Chính sách công bao giờ cũng được thể chế thành hàng loạt các quyết định có hiệu lực pháp lý của cơ quan Nhà nước. Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo các mục tiêu xác định của Nhà nước, nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc của quốc gia. Chính sách công bao gồm những việc Nhà nước lựa chọn làm và không làm.
Như vậy, không phải mọi mục tiêu của chính sách công đều dẫn tới hành động mà có thể là yêu cầu đối tượng không được thực hiện. Ngoài bản chất giai cấp, chính sách công chịu ảnh hưởng bởi thể chế chính trị, nhóm lợi ích, văn hóa truyền thống dân tộc... Từ các cách tiếp cận về chính sách công của các tác giả trong và ngoài nước, tác giả đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách công là hành động ứng xử của Nhà nước trước các vấn đề chính sách, được xác lập bởi tập hợp các quyết định chính trị có liên quan với nhau, với các giải pháp và công cụ rõ ràng để hiện thức hoá mục tiêu của chính sách. Chính sách công là chuỗi hành động ứng xử với vấn đề chính sách theo một chu trình với nhiều giai đoạn khác nhau, từ việc xây dựng, ban hành, thực thi cho đến giám sát, đánh giá chính sách.
Đối với chính sách phòng, chống tham nhũng (PCTN), đây là hành động ứng xử của Nhà nước với các mục tiêu, giải pháp và công cụ được xác lập trong các văn bản chính sách nhằm giải quyết vấn đề mà thực tiễn đặt ra về PCTN trong những giai đoạn nhất định. Nội dung chính sách PCTN được tiếp cận theo nội dung của mục tiêu chính sách, giải pháp chính sách, công cụ chính sách. Đây chính là ba bộ phận cấu thành cơ bản của nội dung một chính sách công.
Mục tiêu chính sách PCTN là hệ thống các mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể được quy định cụ thể trong các văn bản chính sách. Hệ thống mục tiêu này cho thấy mức độ hiệu quả mong muốn của việc PCTN, trạng thái tương lai của tình hình tham nhũng mà chủ thể chính sách muốn xác lập. Mục tiêu chính sách PCTN mang tính tích hợp vừa nhằm loại bỏ các nguyên nhân, điều kiện về chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, xã hội của tham nhũng, vừa hướng tới việc ngăn chặn, phát hiện, xử lý các hành vi tham nhũng. Tùy thuộc vào hiện trạng tham nhũng của mỗi quốc gia trong từng bối cảnh kinh tế - xã hội ở giai đoạn cụ thể mà mục tiêu này được điều chỉnh cho phù hợp theo hướng nhấn mạnh, tập trung vào khía cạnh nào hoặc có thể cân bằng cả hai. Mục tiêu của chính sách PCTN có mối quan hệ biện chứng, là căn cứ để xác lập các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN. Mục tiêu ưu tiên trong từng giai đoạn là gì sẽ dẫn tới việc xác định giải pháp, công cụ trọng tâm để thực hiện trong giai đoạn đó.
Giải pháp chính sách PCTN là những cách thức, biện pháp được ghi nhận trong các văn bản chính thức và được áp dụng để đạt được mục tiêu đã xác định của chính sách trong từng thời kỳ. Tùy vào mục tiêu trọng tâm mà nội dung của hệ thống giải pháp sẽ được thiết lập cho phù hợp. Về cơ bản, nội dung giải pháp của chính sách PCTN bao gồm các nhóm sau đây: Giải pháp phòng ngừa; Giải pháp phát hiện và xử lý tham nhũng; Giải pháp phát huy vai trò của xã hội trong PCTN; Giải pháp hợp tác quốc tế về PCTN.
Công cụ chính sách PCTN là các tổ chức, các công cụ về kinh tế, tài chính, kỹ thuật được chính sách quy định để hỗ trợ cho việc thực hiện các giải pháp của chính sách PCTN. Tùy vào từng quốc gia mà chính sách PCTN sẽ định ra các tổ chức có chức năng chống tham nhũng đủ mạnh để triển khai các hoạt động kiểm tra, thanh tra, phát hiện, điều tra, truy trố, xét xử hành vi tham nhũng. Quan trọng nhất là đảm bảo tính khách quan, công tâm, độc lập cho các công cụ này. Không chỉ có mối quan hệ biện chứng với hệ thống mục tiêu, giải pháp, công cụ của chính sách PCTN còn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Mỗi giải pháp, công cụ có sự độc lập tương đối nhưng xét trên tổng thể chính sách PCTN hướng tới mục tiêu chung, các giải pháp, công cụ có mối quan hệ hỗ trợ hoặc phụ thuộc lẫn nhau, các công cụ đưa ra thường là để phục vụ cho các giải pháp nhất định. Sự điều chỉnh đối với giải pháp, công cụ nhất định sẽ có thể dẫn tới sự điều chỉnh các giải pháp, công cụ liên quan.
