đạo chủ yếu sau:
1.1. Phương thức định hướng, chỉ đạo chiến lược cho toàn bộ quá trình chính sách công
Với vai trò tiên phong, cầm lái dẫn dắt cách mạng, Nhà nước và xã hội, Đảng thể hiện rất rõ bản chất, tầm nhìn xa trông rộng, trí tuệ và thực tiễn kinh nghiệm dày dặn của mình thông qua phương thức định hướng, chỉ đạo chiến lược của mình, trong đó có đối tượng là quá trình chính sách công. Nội dung định hướng về tư tưởng, quan điểm, sứ mệnh, mục tiêu chính trị, khát vọng của đông đảo nhân dân, chỉ đạo chiến lược của Đảng đối với chu trình chính sách công hàm chứa, được thể hiện thông qua các công cụ và hoạt động lãnh đạo cụ thể của Đảng như bằng Cương lĩnh Chính trị, đường lối, chiến lược, chủ trương, quan điểm và quyết sách chính trị từ Trung ương đến địa phương.
Để lãnh đạo toàn diện, biến các định hướng, chỉ đạo chiến lược của mình vào trong hoạt động của Nhà nước khi thực hiện quá trình chính sách công, Đảng ban hành văn bản hàm chứa các nội dung trên dưới dạng Cương lĩnh, nghị quyết, chiến lược, chỉ thị, thông tri, thông báo, kết luận, kế hoạch làm căn cứ dẫn dắt, định hướng các cơ quan Nhà nước, cán bộ, đảng viên quán triệt, nắm vững và vận dụng thống nhất, sáng tạo vào trong toàn bộ quá trình hoạch định, tổ chức hoặc đánh giá hiệu quả chính sách.
1.2. Thể chế hóa định hướng, quan điểm chỉ đạo chiến lược thông qua Nhà nước
Trong Nhà nước pháp quyền, Đảng cầm quyền nói chung sẽ không thể thể hiện vai trò lãnh đạo trực tiếp của mình đối với Nhà nước và toàn xã hội, trong đó có quy trình chính sách công với tư cách là sản phẩm, công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước mà không được thể chế hóa thành pháp luật bởi Nhà nước.
Có thể thấy, không chỉ ở nước ta mà các nước trên thế giới, đảng chính trị cầm quyền muốn thể hiện vai trò của mình đều phải được pháp lý hóa trong văn bản tối cao nhất là Hiến pháp và các đạo luật có liên quan do các cơ quan Nhà nước xây dựng và ban hành. Điều này thể hiện tính hợp pháp cả về tư cách, vị thế của Đảng trong toàn bộ hệ thống chính trị.
Theo nguyên tắc chung, toàn bộ quan điểm, định hướng chỉ đạo, đường lối, quyết sách chính trị của Đảng muốn có hiệu lực và được tổ chức thực thi nghiêm túc, đầy đủ trên thực tế, phản ảnh rõ mục tiêu và sứ mệnh chính trị của Đảng thì nhất thiết phải thông qua Nhà nước. Với thẩm quyền của mình, Nhà nước thông qua các nhánh cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa phương tiến hành thể chế hóa, pháp lý hóa thành luật các tư tưởng, quan điểm, đường lối của Đảng trong Hiến pháp và các đạo luật tương ứng. Tại lời mở đầu của Hiến pháp năm 2013, có đoạn: “Thể chế hóa Cương lĩnh Xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội… vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh” phản ảnh rất rõ phương thức lãnh đạo của Đảng thông qua việc thể chế hóa cương lĩnh, mục tiêu, sứ mệnh chính trị của Đảng, nhân dân ủy thác vào trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất - Hiến pháp.
1.3. Tuyên truyền, vận động
Trong điều kiện bối cảnh xã hội, cục diện quốc tế có sự biến đổi khó lường, sự nghiệp cách mạng sau 30 năm Đổi mới dù đạt nhiều thành tựu song cũng đứng trước nhiều thách thức khôn lường. Do vậy, Đảng phải thực hiện tốt công tác dân vận, để dân hiểu Đảng, tin Đảng, ủng hộ chủ trương, đường lối, quan điểm mới trong giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh; tăng cường đồng thuận xã hội trong quá trình thực hiện chính sách, nhất là khi có xung đột lợi ích trước mắt với giá trị lâu dài cho cộng đồng, đất nước.
