Qua gần 5 năm thi hành Luật năm 2015, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản pháp luật đã được nâng cao hơn, nhiều văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, quá trình thi hành Luật năm 2015 trong thời gian qua cho thấy một số hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung cho hợp lý. Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 hiện nay đang được Quốc hội xem xét và thông qua trong thời gian tới. Một trong những vấn đề thu hút sự quan tâm lớn trong sửa đổi lần này là xác định đầy đủ, rõ ràng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong toàn bộ quy trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh theo hướng phân công hợp lý, bảo đảm kiểm soát quyền lực, trách nhiệm đến cùng của Chính phủ trong việc soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo, trình.

Thực tiễn xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật do Thanh tra Chính phủ chủ trì những năm qua cho thấy một số khó khăn vướng mắc trong Luật năm 2015 cần nghiên cứu để sửa đổi bổ sung cho phù hợp.

Trước hết, có thể khẳng định rằng, mặc dù theo quy định của Hiến pháp, nhiều chủ thể có thể có quyền trình dự án luật hoặc sáng kiến luật, nhưng tuyệt đại đa số các đề nghị xây dựng Luật là từ Chính phủ. Đó là điều dễ hiểu bởi vì pháp luật sinh ra từ nhu cầu cuộc sống. Chính phủ là cơ quan quản lý mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội đất nước nên nhu cầu đưa ra các quy phạm để điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh, nhất là trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp phát triển là vô cùng lớn. Và chính các cơ quan quản lý trong các lĩnh vực sẽ được giao xây dựng các văn bản đó theo sự chỉ đạo của Chính phủ. Vì vậy, Chính phủ là cơ quan có vai trò cực kỳ quan trọng trong xây dựng các văn bản pháp luật. Những e ngại rằng việc giao cho các cơ quan quản lý chủ trì soạn thảo sẽ dẫn đến tình trạng quan tâm đến yếu tố thuận tiện cho quản lý hơn là thuận lợi cho sự phát triển. Mặt khác, việc thực hiện các quyền và lợi ích của các chủ thể chịu sự điều chỉnh của văn bản pháp luật là có thể hiểu được nhưng sẽ được xử lý trong quá trình thảo luận thông qua tại Quốc hội với sự phản biện của cả xã hội (đối với các đạo luật và Pháp lệnh) hoặc thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội đối với quá trình triển khai thực hiện luật và việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ (đối với các nghị định và văn bản dưới luật). Chính phủ đề xuất và chịu trách nhiệm đề xuất, trực tiếp chỉ đạo việc soạn thảo và khi luật được thông qua cũng sẽ là cơ quan chủ yếu triển khai thực hiện đạo luật. Nói như vậy để thấy rằng, trong quy trình xây dựng pháp luật vai trò của Chính phủ là không thể phủ nhận. Từ trước đến nay, chỉ mới có một sáng kiến luật từ đại biểu Quốc hội về xây dựng Luật Hành chính (hoặc Luật Hành chính công) nhưng đã phải dừng lại vì thiếu tính thuyết phục cả về lý luận và thực tiễn.

Trong quy trình xây dựng pháp luật hiện nay, những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nhiều điểm không phù hợp, thậm chí làm chậm quá trình đưa ra các quy phạm pháp luật để kịp thời đáp ứng tình hình do nhu cầu quản lý, cụ thể:

Tính chậm trễ trong giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, viêc xây dựng một văn bản pháp luật trải qua hai giai đoạn gần giống nhau: Đề xuất chính sách, soạn thảo và thông qua luật. Giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản luật có 5 bước, mỗi bước lại gồm nhiều công việc đòi hỏi thời gian, nguồn lực thực hiện với những yêu cầu cụ thể để chứng minh cho sự cần thiết về những vấn đề đang đặt ra và dự kiến các chính sách sẽ được xây dựng trong văn bản sắp tới (hoặc là ban hành mới, hoặc là một văn bản sửa đổi, bổ sung).

