Thực trạng quy định pháp luật về xử lý vi phạm qua thanh tra

Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực bảo hiểm là hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực BHXH. Nội dung thanh tra bảo hiểm gồm: Thanh tra công tác đóng BHXH, BHYT BHTN; việc thực hiện các chế độ BHXH, chi trợ cấp thất nghiệp; việc thực hiện các chế độ BHYT và đấu thầu mua thuốc cho các cơ sở y tế công lập; việc chi quản lý bộ máy; việc đầu tư xây dựng cơ bản trong công tác BHXH, BHYT... Do vậy, đối với các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành bảo hiểm, còn thực hiện theo các quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Theo quy định hiện hành, trong quá trình thanh tra cũng như sau khi có kết luận thanh tra (KLTT), quyết định xử lý về thanh tra nhưng cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra hoặc thực hiện không đầy đủ, không kịp thời thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Đối với người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra mà không hoàn thành nhiệm vụ thanh tra hoặc có hành vi vi phạm pháp luật về thanh tra thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật (Điều 41, Điều 42 Luật Thanh tra năm 2010). Như vậy, việc xử lý hành chính hay truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm được căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm của hành vi đó trên cơ sở các quy định của pháp luật.

Việc xử lý hành chính được áp dụng đối với các hành vi vi phạm chưa đến mức độ nghiêm trọng, nếu chủ thể vi phạm là cán bộ, công chức thì sẽ bị xử lý kỷ luật theo Luật Cán bộ công chức, nếu gây thiệt hại phải thực hiện việc bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước và các văn bản hướng dẫn. Đối với chủ thể vi phạm là tổ chức, cá nhân liên quan không phải là cán bộ, công chức thì sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính, nếu gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định. Do vậy, qua công tác thanh tra khi phát hiện hành vi vi phạm không có dấu hiệu tội phạm thì sẽ xử lý về hành chính đối với hành vi vi phạm đó, có thể kiến nghị xử lý về kinh tế và kiến nghị xử lý về trách nhiệm, áp dụng các biện pháp quy định tại Điều 46 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

Việc truy cứu trách nhiệm hình sự chỉ đặt ra khi hành vi vi phạm có mức độ nghiêm trọng, vi phạm có dấu hiệu tội phạm tức là có đủ các yếu tố cấu thành tội phạm theo quy định của Bộ Luật hình sự. Qua thanh tra, nếu phát hiện các vi phạm có dấu hiệu tội phạm thì phải chuyển cơ quan điều tra, Viện kiểm sát làm rõ những vi phạm có dấu hiệu tội phạm để xử lý. Thông thường, trong trường hợp vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện và kết luận sau khi kết thúc cuộc thanh tra, trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày ký KLTT, cơ quan thanh tra phải chuyển hồ sơ, tài liệu, chứng cứ sang cơ quan điều tra, Viện kiểm sát để xử lý theo chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, thực tế có những vụ việc phức tạp, trong quá trình thanh tra hoặc trước khi ký KLTT có thể xác định rõ hành vi có dấu hiệu tội phạm, hậu quả nghiêm trọng, nếu để đến khi kết thúc cuộc thanh tra và sau khi ký KLTT thì đối tượng thanh tra có thể có hành vi bỏ trốn, sẽ rất khó khăn cho cơ quan điều tra và Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ; do vậy, trong trường hợp này Trưởng đoàn thanh tra chỉ đạo thành viên Đoàn thanh tra thu thập tài liệu, chứng cứ có liên quan đến vụ việc có dấu hiệu tội phạm, báo cáo kịp thời cho người ra quyết định thanh tra để quyết định chuyển vụ việc sang cơ quan điều tra và Viện kiểm sát.