Bên cạnh đó, tăng cường công tác đối thoại, tuyên truyền qua các kênh, hình thức khác nhau, phát huy vai trò của báo chí cách mạng Việt Nam, thiết chế dân chủ cơ sở, dân chủ xã hội chủ nghĩa (trực tiếp, đại diện…) trong việc tuyên truyền, vận động, tạo sự ủng hộ của nhân dân vào đường lối đổi mới, định hướng mới trong phát triển kinh tế - xã hội, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội… nhất là trong khâu xây dựng, hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách, tăng cường và thực chất công khai, minh bạch, tiếp công dân và đề cao trách nhiệm giải trình. Đồng thời, tăng cường lắng nghe dư luận, sâu sát cơ sở để kịp thời nắm bắt diễn biến tư tưởng, nhu cầu, nguyện vọng, khúc mắc và mâu thuẫn để kịp thời giải quyết.
1.4. Động viên, huy động toàn xã hội, hệ thống tham gia giải quyết vấn đề chính sách công
Quá trình hoạch định và tổ chức thực thi chính sách ở nước ta hiện nay bước đầu có chuyển biến tích cực cả trong tư duy, khoa học và hành động thực tiễn. Tuy nhiên, trong toàn bộ vòng đời chính sách, điều khó nhất chính là làm thế nào để rút ngắn khoảng cách giữa nhu cầu, mong muốn của nhân dân về hệ thống chính sách, giá trị, phúc lợi và sự phản ứng của Nhà nước với hệ sống chính sách tương ứng ngày càng gia tăng. Tạo sự đồng thuận xã hội ủng hộ của cộng đồng, nhóm dân cư, giai tầng và toàn xã hội cho chính sách và tận dụng nguồn lực quốc tế, ủng hộ của quốc gia khác cho việc giải quyết các vấn đề công đang phải “tạm dừng” ở nước ta.
Xuất phát từ 3 lý do nêu trên nên phương thức thể hiện vai trò lãnh đạo của Đảng đối với quy trình chính sách công bằng việc động viên, huy động (nguồn lực vật lực, đồng thuận xã hội, phản biện chính sách) có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Vận dụng và thực hành tốt phương thức lãnh đạo này, vai trò của Đảng trong lãnh đạo chính sách công sẽ tích cực hơn. Qua đây, sự ủng hộ, tài trợ, hỗ trợ bằng nhiều cách thức, hình thức khác nhau của cộng đồng và toàn dân sẽ góp phần giải quyết các mối quan tâm của Nhà nước và cả xã hội một cách hiệu quả, tạo nên nguồn lực to lớn khắc phục bất cập, trở ngại hiện nay.
1.5. Quan tâm, coi trọng cán bộ trong các cơ quan tham vấn chính sách
Phương thức quan tâm công tác cán bộ của Đảng nhằm lãnh đạo quy trình chính sách công thể hiện ở: Đảng quan tâm đề ra tiêu chuẩn cán bộ lãnh đạo chủ chốt trong các cơ quan Nhà nước, chính quyền địa phương, cơ quan, viện nghiên cứu, cơ quan tham vấn, hội đồng tư vấn chính sách quốc gia. Đảng quan tâm đề ra quy định, thủ tục, trình tự trong công tác nhân sự làm chính sách, tổ chức thực thi và đánh giá chính sách, đồng thời tăng cường kiểm tra, chấn chỉnh, quản lý và xử lý nghiêm minh đội ngũ này khi có sai phạm; phát huy vai trò nêu gương, tính tiền phong, mẫu mực, tận tụy của đội ngũ này trong quá trình xây dựng chính sách.
