Liên quan đến vấn đề này, phóng viên Tạp chí Thanh tra đã có cuộc phỏng vấn đồng chí Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra Phạm Thị Thu Hiền.

PV: Có nhiều ý kiến cho rằng mặc dù còn có những mặt hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước nhưng về cơ bản các quy định của pháp luật đã thể hiện rõ vị trí, vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra trong quản lý nhà nước và kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước, bà nhận định vấn đề này như thế nào?

Bà Phạm Thị Thu Hiền: Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến kiện toàn tổ chức, hoạt động của ngành Thanh tra và đã đề ra nhiều chủ trương, định hướng chỉ đạo về vấn đề này như Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 21/2009/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng đến năm 2020. Tinh thần của các nghị quyết nêu trên đều tập trung chỉ rõ cần đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, bảo đảm mọi hoạt động đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ; tăng cường tính độc lập và chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra. Hoạt động thanh tra là nhằm bảo đảm sự tuân theo pháp luật của các đối tượng chịu sự quản lý nhà nước cho nên để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thì bản thân hoạt động thanh tra cần phải thực hiện độc lập và dựa trên cơ sở pháp luật. Chính vì vậy, cần tiếp tục làm rõ địa vị pháp lý, tính độc lập và tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước phù hợp với chức năng, nhiệm vụ thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Pháp luật hiện hành quy định cơ quan thanh tra nhà nước thuộc hệ thống hành pháp, có địa vị pháp lý độc lập, có phạm vi quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực riêng. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện và giúp thực hiện quản lý nhà nước về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Cơ quan thanh tra vừa chịu sự chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên. 

Trong hoạt động thanh tra, cơ quan thanh tra, người đứng đầu cơ quan thanh tra có quyền quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý cấp dưới thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; quyết định thanh tra lại vụ việc do thủ trưởng cơ quan nhà nước đã thanh tra nhưng chưa có dấu hiệu vi phạm pháp luật; xác định rõ phạm vi thanh tra của từng cơ quan thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước… Trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, pháp luật cũng quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra trong quản lý nhà nước về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi cả nước. Thanh tra cấp bộ, thanh tra cấp tỉnh, thanh tra cấp huyện giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp quản lý công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đồng thời, các cơ quan thanh tra còn trực tiếp thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật. Trong công tác phòng, chống tham nhũng, cơ quan thanh tra có vai trò hết sức quan trọng, trong đó có việc giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng. Việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng chủ yếu được thực hiện qua việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng và trực tiếp thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Do tính chất hoạt động của mình, thông qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thanh tra nhà nước có điều kiện phát hiện sớm các biểu hiện tham nhũng, kịp thời kiến nghị các biện pháp ngăn chặn. Ngoài ra, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 còn quy định cơ quan thanh tra có trách nhiệm rất lớn trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Trách nhiệm này đã đặt ra cho ngành Thanh tra những yêu cầu mới, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức cũng như về chuyên môn, nghiệp vụ.

Đồng chí Phạm Thị Thu Hiền, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra

PV:  Theo quy định hiện nay thì cơ quan thanh tra vừa chịu sự chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên, như vậy liệu có đảm bảo việc thực hiện quyền, đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm, tính độc lập trong hoạt động của các cơ quan thanh tra hay không, thưa Phó Viện trưởng?

Bà Phạm Thị Thu Hiền: Có thể nói, thời gian qua, việc tổ chức thực hiện tốt các quy định pháp luật về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra đã mang lại những kết quả to lớn, giúp phát hiện những bất cập, sơ hở trong chủ trương, chính sách, cơ chế quản lý, đặc biệt trong điều kiện chúng ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước, vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, việc đảm bảo thực hiện quyền cũng còn hạn chế, do đó, phần nào ảnh hưởng đến tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra. Điều này thể hiện rõ ở một số nội dung sau: 

Thứ nhất, cơ quan thanh tra nhà nước phụ thuộc gần như hoàn toàn vào thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp dẫn đến không đảm bảo sự chủ động, tính độc lập, tự chịu trách nhiệm cần thiết trong hoạt động thanh tra.

