Đây là một lĩnh vực hoàn toàn mới về công tác xây dựng chính sách nên không tránh khỏi sự lúng túng trong triển khai, thực hiện. Trong hoạt động xây dựng chính sách đối với luật, pháp lệnh, Bộ, cơ quan ngang Bộ là những cơ quan đóng vai trò rất quan trọng nhất là đối với việc phân tích chính sách. Vì thế, cần có giải pháp nâng cao trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ để đảm bảo chất lượng của luật, pháp lệnh nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung.

1. Trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với việc phân tích chính sách

Phân tích chính sách là một bước nhằm làm rõ tư tưởng, định hướng, mong muốn của chính sách trên cơ sở các yếu tố như tiêu chí đánh giá, nguồn lực, công cụ thực hiện… với mục đích cuối cùng là khẳng định chính sách đó có cần hay không cần được quy phạm hóa và sẽ quy phạm hóa như thế nào nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước đã đặt ra.

Đối với việc xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì nhiệm vụ vô cùng quan trọng này được “đặt lên vai” các cơ quan chuyên môn của Chính phủ, bởi Bộ, cơ quan ngang Bộ chính là đơn vị thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước đối với tất cả các ngành, lĩnh vực khác nhau. Do đó, nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phân tích chính sách đó là thực hiện các công việc để xây dựng nội dung chính sách như: Nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực của mình. Đây là một hoạt động hết sức quan trọng để cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng vào luật, pháp lệnh mà nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi quản lý của mình cần có sự đầu tư nghiên cứu một cách tỉ mỉ và chính xác nhất. Trong đó, Bộ và cơ quan ngang Bộ thực hiện một số hoạt động sau: (1) Xác định các vấn đề cần giải quyết; (2) Xác định nguyên nhân của vấn đề cần giải quyết; (3) Xác định mục tiêu của chính sách; (4) Phân tích định hướng để giải quyết từng vấn đề; (5) Xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách.

Trong nội bộ của Bộ, cơ quan ngang Bộ, vai trò phân tích chính sách thường do một nhóm công tác gồm các chuyên gia của nhiều bộ phận khác nhau (Vụ, Cục) hoặc các chuyên gia của một Vụ, Cục liên quan trực tiếp nhất đến vấn đề cần giải quyết. Ngoài ra, các nhóm công tác này còn có thêm các chuyên gia đầu ngành từng lĩnh vực được mời về để tham gia quá trình phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh.

2.   Những thành tựu đạt được về thực hiện trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với việc phân tích chính sách

Chỉ tính từ thời điểm thực hiện quy định xây dựng chính sách đối với luật, pháp lệnh theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (từ năm 2016 đến năm 2019) có đến 62 luật, pháp lệnh được đề xuất và điều chỉnh. Khi thực hiện việc đề xuất các dự án này, Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tiến hành phân tích chính sách làm cơ sở để Chính phủ đề nghị trình Quốc hội.

Theo đó, trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ, cơ quan ngang Bộ đều tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị; tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được thông qua.

Khâu phân tích chính sách đã được triển khai thực hiện trong lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm hiện nay đòi hỏi hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền. Cách thực hiện lập đề nghị xây dựng pháp luật của Quốc hội, Chính phủ và Bộ, cơ quan ngang Bộ từng bước khắc phục tính hình thức đối với đề xuất chính sách; góp phần làm cho lập đề nghị, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học, thực tiễn hơn. Nhờ vậy mà việc thực hiện xây dựng chính sách nói chung và phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh nói riêng của Bộ và cơ quan ngang Bộ ngày càng được chú trọng, đi vào chiều sâu, đem lại hiệu quả khi tuân thủ quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, cụ thể là:

Một là, việc xây dựng chính sách đối với luật, pháp lệnh được chuẩn hóa, việc thực hiện quy trình đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) được tuân thủ tương đối nghiêm túc và đầy đủ các bước.

Hai là, hoạt động ĐGTĐCS đã góp phần nâng cao hiệu quả của chính sách điều hành kinh tế - xã hội. Hoạt động này đã góp phần nâng cao chất lượng của các VBQPPL được ban hành, đặc biệt là luật, pháp lệnh có nội dung cơ bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Hiện nay, các quy định của pháp luật hiện hành về ĐGTĐCS bao gồm các nhóm quy định cơ bản, có tác dụng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho xây dựng chính sách, góp phần đưa hoạt động xây dựng pháp luật ngày càng đi vào nề nếp nhằm đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng chính sách và VBQPPL. Điều này góp phần khắc phục được tình trạng ban hành VBQPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi và thực thi, xác định thứ bậc hiệu lực pháp lý của các loại văn bản. Từ đó, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

3.   Một số hạn chế trong thực hiện trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với việc phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh

Một là, về phương pháp phân tích chính sách: Công đoạn này vẫn còn gặp nhiều hạn chế trong việc xác định công cụ phân tích chính sách RIA và chủ yếu khi thực hiện ĐGTĐCS là phương pháp định tính nên thiếu luận điểm khoa học để chứng minh.