1.6. Kiểm tra, giám sát Đảng nghiêm minh đối với cơ quan và đội ngũ cán bộ, đảng viên tham gia chính sách
Công tác kiểm tra, giám sát của Đảng đối với chính sách công là cần thiết và biểu hiện ở các nội dung sau: Kiểm tra quá trình tham vấn ngay từ khi xây dựng và hoạch định đường hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước, tham vấn các vấn đề để thảo luận và quyết nghị chính sách; kiểm tra, giám sát quá trình cơ quan, tổ chức lãnh đạo, tổ chức thực hiện, quán triệt, vận dụng quan điểm, đường hướng chỉ đạo của Đảng; kiểm tra, giám sát việc sử dụng hiệu lực, hiệu quả quyền lực công và tiềm lực quốc gia trong tổ chức thực thi chính sách, tránh tình trạng tiêu cực như tham nhũng, lạm quyền…
2. Nội dung về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công(2)
Chu trình chính sách công có thể hiểu là quá trình bắt đầu từ việc tìm hiểu vấn đề cần giải quyết và các cơ hội phát triển, cân nhắc, lựa chọn các giải pháp để đưa ra một chính sách, tổ chức để thực hiện chính sách, khắc phục và hạn chế các tác động ngoài mong muốn của chính sách. Đảng thể hiện vai trò của mình trong lãnh đạo chính sách công thông qua sử dụng phương thức lãnh đạo căn bản nêu trên. Quá trình ấy có tác động, chi phối đến toàn bộ các nội dung các khâu của chu trình chính sách công. Như vậy, nội dung về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công chính là việc Đảng thông qua các phương thức lãnh đạo của mình biểu hiện sự tồn tại, tác động, ảnh hưởng đến toàn bộ các khâu trong vòng đời chính sách công. Cụ thể như sau:
2.1. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong công tác hoạch định và ban hành chính sách
Hoạch định chính sách là khâu đầu tiên trong toàn bộ chu trình chính sách. Hoạch định chính sách công được hiểu là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng, ban hành đầy đủ một chính sách công(3).
a) Xác định vấn đề và thiết lập nghị trình chính sách
- Xác định vấn đề chính sách: Là bước nhận thức về vấn đề chính sách nhằm chỉ ra vấn đề này sinh trong đời sống xã hội đáng được quan tâm và nhu cầu cần có chính sách công để giải quyết vấn đề đó. Xác định vấn đề chính sách cần trả lời câu hỏi “Vấn đề chính sách là gì?” hay “Vấn đề nào cần có chính sách mới hoặc cần có thay đổi chính sách?”
Vai trò lãnh đạo của Đảng thể hiện ở nội dung này chính là định hướng xã hội, cân nhắc sự lựa chọn, đề xuất các vấn đề chính sách để giải quyết trong số hàng loạt các vấn đề chính sách xã hội đang phát sinh, đặt ra. Điều này thể hiện rõ ở chỗ, chỉ có các vấn đề chính sách, bức thiết của xã hội phù hợp với cương lĩnh, quan điểm và đường lối của Đảng đang thực hiện thì mới được xem xét, đưa vào nghị trình, xây dựng chính sách công.
Vai trò của Đảng biểu hiện ở chỗ cân nhắc, tính toán, đối chiếu vấn đề chính sách trong thực tiễn với hệ thống văn kiện mang tính chỉ đạo. Nếu phù hợp, thống nhất với định hướng chính trị của Đảng thì các vấn đề xã hội được cân nhắc sẽ trở thành vấn đề của chính sách công.
- Thiết lập nghị trình chính sách: Nghị trình của chính sách công là một danh mục tất cả các vấn đề xã hội đã và đang phát sinh mà Nhà nước phải nghiên cứu để có giải quyết cụ thể trong những thời điểm xác định sau khi xác định được vấn đề cần sự quan tâm bằng chính sách.
Thực chất, thiết lập nghị trình chính sách là đề xuất lên các cơ quan có thẩm quyền cân nhắc sự cần thiết xây dựng, ban hành và thực thi một chính sách.
Vai trò lãnh đạo của Đảng đối giai đoạn này thể hiện ở chỗ: Danh mục các vấn đề chính sách đệ trình lên cơ quan quyền lực tối cao phải phù hợp với định hướng chính trị phản ánh thông qua văn kiện, quyết sách chính trị của Đảng. Quá trình bàn thảo, cân nhắc được thực hiện sôi nổi song quyết định đến đâu sẽ là vấn đề chính sách và vấn đề chính sách nào cần được cân nhắc đưa vào danh sách nghị trình trình cơ quan thẩm quyền xem xét, thông qua, quyết định ban hành chính sách tùy thuộc bối cảnh chính trị, đặc biệt là phù hợp với phương diện định hướng, chỉ đạo chiến lược của Đảng ta.
b) Khâu hoạch định và ban hành chính sách
Sau khi cân nhắc lựa chọn các vấn đề xã hội thành vấn đề chính sách, định hướng hoàn thiện danh mục trình cơ quan quyền lực Nhà nước thông qua, hoạch định và ban hành chính sách công luôn phản ánh sự định hướng chính trị rõ nét.
