Thi hành Luật Thanh tra 2010, sau 10 năm Ngành thanh tra tiến hành 1.310.760 cuộc, trong đó có 1.263.311 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành (chiếm 96,3%), xử phạt vi phạm hành chính với số tiền 27.333 tỷ đồng[1]. Ngoài ra, còn rất nhiều quyết định, biện pháp xử lý khác để phòng ngừa, ngăn chặn, khắc phục hậu quả chưa được thống kê đầy đủ. Mặc dù con số này chưa phản ánh hết được thực chất tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành, song đã khẳng định rằng, thanh tra chuyên ngành (TTCN) giữ vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước. Từ con số trên cho thấy, việc nghiên cứu, hoàn thiện chế định về TTCN trong giai đoạn hiện nay có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần khẳng định, nâng cao vị trí, vai trò của Ngành thanh tra Việt Nam, đặc biệt trong giai đoạn phát triển và hội nhập Quốc tế hiện nay.

Thanh tra chuyên ngành, thanh tra bộ, ngành hay có tên gọi khác là thanh tra nhà nước chuyên ngành đã được pháp luật về thanh tra đề cập ở nhiều loại văn bản khác nhau[2]. Tuy được quy định, điều chỉnh ở các mức độ, phạm vi khác nhau, song qua các giai đoạn lịch sử, TTCN không bao giờ bị coi nhẹ mà luôn được quan tâm, đặc biệt là mỗi khi pháp luật thanh tra được pháp điển[3] hoặc được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, trong đó có Dự án Luật thanh tra (sửa đổi) lần này. Vấn đề cốt lõi của thanh tra chuyên ngành là gắn liền, có tác động trực tiếp hay gián tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội, khoa học công nghệ và hội nhập quốc tế nói chung, ở Việt Nam nói riêng. Đây cũng là lý do lý giải tại sao pháp luật quy định về TTCN ở nước ta luôn có xu hướng lỗi thời, lạc hậu so với yêu cầu quản lý, quản trị xã hội của Nhà nước, thậm chí còn cản trở sự phát triển của xã hội.

Thực trạng các quy định của pháp luật về TTCN hiện nay, đó là, các quy định nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có sự chồng chéo giữa pháp luật về thanh tra và pháp luật chuyên ngành (phần lớn các luật, bộ luật chuyên ngành đều có quy định về TTCN[4]); mục đích, khái niệm, nội dung về TTCN không phù hợp với tính chất quản lý nhà nước chuyên ngành; nhiệm vụ, quyền hạn chồng chéo giữa thanh tra hành chính với TTCN, giữa cấp trên với cấp dưới, giữa cơ quan thanh tra của Ủy ban nhân dân các cấp và cơ quan thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành; tổ chức thanh tra được thiết lập chưa phù hợp; quy trình, trình tự, thủ tục, thẩm quyền và các biện pháp xử lý cứng nhắc, chưa được cập nhật, không phù hợp với tính chất, yêu cầu của quản lý nhà nước chuyên ngành...;

 Thanh tra giao thông là lực lượng Thanh tra chuyên ngành rất cần thiết trong quản lý nhà nước về lĩnh vực tải trọng xe. Ảnh: TTNA

Trong phạm vi bài viết này, trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về thanh tra và qua thực tiễn quản lý thanh tra ngành, tôi đưa ra một số ý kiến đề xuất như sau:

Thứ nhất, cần có chế định về thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra để thống nhất điều chỉnh về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành trên toàn quốc thuộc các lĩnh vực kinh tế, xã hội.

Như đã phân tích ở trên, do quy định nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, ngoài luật chuyên ngành còn có tại các Điều ước quốc tế chuyên ngành mà Việt Nam là thành viên nên cần có chế định quy định về TTCN trong Luật Thanh tra (Luật chuyên ngành về thanh tra). Thực tế hiện nay, có nhiều hoạt động TTCN có tên gọi khác nhau nhưng chưa có pháp luật điều chỉnh, như kiểm tra chuyên ngành, giám sát an toàn, kiểm tra nhà nước, kiểm tra phát hiện xử lý vi phạm[5]. Bản chất của các hoạt động này là xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật chuyên ngành (chủ yếu là các quy chuẩn, tiêu chuẩn, yêu cầu về chuyên môn gắn với hoạt động cung cấp dịch vụ cho xã hội) đối với tổ chức, cá nhân, qua đó đưa ra các biện pháp xử lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm nhằm bảo vệ an toàn về tính mạng của con người và bảo vệ tài sản của nhà nước, xã hội.