Các vi phạm về BHXH, BHYT, BHTN đã được đề cập trong bộ Luật Hình sự (sửa đổi năm 2015), theo Luật số 12/2017/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018. Lần đầu tiên các nhóm tội danh về các hành vi vi phạm trong lĩnh vực BHXH, BHYT và BHTN đã được đưa vào phạm vi chịu trách nhiệm hình sự. Cụ thể, Bộ Luật quy định nhóm tội danh này trong 04 Điều: Tội gian lận trong kinh doanh bảo hiểm (Điều 213); Tội gian lận BHXH, BHTN (Điều 214); Tội gian lận BHYT (Điều 215) và Tội trốn đóng BHXH, BHYT, BHTN cho người lao động (Điều 216). Các tội danh này thuộc Mục B Chương XVIII - Các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế, việc bổ sung như vậy sẽ tạo điều kiện thuận lợi, tạo hành lang pháp lý để xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm sau thanh tra thực hiện chính sách BHXH, BHYT, BHTN.

Thực tế cho thấy, thực hiện các quy định pháp luật nêu trên trong hoạt động thanh tra và xử lý vi phạm sau thanh tra đã mang lại nhiều kết quả. Trong thời gian gần đây, các cơ quan, đơn vị, tổ chức là đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đã tổ chức thực hiện quyết định xử lý vi phạm, KLTT, văn bản chỉ đạo, yêu cầu, kiến nghị về hành chính, kinh tế; xử lý cán bộ, công chức, viên chức, người có hành vi vi phạm; khắc phục yếu kém trong quản lý, hoàn thiện chính sách, pháp luật. Qua đó, đã đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng trong việc thực hiện các kiến nghị của KLTT, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các quy định pháp luật liên quan đến việc xử lý vi phạm qua thanh tra đã phát sinh một số những bất cập, hạn chế của các quy định hiện hành dẫn đến việc triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ thanh tra, xử lý các vi phạm sau thanh tra còn khó khăn, vướng mắc.

Những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm qua thanh tra

Thứ nhất, nhận thức về trách nhiệm tham gia BHXH, BHYT, BHTN của người sử dụng lao động còn hạn chế, đặc biệt là khu vực ngoài nhà nước; việc ký k‎‎‎ết hợp đồng lao động chưa được thực hiện đầy đủ, theo mùa vụ để trốn đóng BHXH, BHYT, BHTN; tiền lương, tiền công ghi trong hợp đồng thấp hơn mức thực trả. Ý thức chấp hành kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của một số đối tượng thanh tra chưa cao. Nhiều cơ quan, đơn vị chưa nghiêm túc, chưa chủ động chấp hành đầy đủ các nội dung kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra. Vẫn còn tình trạng các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thi hành kiến nghị, yêu cầu sau thanh tra (quyết định thu hồi tiền, xử lý vi phạm hành chính...) nhưng chậm thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kéo dài và không báo cáo đầy đủ việc thực hiện.

Thứ hai, việc thực hiện thanh tra sau khi có Nghị định 21/2016/NĐ-CP ngày 31/03/2016 của Chính phủ đã được tăng cường nhưng kết quả thu được mới là bước đầu, vẫn còn nhiều sai phạm ngày càng tinh vi, nếu cán bộ thực hiện thanh tra không có chuyên môn nghiệp vụ cao thì việc phát hiện và xử lý vi phạm sẽ rất khó khăn, đặc biệt đối với thanh tra ngành BHXH có những đặc thù: Chỉ Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng tại cơ quan BHXH Việt Nam và Giám đốc, Phó Giám đốc BHXH cấp tỉnh, thành phố là công chức, còn lại phần lớn những người làm công tác thanh tra của ngành là viên chức. Do vậy, trong quá trình hoạt động thanh tra, thành viên các đoàn thanh tra không có thẩm quyền xử phạt và xử lý các vi phạm của đối tượng thanh tra mà chỉ được lập biên bản với các trường hợp vi phạm, sau đó báo cáo người ra quyết định thanh tra hoặc Giám đốc BHXH cấp tỉnh. Điều này khiến công tác xử lý vi phạm, đặc biệt đối với vụ việc phức tạp, vi phạm lớn, có dấu hiệu tội phạm càng khó xử lý và không bảo đảm tính kịp thời, thiếu tính răn đe.