Sự lãnh đạo của Đảng trong khâu hoạch định chính sách thể hiện rõ nét thông qua sự lãnh đạo của Đảng với Đảng Đoàn Quốc hội. Sự lãnh đạo của Đảng mà trực tiếp là Bộ Chính trị với Quốc hội trong tổ chức hoạt động, đặc biệt là việc hoạch định và ban hành chính sách công thể hiện ở tầm quan điểm, chủ trương, chính sách lớn thông qua cương lĩnh, nghị quyết và chiến lược. Bộ Chính trị chỉ nêu phương hướng, quan điểm, chủ trương, nguyên tắc, giải pháp lớn để định hướng xây dựng và ban hành hệ thống, hoặc từng chính sách một để Quốc hội, Đảng Đoàn Quốc hội thảo luận, quyết định theo đa số những đạo luật, kế hoạch kinh tế - xã hội hằng năm, chính sách công nhằm giải quyết các vấn đề bức thiết từ thực tiễn cuộc sống đặc ra. Với những vấn đề chính sách lớn, có tính chuyên ngành, trước khi được đa số đại biểu Quốc hội thông qua, thông qua Đảng Đoàn Quốc hội, Bộ Chính trị nêu phương hướng để đảng viên là đại biểu Quốc hội, đại biểu ở các Đoàn Đại biểu Quốc hội bàn bạc, quyết định.
2.2. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong công tác thực thi chính sách
Thực thi chính sách công là một khâu (giai đoạn) quan trọng trong chu trình chính sách; là bước duy nhất chuyển ý tưởng chính sách, cụ thể là các ý tưởng về mục tiêu, đối tượng, phương thức can thiệp thành những hành động nhất định trên thực tế của các cơ quan, thiết chế, tổ chức chính quyền ở nhiều cấp khác nhau và những người đại diện cho các cơ quan, thiết chế, tổ chức này để giải quyết các vấn đề xã hội. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong giai đoạn này được thể hiện thông qua các khâu/hoạt động sau:
- Thứ nhất, vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công trong khâu xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách công, thể hiện ở việc:
Thông qua định hướng, chỉ đạo chiến lược của Đảng (Ban Cán sự Đảng...) về các chủ trương lớn và quyết sách làm căn cứ chỉ đạo, định hướng của Đảng từ Trung ương đến cơ sở; về nội dung cơ bản trong quá trình xây dựng kế hoạch hành động triển khai chính sách do cơ quan lập pháp thông qua, ban hành.
Thông qua thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng (Ban Cán sự Đảng…) qua các cơ quan hành pháp, tư pháp mà các quan điểm của Đảng có giá trị pháp lý và được tổ chức thực thi nghiêm túc bằng Nhà nước, quyền lực Nhà nước và tính pháp lý của các văn bản pháp quy, văn bản hành chính Nhà nước hàm chứa tinh thần chỉ đạo của Đảng về quá trình xây dựng kế hoạch hành động thực thi chính sách công.
Thông qua đội ngũ nhân sự của Đảng từ các đảng viên, công chức, viên chức đến các cấp lãnh đạo, cán bộ chủ chốt của cơ quan hành pháp và tư pháp trong việc tham mưu, tư vấn và xây dựng kế hoạch hành động nhằm thực thi nội dung, triển khai giải pháp của các chính sách công của các phải quán triệt quan điểm của Đảng nói chung, và hiện thực hóa sự chỉ đạo của Ban Cán sự Đảng của hệ thống hành pháp và tư pháp. Đội ngũ nhân sự vừa có trách nhiệm và buộc phải quán triệt, thực thi nghiêm túc tinh thần, định hướng chính trị và thống nhất nội dung đã được Ban Cán sự Đảng nhất trí, ra nghị quyết và kết luận. Điều này tạo nên tính thống nhất, tính Đảng trong quá trình thực thi chính công trong thực tế.