Cơ quan thanh tra nói chung, Thanh tra Chính phủ nói riêng còn thiếu tính độc lập kể cả về tổ chức và hoạt động. Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra còn phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan quản lý nhà nước, trong khi về mặt lý thuyết, cơ quan hành pháp luôn là đối tượng có khả năng và cơ hội tham nhũng nhiều nhất và có xu hướng lấn át các nhánh quyền lực khác. Từ tổ chức, biên chế, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu đến việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, quá trình triển khai cuộc thanh tra và kể cả việc kết luận, xử lý sau thanh tra… Tất cả đều phụ thuộc vào ý chí của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước. Luật Thanh tra năm 2010 quy định thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình, cơ quan thanh tra nhà nước chỉ được giao theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra. Cơ quan thanh tra khó có thể đảm bảo tính độc lập trong hoạt động thanh tra, vì những kiến nghị của thanh tra có được giải quyết hay không phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Việc chưa xác định rõ ràng những việc gì, vấn đề gì thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước quyết định, những loại việc gì, lĩnh vực gì thủ trưởng cơ quan thanh tra quyết định nên chưa tạo sự chủ động, tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra.

Cơ quan thanh tra cấp trên gần như không có sự chỉ đạo trực tiếp về công tác mà chủ yếu thông qua việc hướng dẫn xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm, sơ kết, tổng kết công tác và hướng dẫn về nghiệp vụ. Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ xây dựng định hướng chương trình thanh tra (trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt) và tổ chức triển khai định hướng chương trình thanh tra; hướng dẫn về tổ chức bộ máy, biên chế thanh tra các cấp, các ngành, điều kiện, tiêu chuẩn bổ nhiệm chánh thanh tra, phó chánh thanh tra, thanh tra viên các cấp, các ngành, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đối với đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra. Các cơ quan thanh tra nhà nước cấp bộ, tỉnh, sở, huyện có trách nhiệm xây dựng kế hoạch thanh tra trình thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt, có nghĩa là các cơ quan này không được giao quyền ban hành kế hoạch thanh tra hàng năm, trong khi đó đây là một trong những căn cứ pháp lý quan trọng triển khai hoạt động thanh tra.  

Trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là thủ trưởng cơ quan hành chính. Cơ quan thanh tra nhà nước là lực lượng chính giúp thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp trong công tác này, nhưng quyền hạn lại rất hạn chế, chưa kể trong rất nhiều trường hợp còn có sự khác nhau về quan điểm giải quyết giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan chuyên môn dẫn đến việc giải quyết bị kéo dài.  

Vai trò của cơ quan thanh tra trong phát hiện, xử lý tham nhũng cũng rất hạn chế. Pháp luật quy định cơ quan thanh tra có quyền xem xét, kết luận và quyết định việc xử lý đối với một số loại việc nhất định như kết luận về người có hành vi tham nhũng, giá trị tài sản tham nhũng, ra quyết định thu hồi tài sản tham nhũng. Tuy nhiên, trên thực tế thì hầu hết cơ quan thanh tra chỉ xem xét, kết luận còn việc xử lý thì lại chỉ kiến nghị với người có thẩm quyền. Việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng cũng chưa rõ nét do phòng, chống tham nhũng là một lĩnh vực hết sức rộng lớn bao gồm hầu hết các vấn đề liên quan đến hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như của xã hội nên việc xác định các vấn đề liên quan rất khó khăn.

 Thứ hai, thẩm quyền quyết định xử lý sai phạm, vi phạm pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra rất hạn chế.

Về bản chất, cơ quan thanh tra luôn được coi là “tai mắt”, thực hiện chức năng tham mưu cho cơ quan quản lý và vì thế nó luôn được tổ chức trong hệ thống hành chính hay nói cách khác là trực thuộc hành pháp. Hoạt động thanh tra luôn được coi là công cụ của quản lý và cũng vì vậy mục đích của hoạt động thanh tra vẫn chủ yếu nhằm chấn chỉnh và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Việc phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật chỉ là hậu quả phát sinh chứ không được coi là mục đích chủ yếu của hoạt động thanh tra. Qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra phát hiện sai phạm, vi phạm pháp luật nhưng hầu như không có quyền quyết định xử lý. Chỉ có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được quyền xử phạt vi phạm hành chính, còn lại các cơ quan thanh tra nhà nước khác chủ yếu là kiến nghị, trong khi đó nếu người có thẩm quyền không xem xét xử lý thì cơ quan thanh tra, người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng không có quyền xử lý.  