Từ bản chất hoạt động này, chế định về TTCN cần quy định có tính nguyên tắc để “định danh” rõ các hoạt động này nhằm làm cơ sở để thiết kế các nguyên tắc cụ thể, điều khoản về vị trí, chức năng, niệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, chức danh và quy trình hoạt động TTCN. Nếu không có sự điều chỉnh thống nhất, chắc chắn trong thực tiễn thi hành pháp luật về thanh tra sẽ tiếp tục bị chồng chéo, trùng lặp như đã và đang diễn ra khá phổ biến hiện nay. Điều này sẽ tác động rất tiêu cực đến sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ, đặc biệt các hoạt động có tính sáng tạo, phát minh của các chuyên ngành.

Mặt khác, khi làm rõ về TTCN, trước hết cần phân biệt giữa thanh tra hành chính với TTCN. Đây là câu chuyện đã được thảo luận nhiều những vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, song có thể thấy, thanh tra hành chính là một chế định rất khác với TTCN, trong đó mục tiêu, mục đích của thanh tra hành chính là kiểm tra, giám sát nhằm chấn chỉnh kỷ cương, kỷ luật trong nội bộ hệ thống hành chính (bao gồm cả tham mưu về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo; phòng ngừa vi phạm, tham nhũng...), điều này rất khác với mục tiêu, mục đích của TTCN như đã phân tích ở trên.

Thứ hai, quy định rõ hơn về khái niệm thanh tra chuyên ngành (định nghĩa, giải thích từ ngữ), mục đích thanh tra chuyên ngành gắn với đặc điểm, tính chất và yêu cầu quản lý nhà nước chuyên ngành.

Định danh rõ TTCN có ý nghĩa rất quan trọng để hoàn thiện chế định về TTCN trong luật thanh tra. Theo quan điểm của chúng tôi, khái niệm hay định nghĩa về thanh tra chuyên ngành cần hội tụ các yếu tố sau:

Chủ thể của TTCN là cơ quan thanh tra nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được cơ quan có thẩm quyền ủy quyền thực hiện TTCN. Đây là vấn đề mới, song khá phù hợp với thực tiễn quản lý và thông lệ quốc tế. Không phải khi nào, lúc nào cơ quan nhà nước cũng phải tổ chức bộ máy hoặc có năng lực chuyên môn thực hiện TTCN mà khi cần thiết, nhà nước ủy quyền cho cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước có năng lực tiến hành TTCN trong phạm vi, nội dung, đối tượng quản lý nhất định. Ví dụ, theo quy định của Tổ chức hàng không Quốc tế (ICAO), Tổ chức hàng hải Quốc tế (IMO), người tiến hành thanh tra chuyên ngành phải bảo đảm tiêu chuẩn chuyên môn phù hợp, tướng xứng với trình độ chuyên môn của đối tượng thanh tra; nhà chức trách hàng không, hàng hải không bị dàng buộc bởi sự bắt buộc phải là cơ quan nhà nước tiến hành thanh tra, xong phải bảo đảm tính độc lập cũng như tính chuyên nghiệp. Có như vậy mới phòng ngừa, ngăn chặn kịp thời được hành vi vi phạm có thể phát sinh.   

Hoạt động TTCN là hoạt động kiểm tra, xem xét đánh giá việc tuân thủ pháp luật chuyên ngành, bao gồm cả Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (gồm quy định, quy tắc, quy chuẩn và các biện pháp bảo đảm an, an ninh dân sự trong quản lý ngành).