 Còn nhiều khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm qua thanh tra

Thứ ba, một số vi phạm chưa có hình thức xử phạt cụ thể, tính khả thi chưa cao; cơ chế, chính sách, chế tài xử lý‎ vi phạm còn nhiều bất cập như: Mức xử phạt thấp, thủ tục xử phạt phức tạp, định mức lãi suất chậm đóng thấp… nên không ít doanh nghiệp cố tình nợ BHXH, BHYT, BHTN chấp nhận phạt để chiếm dụng quỹ. Việc xử lý các hành vi chống đối có yếu tố nước ngoài còn hạn chế do bất đồng về ngôn ngữ, cán bộ làm công tác thanh tra còn hạn chế về ngoại ngữ, đặc biệt khó khăn trong quá trình xem xét hồ sơ, tài liệu là tiếng nước ngoài phải chờ dịch ra tiếng Việt nên kéo dài thời gian thanh tra. Bên cạnh đó, căn cứ các quy định về xử phạt vi phạm hành chính, sau khi có quyết định xử phạt thì việc cưỡng chế thi hành trên thực tế còn nhiều vướng mắc.

Thứ tư, việc thực hiện các quy định về thanh tra còn có bất cập, hạn chế như: Tổ chức công bố quyết định thanh tra theo quy định đôi khi không đảm bảo tính bất ngờ, kịp thời phát hiện vi phạm vì đối tượng thanh tra sẽ có thời gian để che giấu các hành vi vi phạm; việc thực hiện các biện pháp phong toả tài khoản khi phát hiện có dấu hiệu tẩu tán tài sản của đối tượng thanh tra chưa có cơ chế thực hiện nên việc phối hợp với tổ chức tín dụng có tài khoản bị phong toả còn khó khăn; việc công khai KLTT theo quy định đối với một số doanh nghiệp, lĩnh vực sẽ ảnh hưởng đến uy tín, thương hiệu trên thị trường và gây khó khăn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp… Đặc biệt là việc vận dụng các quy định pháp luật trong việc xử lý vi phạm từ khi xây dựng, ban hành KLTT đến tổ chức thực hiện; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện KLTT, cũng như việc chuyển các vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra, Viện kiểm sát còn nhiều khó khăn, vướng mắc. Cụ thể:

- Về xây dựng, ban hành KLTT:

Về thời gian xây dựng, ban hành KLTT, theo Điều 49 Luật Thanh tra, chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có báo cáo kết quả thanh tra và gửi tới người ra quyết định thanh tra. Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản KLTT. Việc quy định thời hạn này được áp dụng chung cho tất cả các cuộc thanh tra là chưa phù hợp, bởi vì có những cuộc thanh tra sau khi kết thúc thanh tra trực tiếp tại đơn vị, các cơ quan thanh tra không chỉ cần có thời gian để tổng hợp mà còn phải tham vấn ý kiến của các cơ quan khác hoặc xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên, thậm chí có trường hợp phải trưng cầu giám định nên thời gian ban hành KLTT cần phải được kéo dài, dẫn đến tình trạng ban hành KLTT chậm, không đúng thời hạn quy định còn phổ biến.

Về công khai KLTT, đối với thanh tra chuyên ngành của một số bộ, ngành thông thường một cuộc thanh tra có rất nhiều đối tượng thanh tra, thời gian thanh tra ngắn, kết thúc buổi làm việc đoàn thanh tra đã lập biên bản thanh tra hoặc đối tượng thanh tra đã thống nhất với dự thảo KLTT nên việc tổ chức công bố KLTT tại cuộc họp với thành phần gồm người ra quyết định thanh tra, đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là mang tính hình thức, thiếu tính linh hoạt và gây tốn kém ngân sách, thời gian. Do đó, với quy định công khai KLTT tại cuộc họp là không phù hợp với một số cuộc thanh tra chuyên ngành. Ngoài ra, đối với một số doanh nghiệp, đơn vị là đối tượng thanh tra, việc niêm yết KLTT tại trụ sở làm việc của đối tượng hoặc đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng dễ tác động tiêu cực đến hoạt động doanh nghiệp, đơn vị.