Cơ quan Nhà nước có thể ban hành văn bản chính sách quy định trực tiếp mục tiêu và hệ thống các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN như chính sách/chiến lược/chương trình hành động quốc gia về PCTN trong từng giai đoạn và thể chế hóa các giải pháp, công cụ của chính sách một cách cụ thể, chi tiết bằng hệ thống các văn bản pháp lý hoặc không ban hành văn bản quy định trực tiếp mục tiêu, hệ thống giải pháp, công cụ của chính sách mà đi thẳng vào cụ thể hóa các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN trong hệ thống văn bản pháp luật về hình sự, hành chính, công vụ… Như vậy, văn bản quy định trực tiếp nội dung chính sách và hệ thống văn bản cụ thể hóa các giải pháp, công cụ của chính sách là đảm bảo pháp lý cho chính sách PCTN được thực thi, là cơ sở để đánh giá, xem xét và xử lý trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc triển khai thực hiện chính sách PCTN.
Các quốc gia ban hành văn bản chính sách riêng về PCTN để quy định trực tiếp mục tiêu, hệ thống các giải pháp, công cụ PCTN trong từng giai đoạn như Zambia ban hành “Chính sách chống tham nhũng quốc gia (NACP)” năm 2009 hay Việt Nam ban hành “Chiến lược quốc gia về PCTN” năm 2009. Các văn bản chính sách này đề ra mục tiêu và phối hợp các giải pháp, công cụ PCTN riêng biệt được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp lý. Bên cạnh đó, nhiều quốc gia không ban hành văn bản riêng về PCTN (bao gồm cả chiến lược và luật) mà chính sách PCTN chỉ được lồng ghép trong các văn bản về hình sự, tổ chức bộ máy... Tại Phần Lan, nguyên tắc hướng dẫn chống tham nhũng là tham nhũng không phải là một hiện tượng độc lập. Chống tham nhũng không yêu cầu có các luật hoặc cơ quan giám sát riêng, có chiến lược hoặc kế hoạch hành động riêng, nó được lồng ghép vào chính sách chung, vào các văn bản pháp luật về hình sự, công vụ… vì tham nhũng được xem là một phần của tội phạm, của việc điều hành, quản lý không tốt. Nhiều nước bên cạnh Bộ luật Hình sự, còn ban hành Luật PCTN quy định rõ hơn, cụ thể hơn về các tội phạm tham nhũng; xác định rõ về vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có chức năng chống tham nhũng như Luật về tăng cường đấu tranh chống tham nhũng của Malaysia năm 1971, Luật Chống hối lộ năm 1988 của Trung Quốc, Luật Chống tham nhũng của Hồng Kông năm 1975, Luật PCTN năm 1960, 1972 và 1981 của Singapore, Luật về đạo đức công chức của Mỹ, của Singapore, Luật về kê khai tài sản công chức của Singapore...
Nội dung chính sách trong Chiến lược quốc gia về PCTN của Việt Nam
Ở Việt Nam, tham nhũng được coi là một hiện tượng nghiêm trọng cần đến các luật hoặc cơ quan thực thi, giám sát riêng, có chiến lược hoặc kế hoạch hành động cụ thể và chống tham nhũng cũng được lồng ghép vào chính sách chung vì tội phạm tham nhũng cũng được xem là một phần của tội phạm, bắt nguồn từ việc điều hành, quản lý không tốt. Việc ngăn chặn tham nhũng cũng liên quan đến việc ban hành và thực thi những chuẩn mực đạo đức, tăng cường minh bạch, giảm thiểu cơ hội tham nhũng và tăng cường hiệu quả giám sát công tác PCTN. Chính vì vậy, Việt Nam vừa ban hành văn bản chính sách quy định trực tiếp mục tiêu và một số giải pháp, công cụ của chính sách PCTN là Chiến lược quốc gia về PCTN đến năm 2020, vừa ban hành các văn bản pháp luật chứa đựng nội dung các giải pháp, công cụ của chính sách như Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành, Chỉ thị của Chính phủ, Quyết định của Thủ trướng Chính phủ.
