Thông qua việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo sẽ đánh giá được những tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật; tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác, qua đó dự báo về tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để đưa ra các phương án cũng như lựa chọn thời điểm thích hợp cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và có những biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành.

Việc quy định phải thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là một bước đột phá trong quy trình xây dựng pháp luật của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thực tế xây dựng pháp luật của một số nước phát triển trên thế giới như Mỹ, Đức, Hàn Quốc, Ba Lan, Úc... đã vận dụng tư duy và quy trình này từ khá sớm^(*), thế nhưng mãi đến năm 2008, Việt Nam mới chuẩn hóa hoạt động này bằng các quy định pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, với những quy định về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy thủ tục còn phức tạp và tốn kém, không phải trường hợp nào cũng áp dụng, và nếu áp dụng thì cũng không phải văn bản nào, trên lĩnh vực nào cũng áp dụng (trên một số lĩnh vực không thể đánh giá tác động được vì không thể lượng hoá được các yếu tố).

Xuất phát từ những bất cập đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách và đề cao sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân trong giai đoạn này.

Cụ thể, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tách bạch quy trình đánh giá giai đoạn hoạch định chính sách nhằm hướng đến việc đánh giá ở những tác động theo góc độ vĩ mô, tức là những đánh giá của việc ban hành chính sách đến các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, ngân sách, tác động môi trường... Từ đó, có sự rà soát, cân nhắc để quyết định việc xây dựng chính sách có thực sự cần thiết.

Đối với quy trình đánh giá tác động giai đoạn soạn thảo văn bản có thể coi là giai đoạn cụ thể, các Bộ, ngành, địa phương và các cơ quan liên quan, tổ chức, doanh nghiệp tiến hành đánh giá tác động mang tính cụ thể, chi tiết, có sự định lượng rõ ràng sau khi đã có sự thống nhất trong việc hoạch định và xây dựng chính sách. Đây là khâu đánh giá tiểu tiết, hay nói cách khác là đánh giá bổ sung tác động từ các khía cạnh kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, môi trường, ngân sách... theo biện pháp có sự cân đo kỹ lưỡng, tỉ mỉ và chính xác hơn. Từ đó, các cơ quan ban hành chính sách có khả năng đưa ra các quyết sách đúng đắn hơn trên cơ sở và kết quả của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nhận thấy, việc đánh giá văn bản càng được chuẩn bị tốt, khoa học, khách quan sẽ giúp cho việc xây dựng chính bảo đảm sự phù hợp hơn với yêu cầu quản lý nhà nước.

1. Về quy trình xây dựng chính sách đối với luật, pháp lệnh

Quy trình xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh được lồng ghép vào quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, bao gồm các bước chính sau đây:

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Để lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải tiến hành rất nhiều hoạt động khác nhau, cụ thể như:

Thứ nhất, trước khi lập đề nghị xây dựng chính sách, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động sau: (1) Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật, pháp lệnh; (2) Tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên hoặc đã có kế hoạch gia nhập có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Xây dựng nội dung của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh; các giải pháp để thực hiện chính sách; đánh giá tác động của chính sách, các giải pháp và lý do của việc lựa chọn chính sách; (4) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Đây chính là các hoạt động phục vụ cho việc phân tích chính sách của các chủ thể đề xuất chính sách.

Điểm nhấn quan trọng của quy trình chính sách chính là đánh giá tác động của chính sách. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 dành 01 điều (Điều 35) để quy định về trách nhiệm, nội dung đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách thuộc cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình đề nghị, cơ quan có thẩm quyền được đại biểu Quốc hội yêu cầu và cơ quan đề xuất chính sách mới trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: Vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có). Để bảo đảm chất lượng của báo cáo đánh giá tác động, Luật mới quy định thủ tục bắt buộc lấy ý kiến góp ý và phản biện báo cáo.

Thứ  hai, chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy định tại Điều 37 của Luật. Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gồm: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh; các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Bản tổng hợp và giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.