Về sửa đổi, bổ sung KLTT, thực tiễn thi hành quy định pháp luật về KLTT cho thấy, một số KLTT ban hành đã có hiệu lực nhưng cần phải sửa đổi, bổ sung khi: (i) tự phát hiện một số nội dung trong KLTT cần phải sửa đổi, bổ sung; (ii) khi có quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với KLTT có kết luận cần phải sửa đổi, bổ sung KLTT; (iii) qua tính chính xác, hợp pháp của KLTT; (iv) qua quá trình theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện KLTT. Tuy nhiên, hiện nay chưa có quy định cụ thể về căn cứ, thẩm quyền cũng như hình thức, thể thức ban hành nên gây khó khăn, vướng mắc, lúng túng và mỗi nơi có những cách làm khác nhau về sửa đổi, bổ sung KLTT.

- Về tổ chức thực hiện, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra thực hiện KLTT

Theo Nghị định số 33/2015/NĐ-CP ngày 27/3/2015 của Chính phủ quy định về thực hiện KLTT, trong đó quy định về tổ chức việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện KLTT nhưng không quy định cụ thể về thời gian, thời hạn thực hiện KLTT, văn bản chỉ đạo, yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra đối với đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, dẫn đến việc thực hiện không thống nhất. Bên cạnh đó, việc chưa quy định các biện pháp, chế tài cụ thể xử lý đối với trường hợp đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu của KLTT, quyết định, yêu cầu, kiến nghị thực hiện KLTT; chưa có quy định cụ thể về thời hạn đối tượng thanh tra phải thực hiện nộp lại số tiền sai phạm qua thanh tra theo quyết định thu hồi tiền; chưa có quy định về công tác kiểm tra thực hiện KLTT, xử lý sau thanh tra nên về quy trình kiểm tra nhiều nơi còn lúng túng, thực hiện không thống nhất.

Thông tư liên tịch số 07/2015/TTLT-TTCP-NHNN ngày 25/11/2015 của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước về hướng dẫn việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra quy định: “Việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra chỉ được thực hiện khi có dấu hiệu đối tượng thanh tra tẩu tán tài sản hoặc không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản”; tuy nhiên, cơ sở để xác định đối tượng thanh tra không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản chưa được quy định cụ thể nên việc áp dụng biện pháp phong tỏa tài khoản hiện nay đang gặp nhiều khó khăn. Bởi vì, sau khi phong tỏa tài khoản, đối tượng thanh tra vẫn không chấp hành quyết định nộp tiền theo quyết định thu hồi; hơn nữa, nếu chỉ phong tỏa số tiền đối tượng thanh tra không thực hiện nộp mà không được yêu cầu các tổ chức tín dụng chuyển thẳng số tiền từ tài khoản của đối tượng thanh tra để nộp ngân sách nhà nước thì không có nhiều tác dụng và cũng không khả thi do đối tượng thanh tra cố tình chây ỳ không thực hiện.

Thời hiệu xem xét, xử lý hành chính theo Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ là 02 năm, kể từ ngày xảy ra hành vi vi phạm còn ngắn, do đó nhiều vụ việc đến khi xử lý thì đã hết thời hiệu nên không xử lý được. Bên cạnh đó, do quy định về thời hiệu xử lý vi phạm hành chính (12 tháng hoặc 24 tháng), xử lý kỷ luật cán bộ, công chức (24 tháng) và thời kỳ thanh tra của các cuộc thanh tra thường dài hơn thời hiệu xử lý hành chính hoặc với những vụ việc chuyển cơ quan điều tra khi cơ quan điều tra kết luận không đủ cơ sở khởi tố hình sự và gửi trả hồ sơ cho cơ quan điều tra để xem xét, xử lý hành chính thì hầu hết vụ việc đều không còn thời hiệu xử lý. Do đó, một số hành vi vi phạm phát hiện qua thanh tra không có cơ sở để xử lý vi phạm hoặc quá thời hiệu xử lý.