Chính phủ Việt Nam liên tiếp đã có những nỗ lực PCTN bằng việc ban hành Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998, Luật PCTN năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Việt Nam cũng tiến hành cải thiện tình hình quản trị trong nước, giảm thiểu tham nhũng bằng Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước. Tuy nhiên, sau đó các khảo sát của cơ quan Nhà nước cũng như các tổ chức quốc tế cho thấy tham nhũng vẫn phổ biến ở Việt Nam, việc tổ chức thực hiện các chủ trương, giải pháp về PCTN được đề ra vẫn chưa đáp ứng yêu cầu, hiệu quả cao, đặc biệt là thiếu một chương trình, kế hoạch PCTN tổng thể, dài hạn. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng một chính sách PCTN quốc gia nhằm cung cấp các can thiệp tổng thể và cuối cùng là góp phần đạt được quản trị tốt, xóa đói giảm nghèo, phát triển kinh tế xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Nhu cầu xây dựng chính sách chống tham nhũng quốc gia cũng được hỗ trợ bởi Công ước chống tham nhũng của Liên Hợp Quốc, mà Việt Nam là một bên tham gia. Công ước khuyến khích các quốc gia thành viên đưa ra các chính sách chống tham nhũng. Do đó, trên cơ sở các định hướng của Đảng trong Nghị quyết số 04-NQ/TW, ngày 21/8/2006 của Hội nghị Trung ương ba Ban Chấp hành Trung ương (khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí, Chính phủ Việt Nam đã chính thức ban hành văn bản quy định trực tiếp mục tiêu, một số công cụ, giải pháp của chính sách PCTN là Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 của Chính phủ Ban hành Chiến lược quốc gia PCTN đến năm 2020 để hài hoà và phối hợp các nỗ lực trong công tác PCTN của Việt Nam.
Ngoài chiến lược là văn bản quy định trực tiếp hệ thống mục tiêu, một số giải pháp, công cụ của chính sách PCTN, nội dung chính sách, các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN còn được xác lập, cụ thể hóa trong hàng loạt các văn bản pháp lý và hàng loạt các văn bản pháp quy về vai trò, trách nhiệm của xã hội trong PCTN, về minh bạch tài sản, thu nhập, về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách, về trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao…
Một số hạn chế về nội dung chính sách trong Chiến lược quốc gia về PCTN
Một là, sự phù hợp của mục tiêu chính sách với vấn đề chính sách:
Với thực tế một nền công vụ chưa phát triển của Việt Nam, để các giải pháp phòng ngừa phát huy tác dụng tức là hoàn thành việc xây dựng một nền công vụ minh bạch, hiệu quả thì phải mất thời gian khá dài khi các yếu tố nền tảng được hoàn thiện. Chính vì vậy, trong giai đoạn này, nếu không có sự cương quyết, mạnh mẽ trong xử lý thì khó tạo ra tính răn đe nhằm ngăn ngừa tham nhũng và những đột phá để giải quyết tình hình, khó tạo ra niềm tin và huy động sự tham gia mạnh mẽ của người dân. Thực tiễn công tác đấu tranh PCTN ở nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc kết hợp chặt chẽ giữa phòng ngừa và trừng trị nghiêm khắc những kẻ tham nhũng có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Sau một thời gian khá dài, nhận thấy chính sách chưa giúp ích nhiều cho việc khống chế tình hình tham nhũng, thực hiện định hướng chỉ đạo của Đảng đối với việc phát hiện, xử lý tham nhũng, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 12/CT-TTg và Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 29/11/2017 yêu cầu phát hiện, xử lý tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng là quan trọng, cấp bách. Các văn bản này mặc dù cho thấy phần nào sự điều chỉnh mục tiêu, nhấn mạnh hơn vào việc phát hiện, xử lý thật nghiêm khắc hành vi tham nhũng nhưng sự điều chỉnh này là khá chậm và mới chỉ là sự điều chỉnh trong những văn bản có hiệu lực tương đối ngắn.
Các mục tiêu cụ thể về phòng ngừa có nhiều mục tiêu quá lý tưởng so với thực tế, là thách thức lớn trong việc đề ra các giải pháp, công cụ đủ mạnh để hiện thực hóa. Với thực tế một nền quản lý công chưa hoàn thiện, hiện đại, còn chịu nhiều ảnh hưởng bởi cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp khiến cho việc chính sách đề ra những mục tiêu cụ thể lý tưởng kiện toàn nền công vụ đến năm 2020 nhằm phòng ngừa tham nhũng là chưa đảm bảo tính khả thi về hành chính.
Hai là, sự tương thích giữa mục tiêu chung với mục tiêu cụ thể, mục tiêu với giải pháp, công cụ chính sách:
Mục tiêu chung và cụ thể chưa tương thích với nhau, mục tiêu chung của Chiến lược đề cập đến việc “thực hiện đồng bộ các giải pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng” nhưng mục tiêu cụ thể lại tập trung vào phòng ngừa nên các giải pháp, công cụ thiên về phòng ngừa, các giải pháp, công cụ phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng không đủ mạnh để tạo ra những chuyển biến đột phá trong PCTN. Các giải pháp, công cụ chỉ có thể phục vụ cho mục tiêu chung ít tham vọng hơn. Mục tiêu kiện toàn đơn vị chuyên trách về PCTN, thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng chưa được cụ thể hóa thành các giải pháp, công cụ cụ thể.