- Hai là, vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công trong khâu tổ chức phổ biến, tuyên truyền chính sách công trên thực tế.
Đối với khâu này trong giai đoạn thực thi chính sách, vai trò, biểu hiện sự lãnh đạo của Đảng đối với thực thi chính sách công thể hiện trên các phương diện, như: Thông qua phương thức tuyên truyền, vận động nhân dân, thông qua việc gương mẫu, uy tín của đội ngũ cán bộ, đảng viên, sự nghiêm minh và tự giác trong hoàn thành nhiệm vụ của đội ngũ này sẽ góp phần cổ động, tăng niềm tin và sự thuyết phục trong quá trình tổ chức thực thi chính sách công.
Ngoài ra, để thể hiện rõ vai trò của mình trong lãnh đạo khâu này, Đảng nói chung có thể cơ cấu, bố trí nhân sự có uy tín, năng lực, phẩm chất và kinh nghiệm thực tiễn trở thành tiếng nói tuyên truyền, chuyển tải “ý Đảng thành lòng dân”.
- Ba là, vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công trong khâu phân công, phối hợp và đôn đốc thực hiện chính sách dựa trên chương trình, kế hoạch hành động đã xây dựng.
Để thể hiện vai trò lãnh đạo của mình đối với khâu này của quá trình thực thi chính sách công, Đảng sử dụng hàng loạt các phương thức lãnh đạo phù hợp, khác nhau, như: Thể chế hóa các quan điểm, định hướng lớn của Đảng về mô hình, cách thức tổ chức, vận hành, quản lý bộ máy Nhà nước, nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước, xây dựng cơ chế phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực thi chức trách, nhiệm vụ; kết hợp hài hòa giữa phương thức tuyên truyền, vận động với động viên, huy động toàn hệ thống chính trị, xã hội tham gia quá trình thực thi chính sách; kiểm tra, giám sát quá trình phân công, phối hợp và đôn đốc tổ chức thực thi chính sách.
2.3. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong công tác đánh giá hiệu quả chính sách
Đảng thực hiện phương thức lãnh đạo công tác đánh giá chính sách công thông qua định hướng, chỉ đạo chiến lược ở các điểm trọng yếu, như: Việc lựa chọn các phương pháp đánh giá chính sách công; việc xác định (hệ) mục tiêu và nội dung được xem xét để đánh giá chính sách công, việc xác định chủ thể tham gia đánh giá chính sách; việc xác định sử dụng kết quả đánh giá chính sách và việc khởi tạo quá trình chính sách mới…
Ở Việt Nam, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội là nội dung đã được hiến định. Tuy nhiên, dưới góc độ khoa học chính sách, đặc biệt là thực tiễn chính sách công ở nước ta hiện nay có thể thấy vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công (quy trình chính sách) là hiện thực. Những biểu hiện cụ thể về nguyên tắc, phương thức, nội dung được phản ánh rõ nét, cụ thể trong từng khâu, vòng đời chính sách công là vấn đề mới, có giá trị lý luận và thực tiễn nghiên cứu. Bài viết đã phân tích, chỉ ra những nội dung nổi bật, trong đó luận giải được sự cần thiết và cấp thiết phải có vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công; biểu hiện sinh động, cụ thể, rõ nét về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với toàn bộ nội dung trong vòng đời chính sách các khâu, công đoạn của từng giai đoạn chính sách thông qua hệ thống phương thức lãnh đạo chủ yếu của Đảng, từ thực tiễn chính sách công Việt Nam từ hiện nay./.
NCS. Phạm Văn Phong
Nguyễn Hữu Hoàng
Chú thích:
(1) PGS. TS. Nguyễn Văn Giang và TS. Phạm Tất Thắng (2012), Các lý thuyết tổ chức hiện đại và việc vận dụng vào công tác tổ chức xây dựng Đảng hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr.266.
(2) Tham khảo bài viết của GS. TS Lê Hữu Nghĩa, trang 25, các tài liệu thư viện cung cấp để hoàn chỉnh phương thức lãnh đạo của Đảng với NN trong các giai đoạn của chu trình chính sách công.
(3) PGS. TS Nguyễn Hữu Hải (2013), Chính sách công - Những vần đề cơ bản, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 89.