-   Về chuyển các vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra (CQĐT), Viện kiểm sát (VKS)

Đối với việc xác định dấu hiệu tội phạm, Khoản 1 Điều 3 Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/3/2012 quy định: “Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, nếu cơ quan thanh tra (CQTT) nhận được tố giác, tin báo về tội phạm hoặc phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm với đầy đủ tài liệu, chứng cứ, thì CQTT chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm hoặc tài liệu, chứng cứ và hồ sơ vụ việc đó kèm theo kiến nghị khởi tố cho CQĐT có thẩm quyền theo quy định tại Điều 26 Bộ luật Tố tụng hình sự”. Tuy vậy, vấn đề xác định hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm và xác định tội danh hiện nay còn khó khăn trong việc nhận diện, làm rõ các dấu hiệu, yếu tố cấu thành tội phạm theo quy định Bộ Luật hình sự do cán bộ làm công tác thanh tra còn hạn chế kiến thức về pháp luật hình sự; do một số trường hợp đối tượng thanh tra không cung cấp hồ sơ, tài liệu đầy đủ, chống đối không làm việc hoặc do các dấu hiệu có tính chất tin báo tội phạm nên không thể làm rõ… Tuy nhiên, theo các quy định nêu trên thì CQĐT, VKS thường yêu cầu CQTT phải làm rõ các yếu tố cấu thành tội phạm, đối tượng vi phạm, hậu quả của hành vi vi phạm, tội danh. Do vậy, đã gây không ít khó khăn cho việc chuyển vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang CQĐT, VKS.

Theo quy định, tài liệu, chứng cứ phải đầy đủ, có giá trị pháp lý đối với vụ việc có dấu hiệu tội phạm, tức là phải làm rõ tính hợp pháp, tính liên quan của hồ sơ, tài liệu. Đây cũng là một khó khăn rất lớn của CQTT do hoạt động thanh tra có thời hạn ngắn, điều kiện về kinh phí chưa đảm bảo, năng lực, số lượng thành viên Đoàn thanh tra cũng còn hạn chế (đặc biệt đối với tài liệu, chứng cứ có yếu tố nước ngoài như các bản dịch từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt hoặc việc thực hiện giám định chữ ký, tiêu chuẩn kỹ thuật…). Ngoài ra, đối với việc chuyển hồ sơ, tài liệu, chứng cứ sang CQĐT chưa có quy định cụ thể về việc sử dụng, quản lý, ghi nhận giá trị pháp lý ở mức độ nào, trên thực tế hồ sơ, tài liệu chỉ được CQĐT tiếp nhận với hình thức tố giác tội phạm, các vụ việc có dấu hiệu phạm tội rõ ràng; không ít trường hợp hồ sơ, tài liệu chuyển sang CQĐT nhưng không được khởi tố do chưa đầy đủ, thiếu căn cứ xác định dấu hiệu tội phạm hoặc hồ sơ, tài liệu chỉ mang tính chất tham khảo để khởi tố thì CQĐT lại phải tiến hành thu thập, xác minh lại. Do đó, việc chuyển hồ sơ, tài liệu, chứng cứ của vụ việc có dấu hiệu tội phạm từ CQTT sang CQĐT, VKS trên thực tế còn phức tạp, khó khăn và có thể phát sinh kinh phí gây tốn kém cho Nhà nước, kéo dài thời gian thực hiện.

Về thời hạn chuyển vụ việc, theo Khoản 1 Điều 44 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, trong quá trình thanh tra hoặc khi kết thúc thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày phát hiện dấu hiệu tội phạm, người ra quyết định thanh tra phải chuyển hồ sơ vụ việc và bản kiến nghị khởi tố đến CQĐT để xem xét khởi tố vụ án hình sự, đồng thời thông báo ngay bằng văn bản cho VKS có thẩm quyền biết. Việc thực hiện quy định này thực tế rất khó khăn vì thời gian quá ngắn, đặc biệt là trong quá trình thanh tra việc thu thập hồ sơ, tài liệu, chứng cứ kể từ khi phát hiện dấu hiệu tội phạm, sau đó Trưởng đoàn thanh tra báo cáo người ra quyết định thanh tra và thực hiện các thủ tục chuyển vụ việc là không khả thi nên việc thực hiện thường bị chậm so với quy định.