Hai là, thiếu cơ chế phản biện chính sách. Cơ chế làm luật của nước ta vẫn còn mang tính một chiều khi chủ thể xây dựng luật, pháp lệnh còn thiếu cơ chế phản biện. Cách làm này tiềm ẩn nguy cơ quan liêu hóa cao và khiến cho các đạo luật phục vụ chủ yếu cho lợi ích của Nhà nước mà ít cân nhắc tới lợi ích của các đối tượng liên quan khác. Mặt khác, các nhà khoa học cũng khẳng định thực trạng làm luật ở nước ta theo cơ chế kế hoạch nên sức ép rất lớn, tính cọ xát chưa cao, luôn phải chọn giải pháp mang tính dung hòa là các ý kiến bảo lưu của Chính phủ.

Ba là, các chủ thể bắt buộc phải phân tích chính sách trong giai đoạn lập đề nghị theo quy định của pháp luật Việt Nam, phải hoạt động theo cơ chế Ban soạn thảo.

Cơ chế này tiềm ẩn nguy cơ không minh bạch trong quá trình xây dựng chính sách bởi chúng ta thường giao cho cơ quan quản lý ngành sẽ phụ trách việc thành lập Ban soạn thảo để làm chính sách và soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh. Chủ thể bắt buộc phải phân tích chính sách thì chưa phát huy được tiềm năng, trí tuệ của mình, còn nhóm chủ thể hỗ trợ cho nhóm chủ thể bắt buộc chỉ tham gia ở mức độ hình thức và chưa được coi trọng. Ngoài ra, quá trình lập đề nghị vẫn chưa thu hút rộng rãi sự tham gia của các chủ thể mang tính chất hỗ trợ cho hoạt động phân tích chính sách như: Chuyên gia, công chúng, báo chí; thiếu sự tham gia của các hiệp hội, doanh nghiệp vào việc đưa ra sáng kiến luật, pháp lệnh hay góp ý vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

4.   Giải pháp nâng cao trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với việc phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh

Thứ nhất, cần quy định cụ thể về cách thức xác lập vấn đề bất cập và các nội dung, tiêu chí của ĐGTĐCS, cũng như việc kiểm soát chất lượng của quy trình phân tích chính sách để tạo điều kiện thuận lợi cho Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện nhiệm vụ này trong công tác xây dựng pháp luật.

Thứ hai, cần chi tiết hơn nữa các quy định của pháp luật hiện hành về phân tích chính sách để các chủ thể thực hiện quy trình thuận lợi hơn trong việc triển khai thực hiện, đảm bảo chất lượng thực sự của chính sách. Đặc biệt, để có thể nâng cao chất lượng của báo cáo ĐGTĐCS nói riêng và hoạt động ĐGTĐCS nói chung, trước hết pháp luật cần hoàn thiện hơn nữa việc hướng dẫn và quy định cụ thể về các nội dung, tiêu chí ĐGTĐCS, phương pháp ĐGTĐCS cũng như việc kiểm soát chất lượng của báo cáo ĐGTĐCS.

Thứ ba, kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện và tham gia vào quá trình xây dựng chính sách đối với luật, pháp lệnh. Trong đó, quan tâm đến việc tuyển dụng, bố trí nhân lực, củng cố và kiện toàn tổ chức pháp chế, bộ phận chuyên môn - lĩnh vực ưu tiên những người có kiến thức pháp luật và hiểu biết về các vấn đề kinh tế, xã hội liên quan đến từng ngành, lĩnh vực cụ thể mà luật, pháp lệnh điều chỉnh. Để làm được điều này, cần điều chỉnh một số chính sách đãi ngộ dành cho cán bộ, công chức tham gia vào hoạt động phân tích chính sách nhằm thu hút nguồn nhân lực có chuyên môn cao, cũng như giúp cho họ yên tâm công tác, hoàn thành các nhiệm vụ được giao./.

Hoàng Đình Dũng

Tòa án Quân sự khu vực 2, Quân khu 4

Tài liệu tham khảo:

1.      Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015;

2.      Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL;

3.      Nghị định 123/2016/NĐ-CP ngày 01/09/2016 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ;

4.      Vũ Cao Đàm (chủ biên),  Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, NXB Thế giới, Hà Nội, 2011;

5.      Lê Thị Ngọc Mai, Quy trình xây dựng chính sách theo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Tạp chí Luật học, Số đặc biệt - Tháng Thanh niên 3/2016.