Qua hoạt động thanh tra (thanh tra kinh tế - xã hội hoặc trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng), nếu phát hiện hành vi tham nhũng, cơ quan thanh tra có quyền xem xét, kết luận và kiến nghị xử lý trên cơ sở quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm về tính chính xác, khách quan về quyết định của mình. Nhiều vụ việc được cơ quan thanh tra phát hiện, kiến nghị xử lý, nhưng nhiều cơ quan, đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không triệt để, nghiêm túc. Không những thế, trường hợp cơ quan thanh tra đưa ra kiến nghị xử lý, nhưng cơ quan có thẩm quyền nhận định kiến nghị này không có căn cứ, cơ quan thanh tra sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Điều này cho thấy cơ quan thanh tra phải đấu tranh chống tham nhũng mà không có bất cứ cơ chế bảo đảm nào. 

Trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, cơ quan thanh tra nhà nước cũng gặp nhiều vướng mắc trong việc phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật thông qua thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cơ quan thanh tra nhà nước là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo, đồng thời trực tiếp thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo (đối với Thanh tra Chính phủ) và tham mưu cho thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại, tố cáo (đối với các cơ quan thanh tra các cấp, các ngành) theo quy định của pháp luật nhưng thực tế, cơ quan thanh tra chỉ có thể chuyển vụ việc cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Vai trò tham mưu đã không giúp cơ quan thanh tra đạt được hiệu quả mong muốn đối với việc giải quyết tố cáo liên quan đến hành vi tham nhũng bởi không có thẩm quyền quyết định. Tố cáo là một trong những kênh thông tin quan trọng nhằm phát hiện hành vi vi phạm pháp luật. Với thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết đơn tố cáo, cơ quan thanh tra có điều kiện pháp lý để xem xét, xác minh, xác định việc tố cáo đó đúng hay sai để có cơ sở kết luận vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật và kiến nghị xử lý theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, bản chất của cơ quan thanh tra chỉ là cơ quan tham mưu của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nên mọi hoạt động không thể vượt quá phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan và thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đó. Việc phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan thanh tra không hiệu quả bằng các cơ quan bảo vệ pháp luật với đầy đủ công cụ pháp lý để phát hiện đúng, có cơ sở, tìm ra chứng cứ thuyết phục và được đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế.         

Về xử lý hành vi tham nhũng, pháp luật về phòng, chống tham nhũng quy định khi có căn cứ kết luận hành vi tham nhũng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, thì thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước chuyển hồ sơ cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền yêu cầu xử lý kỷ luật người có hành vi tham nhũng, áp dụng các biện pháp cần thiết để thu hồi tài sản đã bị chiếm đoạt. Khi xét thấy vụ tham nhũng có dấu hiệu của tội phạm thì thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước phải chuyển ngay hồ sơ đến cơ quan điều tra hoặc viện kiểm sát theo quy định của pháp luật. Theo đó, cơ quan thanh tra chỉ có thể thực hiện thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm phát hiện ban đầu đối với vụ việc có dấu hiệu tham nhũng; còn việc xử lý các vụ việc tham nhũng vượt ra ngoài quyền hạn của cơ quan thanh tra. Cũng có trường hợp, cơ quan thanh tra nhà nước chỉ phát hiện được hành vi vi phạm pháp luật rồi kết luận, chuyển vụ việc cho cơ quan điều tra tiếp tục làm rõ, chứng minh được động cơ vụ lợi. Việc phát hiện vụ việc tham nhũng đó cũng có thể coi là vai trò phát hiện ban đầu của cơ quan thanh tra. Như vậy, hoạt động thanh tra chủ yếu là nhằm phòng ngừa tham nhũng hơn là trực tiếp phát hiện hoặc nếu có thì chỉ là phát hiện dấu hiệu, biểu hiện tham nhũng. Thực tiễn qua hoạt động thanh tra cũng cho thấy, cơ quan thanh tra phát hiện được nhiều hành vi vi phạm pháp luật, cố ý làm trái, gây lãng phí, thất thoát… nhưng không có điều kiện để làm rõ động cơ vụ lợi của các cá nhân có liên quan, do đó không kết luận được hành vi tham nhũng. 