Ba là, nội dung chính sách trong Chiến lược quốc gia về PCTN đã cụ thể hóa chủ trương, định hướng chính sách của Đảng nhưng chưa đáp ứng hết các mong muốn, mục tiêu đề ra:
Nội dung chính sách trong Chiến lược vẫn chưa đáp ứng hết các định hướng của Đảng trong đó có định hướng chính sách PCTN phải có trọng tâm, trọng điểm, vẫn bị dàn trải trên nhiều nội dung khác nhau. Nhiều chủ trương của Đảng đề ra từ năm 2006 đến nay chưa được Chính phủ thể chế hoá như: Quy định về việc những người có quan hệ gia đình không được cùng làm một số công việc dễ xảy ra tham nhũng, thí điểm tiến tới mở rộng thi tuyển công khai một số chức danh cán bộ quản lý cấp phòng, cấp vụ nhất là người đứng đầu bệnh viện, trường học, cơ quan nghiên cứu và doanh nghiệp của Nhà nước, nghiên cứu tổ chức các cơ quan PCTN theo hướng bảo đảm sự độc lập cần thiết với các cơ quan quản lý Nhà nước theo cấp lãnh thổ và sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của Trung ương, các hành vi tham nhũng phải được quy định thống nhất trong Bộ luật Hình sự, Luật PCTN và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; sửa đổi, bổ sung pháp luật về thanh tra, kiểm toán theo hướng xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cơ quan trong việc phát hiện, xử lý tham nhũng, chấn chỉnh, xử lý kịp thời các vi phạm trong công tác phát hiện, xử lý tham nhũng.
Bốn là, các giải pháp, công cụ chính sách còn thiếu toàn diện, đồng bộ:
Có quá nhiều giải pháp phòng ngừa tham nhũng nhưng lại không có giải pháp, công cụ hữu hiệu trong phát hiện, xử lý. Điều này được một số chuyên gia ví như “một cơ thể đang bị bệnh nặng nhưng lại không tập trung uống thuốc chữa bệnh mà chỉ tập trung uống thuốc bổ”. Chiến lược quốc gia đề ra 5 nhóm giải pháp chỉ có một nhóm giải pháp duy nhất về nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng mà không bổ sung cơ chế hữu hiệu nào khác. Chiến lược tập trung vào công khai và minh bạch; kê khai tài sản, thu nhập, xây dựng các quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp, chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ, công chức, nâng cao nhận thức về tham nhũng, quy định trách nhiệm chung cho các cơ quan PCTN và các cán bộ, công chức hơn là thiết lập những cơ chế khả thi cho việc thực thi pháp luật để phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng. Như vậy, khía cạnh phòng ngừa tham nhũng đã được hết sức quan tâm nhưng khía cạnh chống tham nhũng còn bỏ ngỏ nhiều nội dung. Ngoài ra, hệ thống giải pháp, công cụ trong Chiến lược còn thiếu đi một số giải pháp quan trọng để giải quyết những nguyên nhân hàng đầu của tình hình tham nhũng phức tạp, phổ biến, cụ thể như thiếu giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy Nhà nước để giảm thiểu nguy cơ tham nhũng, thiếu giải pháp về kiểm soát xung đột lợi ích trong quá trình thực thi công vụ của cán bộ, công chức.
Một số hạn chế trong việc thực hiện nội dung chính sách của Chiến lược quốc gia về PCTN
Thứ nhất, hệ thống văn bản cụ thể hóa các giải pháp, công cụ chính sách còn chưa cụ thể hóa những giải pháp đã được Chiến lược đưa ra để triển khai thực hiện như về công khai trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, minh bạch trong ban hành quyết định hành chính, cải cách chế độ công vụ, thu hồi tài sản tham nhũng, đảm bảo tính độc lập của cơ quan chuyên trách trong PCTN, cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho từ chức, tạm đình chỉ chức vụ của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách, khắc phục sự chồng chéo trong công tác thanh tra, kiểm toán, tiếp nhận, xử lý thông tin về tham nhũng.