Đối với thẩm quyền chuyển vụ việc, theo quy định tại điểm o Khoản 1 Điều 48 và điểm n Khoản 1 Điều 55 Luật Thanh tra, người ra quyết định thanh tra hành chính và người ra quyết định thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền“chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang CQĐT khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, đồng thời thông báo bằng văn bản cho VKS cùng cấp biết”; theo Điều 4 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ “…Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo, thực hiện, kiểm tra, giám sát hoạt động thanh tra chuyên ngành; xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị quyết định thanh tra chuyên ngành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình” thì người ra quyết định thanh tra được xác định là Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Như vậy, đối với Bảo hiểm xã hội (BHXH) Việt Nam người ra quyết định thanh tra có thẩm quyền chuyển vụ việc sang CQĐT, VKS là Tổng giám đốc BHXH Việt Nam, Giám đốc BHXH cấp tỉnh. Tuy nhiên, Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/3/2012 quy định về quan hệ phối hợp giữa CQTT, CQĐT và VKS trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do CQTT kiến nghị khởi tố, chỉ quy định CQTT có vị trí, chức năng độc lập mới có thẩm quyền chuyển vụ việc có dấu hiệu tội phạm theo thủ tục, trình tự tại Thông tư này. Trong khi đó, Vụ Thanh tra - Kiểm tra là đơn vị sự nghiệp trực thuộc BHXH Việt Nam; Phòng Thanh tra - Kiểm tra là đơn vị sự nghiệp thuộc BHXH tỉnh nên không có đủ thẩm quyền để áp dụng theo Thông tư này. Do vậy, đối với BHXH Việt Nam, BHXH tỉnh việc áp dụng quy định tại Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/3/2012 trong việc chuyển vụ việc có dấu hiệu tội phạm còn bất cập, khó khăn và khó triển khai thực hiện vì không đảm bảo về thẩm quyền.

Trước tình trạng lạm dụng chế độ, chính sách để trục lợi ngày càng phức tạp và số tiền nợ BHXH, bảo hiểm thất nghiệp (BHTN), bảo hiểm y tế (BHYT) tăng, khả năng thu hồi khó, BHXH Việt Nam đã tăng cường phối hợp với các bộ, ngành nhằm thực hiện tốt công tác quản lý về BHXH, BHTN, BHYT, trong đó có phối hợp với Bộ Công an thực hiện nghiêm việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các vi phạm có dấu hiện tội phạm tại các Điều 213, Điều 214, Điều 215, Điều 216 Bộ Luật Hình sự. Tuy nhiên, loại tội phạm về bảo hiểm ngày càng có dấu hiệu gia tăng và diễn biến hết sức phức tạp. Ngoài các hành vi né tránh nghĩa vụ trích nộp BHXH, BHTN, BHYT, nợ quỹ BHXH tái diễn, còn phát sinh nhiều hiện tượng vi phạm pháp luật khác, như: Các doanh nghiệp di chuyển khỏi nơi trú đóng hoặc doanh nghiệp có giấy phép kinh doanh nhưng không tồn tại đúng với địa chỉ trên giấy phép, tình trạng doanh nghiệp cho người lao động tăng lương đột biến, sau đó lợi dụng các kẽ hở chính sách về BHXH để lạm dụng, trục lợi quỹ BHXH, BHYT; giả mạo hồ sơ, thẻ BHYT hoặc sử dụng thẻ BHYT được cấp khống, thẻ BHYT giả, thẻ đã bị thu hồi, thẻ bị sửa chữa, thẻ BHYT của người khác trong khám chữa bệnh hưởng chế độ BHYT trái quy định… Do vậy, thời gian tới, cần có các giải pháp hữu hiệu hơn nữa trong việc thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện, xử lý các vi phạm, chuyển vụ việc có dấu hiệu tội phạm đúng thời gian, trình tự, thủ tục, góp phần đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật và quyền lợi cho người lao động.

Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm qua thanh tra

Thứ nhất, nâng cao nhận thức về thanh tra thực hiện chính sách BHXH, BHYT, BHTN: (1) BHXH, BHYT, BHTN là chính sách xã hội quan trọng, là trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội, để khắc phục tồn tại và đảm bảo việc thực hiện nghiêm túc cần nâng cao trách nhiệm của cấp ủy, chính quyền các cấp, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị, nhận thức của cán bộ, đảng viên, các tầng lớp nhân dân thấy rõ vai trò ý nghĩa của BHXH, BHYT, BHTN; (2) Cần tăng cường tổ chức tuyên truyền, giáo dục phổ biến rộng rãi các quy định của pháp luật đến người sử dụng lao động nhất là khu vực ngoài nhà nước, các đối tượng thanh tra và các bên liên quan để những thành phần này có sự hiểu biết về phạm vi, quyền hạn, lợi ích và trách nhiệm của mình khi thực hiện các kết luận thanh tra; (3) Cơ quan có thẩm quyền cần thường xuyên thanh tra, xử lý kịp thời, kiên quyết các vi phạm. Thành viên Đoàn thanh tra cần nhận thức đúng đắn, đầy đủ mục đích, yêu cầu của công tác thanh tra BHXH, BHYT, BHTN. Từ đó, xác định được nhiệm vụ, công việc cần làm, phải làm nhằm đánh giá, nhận xét, kết luận một cách chính xác, khách quan, trung thực khi kết thúc cuộc thanh tra. Trường hợp cán bộ thanh tra có vi phạm trong quá trình thanh tra cần xử lý nghiêm minh, không né tránh, nể nang hoặc xử lý hình thức nhằm nâng cao đạo đức nghề nghiệp, trách nhiệm của cán bộ; căn cứ vào các hành vi vi phạm, mức độ gây hậu quả của đối tượng thanh tra nếu đủ yếu tố cấu thành tội phạm cần phải truy cứu trách nhiệm hình sự và khẩn trương chuyển CQĐT, VKS để xử lý.

Thứ hai, hoàn thiện thể chế về thanh tra thực hiện chính sách BHXH, BHYT, BHTN. Các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thực hiện quyền thanh tra là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến kết quả hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra chỉ thực hiện hiệu quả trên cơ sở những quy định pháp luật đầy đủ, đồng bộ. Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra là giải pháp quan trọng, cơ bản để nâng cao kết quả hoạt động thanh tra. Trong quá trình thực hiện thấy bất cập cần kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định về thanh tra hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh, sửa đổi cho phù hợp; phối hợp với các ngành xây dựng các cơ chế phối hợp nhằm nâng cao tính khả thi của các quy định. Do vậy, ngành BHXH cần tăng cường việc thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH, BHTN, BHYT theo đúng Nghị định số 21/2016/NĐ-CP ngày 31/03/2016 của Chính phủ và có cơ chế phối hợp với các ngành khác đảm bảo xử lý các vướng mắc trong quá trình thực hiện như: (1) Cơ chế phối hợp với cơ quan thuế về các vấn đề liên quan đến đề nghị các doanh nghiệp phải kê khai đóng BHXH, BHYT, BHTN cho người lao động; (2) Cơ chế phối hợp với ngành ngân hàng trong việc phong tỏa tài khoản, việc quản lý, thu hồi sau khi phong tỏa...

Trong việc chuyển các vụ việc có dấu hiệu sang CQĐT, VKS có nhiều bất cập, khó khăn và khó triển khai thực hiện vì không đảm bảo về thẩm quyền thực hiện theo Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/3/2012, BHXH Việt Nam cần có giải pháp trước mắt và lâu dài để quá trình triển khai thực hiện các quy định của Bộ Luật hình sự, đặc biệt là việc bổ sung 04 tội danh về bảo hiểm đã có hiệu lực thi hành; đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của BHXH Việt Nam không bị gián đoạn và việc phát hiện các vụ việc vi phạm có dấu hiệu tội phạm qua thanh tra cần phải được chuyển sang CQĐT, VKS đúng quy định, kịp thời. Do vậy, trước mắt đối với các vụ việc có dấu hiệu tội phạm BHXH Việt Nam có thể vận dụng các quy định về trình tự, thủ tục chuyển vụ việc theo Luật Thanh tra, các văn bản hướng dẫn và Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/3/2012, về thẩm quyền sẽ do Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (Tổng giám đốc BHXH Việt Nam, Giám đốc BHXH cấp tỉnh) là người ra quyết định thanh tra quyết định việc chuyển vụ việc sang CQĐT, VKS. Về lâu dài BHXH Việt Nam cần rà soát, tổng hợp các khó khăn, vướng mắc trong qúa trình triển khai thực hiện báo cáo, đề xuất cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, xem xét việc điều chỉnh cho phù hợp.