Mục đích của hoạt động TTCN là phòng ngừa, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật chuyên ngành nhằm hỗ trợ, thúc đẩy cho sự phát triển của xã hội theo hướng hiệu quả, thuận tiện, an toàn vì con người; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức, cá nhân.

Thứ ba, quy định phạm vi thẩm quyền thanh tra chuyên ngành và thiết kế mô hình tổ chức phù hợp.

Như trên đã phân tích, cần làm rõ phạm vi thẩm quyền thanh tra theo cấp hành chính (thanh tra cấp Chính phủ, tỉnh, huyện) và thanh tra theo ngành lĩnh vực (Bộ, Tổng cục, Cục, Sở). Cần nghiên cứu quy định rõ cấp nào thanh tra cấp đó và với phạm vi, đối tượng nhất định, không chồng chéo giữa các cấp thanh tra với nhau, giữa thanh tra theo cấp hành chính với TTCN. Quy định hiện nay, việc chồng chéo là khó tránh khỏi, Vi dụ: Thanh ra Chính phủ có thể thanh tra tất cả các đối tượng thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ từ trung ương đến địa phương; Thanh tra Bộ có thể thanh tra đối với đối tượng thuộc phạm vi quản lý của Tổng cục, Cục, sở; Thanh tra tỉnh có thể thanh tra các đối tượng trên địa bàn thuộc phạm vi thanh tra của Thanh tra Bộ.

Trong thẩm quyền của các cơ quan thanh tra cần quy định rõ thẩm quyền tham mưu quản lý nhà nước, thẩm quyền thanh tra và thẩm quyền thực hiện các biện pháp xử lý, khuyến cáo, ngăn chặn hành vi vi phạm. Trong đó, Thanh tra Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về thanh tra trong phạm vi toàn quốc, thanh tra những vụ việc đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ giao. Thanh tra Bộ tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về TTCN từ trung ương đến địa phương về ngành, lĩnh vực đó, tiến hành thanh tra diện rộng, thanh tra tuân thủ pháp luật chuyên ngành đối với các đối tượng là chủ thể thuộc phạm vi quản lý của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các chủ thể là các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước có nhiệm vụ thực thi pháp luật chuyên ngành tại địa phương. Các đối tượng còn lại, Thanh tra Sở và các tổ chức thanh tra được ủy quyền tiến hành TTCN.  

 Lực lượng Thanh tra giao thông kiểm tra kích thước thành thùng xe. Ảnh: TTNA

Như vậy, với quan điểm trên, cần thiết kế mô hình tổ chức của các cơ quan thanh tra theo hướng, Thanh tra Chính phủ sẽ thu hẹp phạm vi thanh tra về kinh tế - xã hội; Thanh tra Bộ có địa vị pháp lý tương đương với cấp tổng cục thuộc Bộ và được ủy quyền TTCN theo phạm vi, trình tự, thủ tục nhất định; Thanh tra Sở có địa vị pháp lý tương đương cấp chi cục thuộc Sở và được ủy quyền TTCN theo phạm vi, trình tự, thủ tục nhất định.

Thứ tư, quy định về chức danh làm công tác thanh tra chuyên ngành và chế tài kiểm soát đối với các chức danh này.

Người làm nhiệm vụ TTCN là thanh tra viên, được đào tạo, bổ nhiệm, cấp thẻ nghiệp vụ bảo đảm chặt chẽ, đây là lực lượng nòng cốt của cơ quan, tổ chức TTCN.

Bên cạnh các chức danh TTCN còn có lực lượng có trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật chuyên ngành theo các quy định của pháp luật chuyên ngành và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, như trên đã phân tích đây thực chất là hoạt động TTCN. Lực lượng này có một đặc điểm là có trình độ chuyên môn sâu, có kinh nghiệm, kỹ năng quản lý, vận hành hệ thống bảo đảm an toàn, an ninh chuyên ngành. Ví dụ, thanh tra việc bảo đảm an toàn kỹ thuật của tàu biển, phải có một nhóm kỹ sư chuyên sâu về vỏ tàu, điều khiển tàu biển, máy tàu biển và có trình độ ngoại ngữ tốt; thanh tra về bay, người làm thanh tra phải là phi công có kinh nghiệm, đang trong giai đoạn được năng định (kiểm tra đánh giá lại) theo tiêu chuẩn của ICAO.