Thứ hai, nhiều văn bản pháp luật cụ thể hóa các giải pháp, công cụ chính sách qua quá trình thực hiện, sơ kết, tổng kết đã bộc lộ hạn chế, bất cập nhưng việc sửa đổi, bổ sung, khắc phục còn chậm; việc cụ thể hóa các biện pháp phòng ngừa tham nhũng khi xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội chưa được chú trọng đúng mức. Trong danh mục có 70 nhiệm vụ cụ thể về xây dựng thể chế của Chiến lược đã hoàn thành 38 nhiệm vụ, còn 32 nhiệm vụ đang triển khai, trong đó có 05 nhiệm vụ chậm tiến độ so với kế hoạch và 04 nhiệm vụ có vướng mắc, khó khăn cần được xem xét để điều chỉnh cho phù hợp, bao gồm: Đề án nghiên cứu kết hợp tổ chức và hoạt động thanh tra với tổ chức và hoạt động kiểm tra của Đảng; Đề án truyền thông về PCTN đến năm 2020; Đề án kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; Đề án nghiên cứu học tập việc thực hiện điều tra đặc biệt của các nước; xây dựng quy định áp dụng điều tra đặc biệt quản lý theo quy trình chặt chẽ. Các văn bản cụ thể hóa giải pháp của Chiến lược về cải cách tổ chức bộ máy, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, đảm bảo đời sống của cán bộ, công chức, kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu, thu hồi tài sản tham nhũng, phát huy vai trò của người dân thông qua tố cáo, phản ánh về tham nhũng còn hạn chế.
Thứ ba, năng lực về tài chính, nhân sự, công cụ kỹ thuật của nền hành chính, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng hết yêu cầu của một số giải pháp, công cụ chính sách. Cụ thể, một số giải pháp, công cụ khó bố trí nguồn lực để triển khai, trình độ công nghệ thông tin của cán bộ công chức hạn chế khiến các giải pháp, công cụ chính sách không thể thực hiện đồng bộ như hiện đại hóa nền hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động, giải quyết các thủ tục hành chính, minh bạch hoạt động thanh toán, đấu thầu, trang bị các thiết bị hiện đại vào việc quản lý hồ sơ, tài liệu, điều tra, xác minh. Đơn cử như giải pháp kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức hiện nay chưa có cơ sở dữ liệu chung, kê khai bằng bản giấy, không được quản lý thống nhất và xem xét cụ thể về tính trung thực của bản kê khai, chưa có biện pháp để xử lý hữu hiệu nên giải pháp này chỉ mang tính hình thức, không góp phần hiệu quả vào việc minh bạch tài sản, thu nhập và xử lý hành vi tham nhũng của cán bộ công chức. Thiếu kinh phí, kỹ thuật trong hợp tác quốc tế về PCTN. Đặc biệt là việc thiếu kinh nghiệm, kỹ năng ngoại ngữ để làm việc, tiếp cận, nghiên cứu các mô hình chính sách khác biệt là trở ngại đối với cán bộ, công chức khi tham gia hợp tác quốc tế về PCTN, nhất là về thu hồi tài sản tham nhũng, hợp tác chuyển giao người bị kết án, vụ án hình sự, điều tra chung, kỹ thuật điều tra đặc biệt.
Thứ tư, hệ thống giám sát, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện chính sách còn thiếu chặt chẽ, hiện đại, chưa coi trọng vai trò phản biện của xã hội. Chúng ta chưa có chỉ số, tiêu chí đánh giá quốc gia và những cuộc tự điều tra, khảo sát quy mô lớn mà chủ yếu là kết quả khảo sát của các tổ chức quốc tế. Vì vậy, chưa tận dụng hết thông tin về những vướng mắc, hạn chế, nguyên nhân mấu chốt gây ra các yếu kém, thất bại của chính sách để điều chỉnh kịp thời hơn. Cho tới tháng 6/2016, qua hai giai đoạn của Chiến lược, Việt Nam mới ban hành “Bộ chỉ số đánh giá công tác PCTN đối với UBND cấp tỉnh”1. Việc đánh giá của cơ quan Nhà nước bằng con đường văn bản hành chính còn nhiều hạn chế. Các báo cáo làm nổi bật kết quả đạt được nhưng những tồn tại, hạn chế, nguyên nhân chưa được phân tích kỹ lưỡng, chưa phản ánh thật đầy đủ, toàn diện thực trạng. Báo cáo cũng chưa chỉ ra được cơ quan, đơn vị, địa phương nào làm tốt và nhất là cơ quan, đơn vị, địa phương nào chưa làm tốt công tác PCTN. Đánh giá những ưu điểm, hạn chế qua các năm có hiện tượng lặp đi lặp lại trong khi chưa đưa ra được những cảnh báo, biện pháp và lộ trình khắc phục hạn chế một cách cụ thể.