Mặc dù rất cố gắng nhưng việc đưa ra quá nhiều yêu cầu đối với cơ quan đề nghị đã khiến cho việc thực hiện một số công việc mang tính hình thức, chủ yếu là cho đầy đủ thủ tục (tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động kinh tế xã hội, đánh giá tác động về giới, xin ý kiến các bộ ngành, địa phương, các đối tượng chịu sự tác động...). Ngay cả những văn bản mà quá trình thực hiện nảy sinh nhiều khó khăn vướng mắc, Chính phủ yêu cầu cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực sớm nghiên cứu, đưa vào chương trình đề nghị ban hành hoặc sửa đổi bổ sung... thì vẫn phải làm theo quy trình tốn nhiều thời gian công sức mà đáp án đã có trước. Những công việc đó rất cần thiết nhưng chỉ nên thực hiện khi bắt tay vào soạn thảo luật và trình trước Quốc hội để thuyết phục Quốc hội chấp thuận và thông qua luật. Quy định về đề nghị xây dựng văn bản thực sự đã làm chậm lại quá trình ban hành một văn bản pháp luật trong khi nhu cầu điều chỉnh một vấn đề đang trở nên cấp bách. Pháp luật vốn đã luôn đi sau thực tiễn, việc đưa ra các quy trình không cần thiết sẽ làm cho nó chậm trễ hơn và mất đi ý nghĩa, dù có tính ổn định và cả dự liệu sau này.

ĐBQH biểu quyết thông qua một dự án luật tại Kỳ họp thứ 6 QH khóa XIV. Ảnh: internet 

Về giai đoạn trình dự án luật ra Quốc hội

Trong giai đoạn dự án luật đã được Chính phủ thông qua và nhất trí trình ra Quốc hội thảo luận xem xét, văn bản đó sẽ được giao cho một Ủy ban tiến hành thẩm tra (về trình tự, thủ tục, về nội dung, tính hợp hiến...). Trong giai đoạn này, có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chính phủ, cụ thể là cơ quan được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo văn bản và các cơ quan của Quốc hội (Ủy ban có trách nhiệm thẩm tra, các vụ chuyên môn của Văn phòng Quốc hội...). Đây là việc cần thiết và trên thực tế rất có hiệu quả để bảo đảm chất lượng của các dự án trình ra Quốc hội. Tuy nhiên, vấn đề sẽ nảy sinh khi cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan của Quốc hội không đạt được sự đồng thuận. Vậy trong trường hợp này, văn bản có thể trình ra Quốc hội để xem xét hay không? Điều này đã từng xảy ra năm 1995, tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa IX, Chính phủ trình Dự án Luật Tòa án hành chính, sau khi Ủy ban Thường vụ có ý kiến đề nghị chọn phương án khác, Thường trực Chính phủ đã họp và vẫn giữ quan điểm của mình và cuối cùng, giải pháp là trình ra Quốc hội tất cả các phương án để Quốc hội lựa chọn. Tương tự như vậy, Dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) 2018, về vấn đề xử lý tài sản không kê khai hoặc kê khai nhưng không được giải trình hợp lý, do không có sự thống nhất nên đã có đến 6 phương án được đưa ra để Quốc hội lựa chọn. Đây là điều không nên có và thể hiện một sự không rõ ràng vai trò và trách nhiệm của Chính phủ đối với dự án luật do mình chuẩn bị. Điều này xuất phát từ quan niệm luật của ai? Ai làm luật?

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan “làm luật và sửa đổi luật” và như vậy luật là của Quốc hội và khi trình ra Quốc hội thì không còn là dự án Luật của Chính phủ nữa mà khi đó thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Quốc hội sẽ cho ý kiến trực tiếp và biểu quyết thông qua đạo luật “của mình”, trong đó rất có thể có những nội dung được thay đổi khác với mục đích và ý tưởng ban đầu của Chính phủ được xây dựng trên cơ sở thực tiễn quản lý. Vì là luật của Quốc hội và đã nằm trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nên sẽ thuận lợi cho việc thông qua để bảo đảm “hoàn thành nhiệm vụ” của Quốc hội theo đúng chương trình. Tuy nhiên, cũng chính vì vậy mà dẫn đến nguy cơ một số quy định không sát với thực tế, thiếu tính khả thi, gây khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện.