Như vậy, pháp luật cần quy định mở rộng các chức danh thực hiện thầm quyền TTCN, ngoài thanh tra viên chuyên trách có thanh tra viên kiệm nhiệm, thanh tra viên ủy quyền. Có quy định chặt chẽ việc quản lý đối với thanh tra viên chuyên ngành. Tăng cường ứng dụng khoa học công nghệ vào quản lý hoạt động TTCN nhằm hạn chế đến mức thấp nhất sự can thiệp, tham gia của con người vào quá trình thanh tra. Ngoài ra, cần xây dựng cơ chế tài chính cho hoạt động TTCN, trong đó có kinh phí chi trả cho việc ủy quyền thanh tra, hợp đồng hành chính để hỗ trợ TTCN; quy định về quỹ hoạt động TTCN trên cơ sở các nguồn thu từ thu hồi qua hoạt động TTCN. Quỹ này sẽ sử dụng để phục vụ hoạt động tác nghiệp, khen thưởng trực tiếp cho người làm công tác TTCN.

Thứ năm, quy định nhằm đổi mới trình tự, thủ tục và quyền trong hoạt động thanh tra phù hợp với quản lý nhà nước chuyên ngành.

Đổi mới phương thức và quy trình hoạt động TTCN, phải đổi mới toàn diện từ hình thức, phương pháp thanh tra đến công tác hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động thanh tra trong toàn ngành; đổi mới các hình thức thực hiện thẩm quyền thanh tra; quy trình, trình tự, thủ tục thực hiện các cuộc TTCN, xử lý vi phạm và đưa ra các yêu cầu, khuyến cáo.

Đề cao vai trò chỉ đạo, định hướng hoạt động TTCN của người đứng đầu Bộ Quản lý nhà nước chuyên ngành; sử dụng các hình thức TTCN phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý CN và đối tượng quản lý; xây dựng hệ thống quy trình thanh tra phù hợp với từng nội dung, tính chất chuyên ngành và hình thức TTCN. Ví dụ, Ngành lao động khác với ngành GTVT; ngành môi trường khác với ngành y tế, giáo dục…;

Thiết lập quy trình bảo đảm tính độc lập và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên, người trực tiếp thực hiện quyền thanh tra, xử lý vi phạm, đưa ra yêu cầu, khuyến cáo (hoạt động tác nghiệp) khi tiến hành TTCN.

Thứ sáu, quy định về quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về thanh tra chuyên ngành.

Thanh tra Chính phủ giúp Chính phủ quản lý nhà nước chung về thanh tra, trong đó có thanh tra chuyên ngành. Tham mưu thiết kế nguyên tắc về những vấn đề chung của TTCN, nguyên tắc, cơ chế hoạt động TTCN; chức danh thực hiện thẩm quyền TTCN...;

Bộ trưởng Bộ quản lý chuyên ngành có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động TTCN, quy định cụ thể về thầm quyền, quy trình, trình tự, thủ tục hoạt động TTCN đối với từng nội dung quản lý, thâm chí là đối tượng quản lý nhất định; tổ chức lực lượng làm công tác TTCN trong phạm vi quản lý được giao.

Tóm lại, để phát huy hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước chuyên ngành, chế định về TTCN rất cần tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện. Chế định về TTCN hoàn thiện theo hướng đổi mới như đề xuất trên, thiết nghĩ không chỉ góp phần tăng cường quản lý nhà nước mà còn nâng cao trách nhiệm tự kiểm soát của tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ cho xã hội, đồng thời tạo điều kiện để xã hội tham gia cùng nhà nước quan lý, quản trị xã hội, giảm gánh nặng chi ngân sách và đồng thời góp phần xây dựng nhà nước kiến tạo, phát triển./.

TS. Trần Văn Trường

Phó Chánh Thanh tra Bộ GTVT