Thứ ba, tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý. Theo đó, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; thời gian đăng tải ít nhất là ba mươi ngày. Để bảo đảm tính hợp lý về nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực, tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật, Điều 36 của Luật quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp. Đặc biệt, nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý, điểm c Khoản 1 Điều 36 bổ sung quy định đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Cổng thông tin điện tử.

Thứ tư, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình, phản hồi ý kiến thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ đề nghị hoặc ý kiến tham gia của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ đề nghị.

Bước 2: Thẩm định đề xuất chính sách

Khác với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định việc bắt buộc thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định trước khi trình Chính phủ. Thời hạn, hồ sơ và nội dung thẩm định được quy định cụ thể tại Điều 39 của Luật.

Bước 3: Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất hai mươi ngày, trước ngày tổ chức phiên họp của Chính phủ. Hồ sơ trình gồm các tài liệu quy định tại Điều 37 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định và các tài liệu khác (nếu có).

Bước 4: Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Chính phủ sẽ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua.

Bước 5: Chỉnh lý và gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Trên cơ sở nghị quyết của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và gửi Bộ Tư pháp để lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và kiến nghị về luật, pháp lệnh thì trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh để Chính phủ cho ý kiến.

Bước 6: Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ lập đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được Chính phủ thông qua và trình Chính phủ xem xét, thông qua.

Bước 7: Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Ủy ban thường vụ Quốc hội

Luật mới cơ bản giữ nguyên quy định của Luật năm 2008 là chậm nhất vào ngày 01 tháng 3 của năm trước, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, đồng thời được gửi đến Ủy ban pháp luật để thẩm tra (Khoản 1 Điều 46).

Bước 8: Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Ủy ban pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản.

Bước 9: Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, quyết định (Điều 48).

Bước 10: Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; trong nghị quyết nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó (Khoản 2 Điều 49).

2. Về quy trình xây dựng chính sách đối với nghị định của Chính phủ (từ Điều 84 đến Điều 89 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015)

Thứ nhất, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định có trách nhiệm tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định sau khi được Chính phủ thông qua; tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định (thời hạn lấy ý kiến ít nhất 30 ngày).

Thứ hai, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị định.

Thứ ba, Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định chính là xem xét, thông qua từng chính sách trong nghị định. Trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, cơ quan được giao chủ trì sẽ tiến hành soạn thảo dự thảo nghị định theo tiến độ do Chính phủ quyết định.

3. Về quy trình xây dựng chính sách của nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Thứ nhất, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết sau khi được Hội đồng nhân dân thông qua; tổ chức lấy ý kiến; đăng tải đầy đủ hồ sơ đề nghị trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong thời hạn ít nhất 30 ngày để lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách.

Thứ hai, Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết. Thời hạn thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của Sở Tư pháp về nội dung thẩm định và về đề nghị xây dựng nghị quyết đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định.

Thứ ba, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đề nghị xây dựng trình Thường trực Hội đồng nhân dân hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết. Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết; nếu chấp thuận thì phân công cơ quan trình dự thảo nghị quyết và quyết định thời hạn trình Hội đồng nhân dân dự thảo nghị quyết; cơ quan trình có trách nhiệm phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo.

Có thể nói, đánh giá tác động của văn bản pháp luật là quá trình được thực hiện từng bước một cách logic nhằm đánh giá, so sánh để lựa chọn phương án/ giải pháp để giải quyết các vấn đề về mặt chính sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định sẽ can thiệp như thế nào để giải quyết vấn đề của xã hội. Do đó, việc thực hiện nghiêm túc và tuân thủ đúng quy định về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản sẽ giúp đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản có thể xem xét tổng thể và toàn diện một vấn đề, đánh giá cụ thể về mặt tích cực và mặt tiêu cực của các phương án giải quyết vấn đề, từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết thích hợp và chuẩn xác hơn. Về phía cơ quan ban hành văn bản, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật giúp tạo điều kiện để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp và hiệu quả./.

Nguyễn Viết Khương

 Chú thích:

^(*)Khoảng những năm 1970