Thứ ba, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ, tổng kết kinh nghiệm. Nhân tố chủ yếu tác động đến kết quả của hoạt động thanh tra chính là nhân tố con người. Tăng cường công tác đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác thanh tra để có phẩm chất đạo đức, kỹ năng, kinh nghiệm nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao là công việc có ý nghĩa lâu dài đối với việc củng cố, phát triển nguồn nhân lực cho ngành thanh tra nói chung và các CQTT nói riêng và đặc biệt yếu tố này có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả các kết luận, kiến nghị thanh tra. Chính vì vậy, hàng năm cần có kế hoạch tổ chức các lớp bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ thanh tra, đối tượng tham dự các khóa học này là những cán bộ, công chức công tác tại các CQTT và các cán bộ công chức làm công tác thanh tra chuyên ngành, của các cơ quan được giao chức năng thực hiện thanh tra chuyên ngành. Bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ thanh tra theo từng chuyên ngành cụ thể, không tổ chức đa dạng đối tượng học nhằm trang bị nội dung thiết thực, hữu ích, trang bị nhiều kiến thức, kỹ năng cần thiết, chuyên sâu, đồng thời, trao đổi và giải đáp các tình huống cụ thể và cả những vướng mắc phát sinh trong quá trình triển khai thanh tra thực tế tại đơn vị. Qua đó, sẽ giúp cán bộ thanh tra nâng cao trình độ, chuyên môn nghiệp vụ và hoàn thành tốt nhiệm vụ.

Thứ tư, nâng cao chất lượng kết luận thanh tra (KLTT) và xử lý sau thanh tra. Để nâng cao chất lượng việc tổ chức thực hiện các kết luận, kiến nghị thanh tra, về phía các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện KLTT và xử lý sau thanh tra thì phải có sự độc lập và khách quan, công tâm trong việc xem xét, xử lý các kiến nghị tại KLTT. Tăng cường đôn đốc, kiểm tra của Thủ trưởng cơ quan cấp trên đối với Thủ trưởng cơ quan cấp dưới, thường xuyên tiến hành theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra, xử lý người có hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền quy định rõ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với KLTT chuyên ngành. Nghiên cứu, xây dựng quy định cụ thể về hoạt động thẩm định dự thảo KLTT để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, đảm bảo tính hợp pháp, chính xác, khách quan của KLTT sau khi ban hành; nghiên cứu sửa đổi quy định về công khai theo hướng bổ sung quy định một số trường hợp đặc thù để hạn chế các ảnh hưởng cho hoạt động kinh doanh của đối tượng. Đồng thời, bổ sung quy định về sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ KLTT như căn cứ, thẩm quyền, hình thức ban hành văn bản, các trường hợp cụ thể được sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh…khi phát hiện có sai sót hoặc không phù hợp với thực tiễn. Hoàn thiện quy định về thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra, trong đó bổ sung các biện pháp bảo đảm thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt về cho Nhà nước; quy định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện; trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện. Quy định chế tài xử lý, biện pháp cưỡng chế đối với các tổ chức, cá nhân khi hết thời hạn trong KLTT mà không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ yêu cầu trong KLTT nhằm nâng cao giá trị pháp lý của KLTT, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra nói riêng và công tác quản lý nhà nước nói chung. Đồng thời, xây dựng cơ chế phối hợp với Thanh tra nhân dân, tranh thủ sự kiểm tra, giám sát của Thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện quyết định, kết luận, kiến nghị sau thanh tra. Tăng tính độc lập và bổ sung thẩm quyền cho các cơ quan thanh tra sao cho các KLTT không chỉ là kiến nghị mà buộc các cơ quan, đơn vị, cá nhân phải thực hiện.

Có thể khẳng định, với nhiều biện pháp hữu hiệu được đề ra, công tác xử lý vi phạm qua thanh tra lĩnh vực bảo hiểm đã và đang góp phần rất quan trọng trong việc bảo đảm quyền lợi cho người tham gia và thụ hưởng chính sách, đồng thời ngăn ngừa, hạn chế tình trạng vi phạm pháp luật về BHXH, BHYT, BHTN của các đơn vị sử dụng lao động, tổ chức, cá nhân./.

Ths. Nguyễn Thị Hồng Thắm

Vụ Pháp chế - TTCP