Giai đoạn 1 và giai đoạn 2 của Chiến lược cũng không có tổng kết, đánh giá một cách chính thức mà lồng ghép vào quá trình tổng kết thi hành Luật PCTN và Nghị quyết 82 của Chính phủ, việc tổng kết chủ yếu đánh giá việc thực hiện kế hoạch ban hành các văn bản thể chế, việc thực hiện các giải pháp cụ thể mà chưa có đánh giá tổng thể việc đạt được mục tiêu theo giai đoạn, các giải pháp, công cụ của chính sách theo các tiêu chí đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, hiệu lực, hiệu quả để có được cái nhìn bao quát nhất nhằm đưa ra những điều chỉnh vĩ mô kịp thời thay vì chỉ tập trung vào sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể. Vì vậy, khó giải quyết được tận gốc những hạn chế đặt ra.
Các tổ chức xã hội, người dân, doanh nghiệp còn thiếu thông tin và con đường thuận lợi để có thể giám sát và đưa ra những góp ý trực tiếp mang tính chính thống, có hiệu lực với cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh chính sách, một số phản hồi cũng chưa được cơ quan Nhà nước tiếp thu một cách nhanh chóng và cầu thị. Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc vẫn mang tính hình thức, chưa tạo ra được tiếng nói phản hồi mạnh mẽ đối với việc hoàn thiện chính sách.
Thứ năm, cho tới thời điểm này, mục tiêu chính sách vẫn chưa đạt được ở mức độ đáng ghi nhận, mặc dù chỉ còn 01 năm nữa là kết thúc Chiến lược quốc gia về PCTN đến năm 2020. Khẳng định này được căn cứ trên: (1) Đánh giá chính thức của Chính phủ: Nghị quyết số 126/NQ-CP về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện công tác PCTN đến năm 2020 ngày 29/11/2017 nêu: “Công tác PCTN vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng. Tham nhũng với biểu hiện ngày càng tinh vi, phức tạp, xảy ra trên diện rộng, cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội, gây bức xúc trong nhân dân.”. (2) Kết quả khảo sát đánh giá của các tổ chức quốc tế: Theo Báo cáo GCB năm 2017, hiện thời đang chống tham nhũng trong nội bộ qua khảo sát cũng ở mức độ "khiêm tốn". Kết quả khảo sát PAPI 2018 cho thấy tham nhũng được cảm nhận có thuyên giảm nhưng vẫn là một trong những vấn đề mà người dân Việt Nam quan ngại nhất trong năm 20183.
Một số khuyến nghị
Một là, điều chỉnh mục tiêu chính sách trong Chiến lược cho giai đoạn tiếp theo:
Phòng ngừa là mục tiêu mang tính lâu dài và cần được tiến hành trong mọi giai đoạn với các giải pháp, công cụ phù hợp với nền tảng kinh tế - xã hội, năng lực của nền hành chính... Tuy nhiên, với thực tế một nền công vụ chưa phát triển, để các giải pháp phòng ngừa phát huy tác dụng tức là hoàn thành việc xây dựng một nền công vụ minh bạch, hiệu quả thì phải mất thời gian khá dài khi các yếu tố nền tảng được hoàn thiện. Hơn nữa, dự báo mức độ cải thiện ở phía trên trong khoảng 10 năm tới đã cho thấy các yếu tố chất lượng pháp luật, minh bạch, trách nhiệm giải trình, hiệu quả của chính phủ… sẽ vẫn còn nhiều hạn chế.
Do đó, mục tiêu phòng ngừa sẽ còn cần một lộ trình dài hơi để có thể hoàn thành việc thiết lập một nền công vụ “đề kháng” cao với tham nhũng. Trước tình hình tham nhũng tiếp tục phức tạp, phổ biến, thực tế kém hiệu lực, hiệu quả của chính sách trong một thời gian dài do sai lầm trong việc xác định mục tiêu trọng tâm, chưa coi trọng đúng mức việc phát hiện, xử lý tham nhũng để thiết lập ra các giải pháp, công cụ đủ mạnh; dựa trên những cải thiện tích cực đạt được từ năm 2016 đến nay khi điều chỉnh trong tâm, đẩy mạnh mục tiêu phát hiện, truy tố, xét xử hành hành vi tham nhũng đã cho thấy Việt Nam cần phải xác lập mục tiêu trọng tâm vào phát hiện, xử lý tham nhũng cho giai đoạn tiếp theo. Mục tiêu phải nhấn mạnh đến tính cấp bách của việc phát hiện và xử lý tham nhũng, thể hiện cao nhất quyết tâm trừng trị những người có hành vi tham nhũng, không nể nang, né tránh, tạo ra tính răn đe để ngăn ngừa hành vi tham nhũng. Thiết nghĩ, với tình hình tham nhũng phổ biến, nền công vụ chưa hoàn thiện, chống tham nhũng một cách cương quyết, nghiêm minh là cách thức nhanh nhất để góp phần ngăn ngừa tham nhũng. Các chuyên gia cũng chỉ ra rằng, không có biện pháp tuyên truyền nào có sức mạnh to lớn đối với xã hội và có tác dụng ngăn ngừa tham nhũng bằng việc hành vi tham nhũng được xử lý nghiêm minh. Bên cạnh đó, vẫn xác định phòng ngừa tham nhũng là mục tiêu mang tính thường xuyên, lâu dài.
Mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể phải logic với nhau. Trọng tâm phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cần được khẳng định rõ ràng ở mục tiêu chung và cụ thể hóa thành các mục tiêu cụ thể để làm căn cứ xác lập các giải pháp và công cụ quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn hiện nay, nhất là trong việc thiết lập ra thiết chế với thẩm quyền điều tra, truy tố đủ mạnh để phát hiện, điều tra, truy tố hành vi tham nhũng. Hơn nữa, mục tiêu cần phải được cụ thể hóa trong Chiến lược nhưng do một chủ thể ban hành với hiệu lực pháp lý cao hơn so với Chính phủ, có thể là Nghị quyết của Quốc hội để đảm bảo cao hơn trách nhiệm thực hiện của cơ quan Nhà nước.
Các mục tiêu liên quan đến phòng ngừa cũng cần xem xét lại cho phù hợp với thực tế để đảm bảo khả năng hoàn thành tối đa khi kết thúc giai đoạn chính sách, tránh việc đề ra những mục tiêu quá lý tưởng so với thực tế nền công vụ, không có tính khả thi, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các tuyên bố của Chính phủ. Đơn cử như thay vì đề ra mục tiêu: “Làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch”, có thể đưa ra các mục tiêu bớt lý tưởng hơn như: “Giảm thiểu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xác lập các nền tảng cần thiết của nền công vụ hiệu quả, minh bạch”. Bởi vì, khi đã đề ra các mục tiêu và có lộ trình triển khai thì mục tiêu không phải là trạng thái lý tưởng cuối cùng mà là trạng thái lý tưởng nhất có thể thực hiện được trong giai đoạn đó trên cơ sở tính toán các điều kiện cho phép. Việc đánh giá cũng phải dựa trên việc có hoàn thành được hệ thống các mục tiêu đề ra hay không. Về nhận thức, Việt Nam cũng cần chú trọng nhiều hơn đến những vấn đề mang tính vĩ mô như vậy trong việc hoạch định và xây dựng nội dung chính sách vì lâu nay Việt Nam thường tập trung vào những nội dung, quy định cụ thể nhưng đôi khi thất bại của chính sách lại xuất phát từ chính những mục tiêu chiến lược không phù hợp, khả thi với thực tế vấn đề chính sách.
Hai là, thống nhất mục tiêu, giải pháp và công cụ của chính sách phòng, chống tham nhũng:
Mục tiêu cụ thể về thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng chưa được thể chế hóa thành các giải pháp, công cụ cụ thể trong hệ thống giải pháp, công cụ mà Chiến lược quốc gia đưa ra. Chính vì vậy, cần phải bổ sung vào các giải pháp, công cụ và cụ thể hóa bằng việc ban hành quy định trong một văn bản thể chế cụ thể hoặc ban hành văn bản thể chế riêng. Bên cạnh đó, bổ sung các giải pháp, công cụ mới liên quan đến mục tiêu phát hiện, xử lý tham nhũng và điều chỉnh các giải pháp, công cụ về phát hiện, xử lý tham nhũng để tăng thêm hiệu lực và hiệu quả của chính sách. Không chỉ nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng mà cần bổ sung thiết chế hữu hiệu có thẩm quyền đủ mạnh cho công tác này, khắc phục tình trạng chỉ thiên về phòng ngừa mà bỏ ngỏ khía cạnh chống tham nhũng.