PV: Vậy theo bà, để tăng cường tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong bối cảnh hiện nay, cần tập trung thực hiện những giải pháp nào?

Bà Phạm Thị Thu Hiền: Theo tôi, để tăng cường tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước cần thực hiện những giải pháp sau:

Một là, tiếp tục xác định rõ địa vị pháp lý của các cơ quan thanh tra trong bộ máy hành chính nhà nước để đáp ứng ngày càng cao yêu cầu của quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Tổ chức cơ quan thanh tra vừa gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước nhưng cần có tính độc lập tương đối với cơ quan quản lý nhà nước, nghĩa là quản lý nhà nước không thể thiếu hoạt động thanh tra và thanh tra không thể hoàn toàn biệt lập, tách rời quản lý nhà nước. Tính độc lập của cơ quan thanh tra nhà nước biểu hiện thông qua vị trí, chức năng, thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn, trong quan hệ với cơ quan và thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp…  

Hai là, cần quy định cho các cơ quan thanh tra và thủ trưởng các cơ quan thanh tra có thực quyền, tăng quyền quyết định cho người đứng đầu cơ quan tranh tra, có cơ chế đảm bảo thực hiện quyền, đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm, tính độc lập trong các quyết định của thủ trưởng cơ quan thanh tra. Cần quy định chế tài cụ thể đảm bảo thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra khi đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra. Pháp luật cũng cần quy định rõ chủ thể, căn cứ áp dụng mức xử lý, thẩm quyền xử lý, trình tự, thủ tục giải quyết… khi đối tượng thanh tra không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra. 

Ba là, tăng cường tính tập trung thống nhất trong ngành Thanh tra, cụ thể là tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc của cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới. Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên được quyền chỉ đạo trực tiếp hoạt động của cơ quan thanh tra cấp dưới, bao gồm cả công tác, tổ chức và nghiệp vụ, riêng Thanh tra Chính phủ có thêm nhiệm vụ hướng dẫn tổ chức bộ máy của thanh tra bộ, thanh tra sở và biên chế của các cơ quan thanh tra nhà nước theo đúng quy định của Luật Thanh tra hiện nay. 

 Bốn là, cơ quan thanh tra nhà nước cần có tính độc lập trong việc xem xét, đánh giá, kết luận, xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật phát hiện qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Mặt khác, do hoạt động thanh tra là nhằm bảo đảm sự tuân theo pháp luật của các đối tượng chịu sự quản lý nhà nước, cho nên để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thì bản thân hoạt động thanh tra cần phải thực hiện độc lập và dựa trên cơ sở pháp luật, nhất là về chuyên môn, nghiệp vụ.

Năm là, cần quy định cho phép cơ quan thanh tra sử dụng một số nghiệp vụ điều tra ban đầu trong trường hợp phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng.  Thông qua hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội, thanh tra trách nhiệm hay giải quyết tố cáo, cơ quan thanh tra có điều kiện xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân, từ đó không chỉ phát hiện được những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật mà còn có điều kiện nhận diện, phát hiện dấu hiệu hành vi vi phạm pháp luật, hành vi tham nhũng. Trước tình hình vi phạm pháp luật nói chung, tham nhũng nói riêng ngày càng tinh vi, phức tạp, việc bổ sung công cụ pháp lý để tìm ra chứng cứ thuyết phục, có cơ sở, chứng minh được động cơ vụ lợi sẽ giúp cho cơ quan thanh tra có thêm căn cứ chắc chắn kết luận về hành vi tham nhũng của đối tượng thanh tra.

PV: Trân trọng cảm ơn đ/c./.