Thiết nghĩ, Chính phủ phải là cơ quan có quyền hạn và trách nhiệm đến cùng về dự án luật của mình đến khi trình ra Quốc hội. Khi đó, Quốc hội xem xét, thảo luận và biểu quyết thông qua hoặc không thông qua dự luật do Chính phủ trình. Thực chất, Quốc hội “thông qua luật” không hoàn toàn là “làm luật” theo cách làm văn tập thể. Trách nhiệm chính trong việc xây dựng văn bản pháp luật thuộc về Chính phủ, cơ quan soạn thảo và trình dự án luật. Như vậy, có thể sẽ khó khăn hơn nhưng khi được thông qua, đạo luật đó bảo đảm tính thực tiễn và khả thi trong quá trình triển khai thực hiện. Vai trò của Quốc hội được thể hiện chủ yếu ở việc thông qua hay không thông qua luật. Hiện nay, hầu hết các đạo luật khi Quốc hội đã đưa ra biểu quyết đều được thông qua, ngay cả khi còn có những vấn đề chưa thực sự được giải quyết triệt để. Hệ quả là chất lượng các đạo luật không cao, thậm chí có những đạo luật chưa có hiệu lực đã phải sửa đổi (Bộ Luật Hình sự 2015, Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội 2014).

Về hướng dẫn thi hành luật

Sau khi luật được thông qua, việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là công việc cần thiết. Tuy nhiên, ở đây lại xuất hiện vướng mắc khác từ trong quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu như trước kia Chính phủ có thể quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành tất cả các điều khoản của luật mà Chính phủ thấy là cần thiết cho việc thi hành luật thì theo quy định hiện hành Chính phủ chỉ được phép quy định chi tiết và hướng dẫn những điều khoản đã được chỉ rõ ngay trong đạo luật. Quy định này có thể xuất phát từ sự e ngại về việc các cơ quan hành pháp sẽ ban hành những văn bản nhằm thi hành luật nhưng lại quan tâm nhiều hơn đến nhu cầu quản lý và đưa ra những quy định thuận lợi cho hoạt động quản lý của mình, thậm chí là không đúng với tinh thần của luật, ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thực tế cho thấy, trong bối cảnh chất lượng các đạo luật chưa thực sự bảo đảm, bản thân đạo luật khi thông qua cũng chưa dự liệu được hết các tình huống trên thực tế vốn hết sức đa dạng phức tạp nên quá trình thực hiện đặt ra rất nhiều nhu cầu cần quy định chi tiết và hướng dẫn mới có thể thực hiện được. Theo quy định của Hiến pháp, quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất và với tư cách đó Chính phủ có quyền thực hiện các biện pháp mà Chính phủ thấy cần thiết để bảo đảm thi hành đạo luật đã được Quốc hội thông qua và chịu trách nhiệm về việc thực hiện quyền hạn trách nhiệm của mình. Để bảo đảm văn bản của Chính phủ không trái luật, Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình ngay trong quá trình xem xét các dự án luật do Chính phủ trình và việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ. Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Chinh phủ nếu thấy không phù hợp với Hiến pháp và pháp luật.

Vì vậy, cần xem xét lại cách quy định như hiện nay khi chỉ cho phép Chính phủ quy định chi tiết những điều khoản được xác định ngay trong luật. Thực tế xây dựng các văn bản hướng dẫn đã gặp không ít khó khăn từ quy định này và để không bị “bó tay” trước yêu cầu thực tiễn đặt ra trong quá trình triển khai luật. Để vượt qua khó khăn này các Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đôi khi được gọi với tên gọi là “Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật…”, trong đó biện pháp thi hành luật chính là những nội dung cần hướng dẫn nhưng không được xác định trong luật./.

TS. Đinh Văn Minh

Thanh tra Chính phủ