Ba là, bổ sung các giải pháp chính sách trong Chiến lược:
Bổ sung giải pháp chính sách hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau trong bộ máy Nhà nước để giảm thiểu nguy cơ tham nhũng, đặc biệt là tham nhũng chính sách trong điều kiện cơ chế kinh tế thị trường chưa hoàn thiện để cụ thể hóa cơ chế “Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” theo quy định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 trong tổ chức và hoạt động của bộ máy các CQNN; Bổ sung giải pháp chính sách kiểm soát xung đột lợi ích trong quá trình thực thi công vụ của CBCC để phòng ngừa tham nhũng;
Bốn là, cụ thể hóa kịp thời một số giải pháp, công cụ chính sách đã được nêu ra trong Chiến lược nhưng hiện nay chưa được thể chế hoá cụ thể để triển khai thực hiện như về công khai trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, minh bạch trong ban hành quyết định hành chính, cải cách chế độ công vụ, chính sách tiền lương, thu hồi tài sản tham nhũng, đảm bảo tính độc lập của cơ quan chuyên trách trong PCTN, cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho từ chức, tạm đình chỉ chức vụ của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách… và một số văn bản chưa được hoàn thành đúng thời hạn yêu cầu như: Nghiên cứu kết hợp tổ chức, hoạt động thanh tra với tổ chức và hoạt động kiểm tra của Đảng; Đề án truyền thông về PCTN đến năm 2020…
Năm là, hoàn thiện hệ thống giám sát, kiểm tra, đánh giá thông qua việc:
Xây dựng và bổ sung tiêu chí, chỉ số đánh giá quốc gia về tình hình tham nhũng, về chính sách PCTN. Tiêu chí đánh giá chính sách PCTN phải giúp xác định về sự đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, hiệu lực của các giải pháp, công cụ chính sách và hiệu quả mang lại. Đa dạng hóa hình thức đánh giá thay vì chỉ tập trung vào các báo cáo tổng kết bằng cách tự tiến hành những cuộc điều tra, khảo sát quy mô lớn trên cả hai đối tượng là cán bộ, công chức và người dân, doanh nghiệp để đảm bảo tính chính xác, khách quan trong các báo cáo khảo sát, đánh giá, phát huy vai trò phản biện của xã hội đối với chính sách. Khảo sát, đánh giá cần chú trọng đến việc nắm bắt những vướng mắc, hạn chế, nguyên nhân gây ra các yếu kém, thất bại của chính sách từ những vấn đề mang tính vĩ mô, để có được những điều chỉnh kịp thời cả về tổng thể mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách.
Báo cáo đánh giá cần phân tích kỹ lưỡng hơn những tồn tại, hạn chế, nguyên nhân, những kiến nghị cụ thể để khắc phục, trong đó có kiến nghị về điều chỉnh nội dung chính sách, đưa ra cảnh báo kịp thời các cơ quan, địa phương làm chưa tốt trong từng kỳ báo cáo để tránh tình trạng có những hạn chế nêu lại từ năm này qua năm khác mà không được giải quyết. Bổ sung phần giải trình cụ thể về việc thực hiện và giải quyết những kiến nghị, cảnh báo đã được chỉ ra trong báo cáo kỳ trước đó để quán triệt và ràng buộc trách nhiệm cao hơn của các cơ quan trong triển khai. Hàng năm, việc bình xét thi đua, khen thưởng phải đánh giá cả tiêu chí hiệu quả công tác PCTN. Công khai kết quả đánh giá, các khuyến nghị, cảnh báo để người dân nắm được và tham gia giám sát, phản hồi ý kiến. Xây dựng cơ chế để các tổ chức xã hội, người dân, doanh nghiệp có thể giám sát và đưa ra những góp ý trực tiếp mang tính chính thống, có hiệu lực với cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh chính sách. Ngoài ra, các cơ quan Nhà nước cũng cần tận dụng những kết quả đánh giá và khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tổ chức ngoài Nhà nước đối với chính sách PCTN, khuyến khích, tạo điều kiện tối đa cho họ thực hiện các đánh giá, khảo sát để đưa ra các khuyến nghị chính sách cho Việt Nam.
Trên cơ sở các báo cáo chính thức của cơ quan Nhà nước, các đánh giá, khuyến nghị của các tổ chức quốc tế, các ý kiến phản hồi của xã hội, hàng năm Chính phủ cần chỉ đạo giao trách nhiệm tổng hợp toàn bộ các hạn chế, vướng mắc trong nội dung chính sách và các kiến nghị, khuyến nghị sửa đổi, bổ sung để giao cho đơn vị có trách nhiệm tiến hành nghiên cứu, kịp thời đưa ra trình Chính phủ phương án điều chỉnh phù hợp để đảm bảo tối đa khả năng hoàn thành mục tiêu của chính sách, thậm chí là điều chỉnh mục tiêu chính sách trong từng giai đoạn cụ thể./.
TS. Nguyễn Thị Thu Nga
Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra
Chú thích:
(1) Thanh tra Chính phủ (2016), Quyết định số 1426/QĐ-TTCP ngày 6/6/2016 về việc phê duyệt "Bộ chỉ số đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng đối với UBND cấp tỉnh";
(2)Minh bạch quốc tế (2017), Phong vũ biểu toàn cầu: Việt Nam 2017;
(3)Trung tâm Nghiên cứu phát triển và Hỗ trợ cộng đồng (CECODES), Trung tâm Nghiên cứu khoa học và Đào tạo cán bộ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (VFF-CRT), Công ty Phân tích Thời gian thực và Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (UNDP) (2018), Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 .